Gli incarichi dirigenziali a tempo determinato: caratteri peculiari, criticità e orientamenti dopo la conversione del Dl. n. 90/14

Gli incarichi dirigenziali a tempo determinato: caratteri peculiari, criticità e orientamenti dopo la conversione del Dl. n. 90/14

L’art. 11 del Dl. n. 90/14, convertito con Legge n. 114/14, ha introdotto specifiche modifiche alle modalità di conferimento di incarichi dirigenziali ai sensi dell’art. 110 del Dlgs. n. 267/00.

In particolare, il citato riferimento normativo prevede che, “all’art. 110 del Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 1 dell’articolo e’ sostituito dal seguente: ‘1. Lo statuto puo’ prevedere che la copertura dei posti di Responsabili dei Servizi o degli Uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato. Per i posti di qualifica dirigenziale, il Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato, comunque in misura non superiore al 30% dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unita’. Fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti previa selezione pubblica volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalita’ nelle materie oggetto dell’incarico’”.

La versione precedente del comma 1 dell’art. 110 del Tuel prevedeva che “lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di Responsabili dei Servizi o degli Uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire”.

Risulta evidente come, attraverso la nuova formulazione, il Legislatore abbia voluto introdurre, all’interno del Testo unico degli Enti Locali, uno specifico limite numerico (30% dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica) per il ricorso al conferimento degli incarichi a tempo determinato.

In precedenza, infatti, per individuare la capacità di ogni Ente Locale di ricorrere agli incarichi previsti dall’art. 110, comma 1, del Tuel, occorreva far ricorso alle norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche incluse nel Dlgs. n. 165/01, a cui ciascun Ente deve adeguarsi (art. 27 del Tuel), con particolare riguardo all’art. 19, comma 6-quater, che, nella sua precedente formulazione, prevedeva “per gli Enti Locali il numero complessivo degli incarichi a contratto nella dotazione organica dirigenziale, conferibili ai sensi dell’art. 110, comma 1, del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali, di cui al Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è stabilito nel limite massimo del 10% della dotazione organica della qualifica dirigenziale a tempo indeterminato. Per i Comuni con popolazione inferiore o pari a 100.000 abitanti il limite massimo di cui al primo periodo del presente comma è pari al 20% della dotazione organica della qualifica dirigenziale a tempo indeterminato. Per i Comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti e inferiore o pari a 250.000 abitanti il limite massimo di cui al primo periodo del presente comma può essere elevato fino al 13% della dotazione organica della qualifica dirigenziale a tempo indeterminato a valere sulle ordinarie facoltà per le assunzioni a tempo indeterminato. Si applica quanto previsto dal comma 6-bis. In via transitoria, con provvedimento motivato volto a dimostrare che il rinnovo sia indispensabile per il corretto svolgimento delle funzioni essenziali degli Enti, i limiti di cui al presente comma possono essere superati, a valere sulle ordinarie facoltà assunzionali a tempo indeterminato, al fine di rinnovare, per una sola volta, gli incarichi in corso alla data di entrata in vigore della presente disposizione e in scadenza entro il 31 dicembre 2012. Contestualmente gli enti adottano atti di programmazione volti ad assicurare, a regime, il rispetto delle percentuali di cui al presente comma”.

Attualmente, sempre in applicazione dell’art. 11 del Dl. n. 90/14, convertito con Legge n. 114/14, il comma 6-quater dell’art. 19 del Dlgs. n. 165/01 prevede invece disposizioni normative non più rivolte agli Enti Locali, ma indirizzate agli Enti di ricerca.

Nella Tabella che segue vengono messe in evidenza le diverse definizioni numeriche dei limiti previsti dalla normativa al ricorso agli incarichi dirigenziali ai sensi dell’art. 110, comma 1:

Tabella 1

Un’altra innovazione introdotta dall’art. 11 del Dl. n. 90/2014 è rappresentata dalla previsione normativa relativa alla procedura da seguire per il conferimento dell’incarico.

La norma parla infatti dei seguenti aspetti:

  1. possesso dei requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire;
  2. selezione pubblica;
  3. accertamento del possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico.

Il secondo e terzo punto rappresentano una novità “normativa”.

Gli incarichi conferiti ai sensi dell’art. 110 si erano da sempre distinti per il rapporto fiduciario che lega l’incaricato e gli Amministratori locali. L’innovazione operata dal Legislatore va a rafforzare, sia la procedura – che pertanto deve essere “pubblica” ovvero aperta a tutti – che le competenze tecniche dei soggetti “papabili”, atteso che in capo ad essi dovrà essere accertato il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico.

Il tema dalla procedura da seguire per il conferimento di un incarico dirigenziale ai sensi dell’art. 110 del Dlgs. n. 267/00 ha da sempre rappresentato un argomento dibattuto. Su tale aspetto è intervenuta la Corte dei conti a Sezioni Riunite che, nella Deliberazione n. 12/11, ha richiamato la recente giurisprudenza, anche costituzionale (Corte Costituzionale n. 103/07) che, “nell’obiettivo di rafforzare il principio di distinzione tra funzioni di indirizzo e di controllo (spettanti agli Organi di governo) e le funzioni di gestione amministrativa (spettanti alla dirigenza), ha espresso un orientamento restrittivo nei confronti della c.d. ‘dirigenza fiduciaria’, privilegiando, per l’accesso alla dirigenza, il ricorso a procedure selettive pubbliche e, per il conferimento dei relativi incarichi, la dirigenza di ruolo”. Dello stesso tenore è laCorte dei conti della Puglia che, nella Deliberazione n. 62/12, prevede che “l’Ente Locale deve, inoltre, determinare, mediante espressa previsione, i requisiti di particolare e comprovata qualificazione professionale che abilitano all’ottenimento dei predetti incarichi onde evitare l’assegnazione di tali funzioni su base meramente fiduciaria”. Ad analoghe conclusioni giunge la Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo che, nella Deliberazione n. 384/11, sostiene che “la procedura rivolta a soggetti diversi dai dirigenti dell’Ente deve avere caratteri sostanziali di pubblicità e selettività, da definire a livello regolamentare e, nel caso di conferimento di un incarico dirigenziale a funzionari dell’Ente, la conseguenza nel rapporto di lavoro esistente è la collocazione in aspettativa, e non la conclusione del rapporto di lavoro stesso”.

Con riguardo agli incarichi fiduciari, occorre tuttavia segnalare come la Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per il Piemonte (Parere n. 25/08), sostenga che“gli incarichi a contratto ex art. 110 del Tuel, inclusi gli incarichi non dirigenziali di alta specializzazione, si caratterizzano, dunque, per essere instaurati intuitu personae, e dunque per il particolare rapporto fiduciario con l’organo di vertice. Trattasi, conseguentemente, di rapporti per loro natura temporanei e legati alla durata del mandato politico. Si ritiene, pertanto, che gli incarichi in parola, in ragione degli elementi che ne caratterizzano la natura, non possano divenire oggetto di procedure di stabilizzazione”. Anche la Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per il Lazio, nella Deliberazione n. 47/11, indica che “continua a sussistere presso gli Enti Locali un’area di incarichi apicali, diversamente qualificati, per i quali è ammesso il conferimento intuitu personae, senza altri limiti, né procedurali, né quantitativi, se non quelli della congrua motivazione delle scelta effettuata. Si tratta di incarichi che potrebbero via, via assumere maggiore diffusione, in concomitanza con eventuali mutamenti organizzativi indotti dal’impossibilità di dare copertura a posti di rilievo dirigenziale stanti da un lato i limiti di carattere finanziario posti all’incremento della spesa di personale ed alle assunzioni a tempo indeterminato, dall’altro quelli che riguardano la nomina di dirigenti a contratto in argomento”.

La nuova impostazione normativa prevista dal Dl. n.90/14 ha spinto numerosi Enti ad attivare specifiche procedure che prevedono:

  • la revisione del Regolamento concorsi;
  • la previsione di un avviso pubblico;
  • la nomina di una Commissione tecnica deputata all’accertamento del possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico in capo ai candidati;
  • la definizione di un Elenco di idonei all’esito dei lavori della Commissione;
  • la scelta del soggetto da incaricare.

Sempre sul tema degli incarichi dirigenziali a tempo determinato, occorre inoltre richiamare i numerosi interventi da parte delle Sezioni regionali della Corte dei conti, della Ragioneria generale dello Stato, della Funzione pubblica e dell’Agenzia per la Rappresentanza negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (Aran), le quali hanno sostanzialmente contribuito a determinare un orientamento consolidato relativo a specifici aspetti peculiari circa il corretto e legittimo conferimento di incarichi dirigenziali ai sensi dell’art. 110 del Tuel, anche se, su alcuni aspetti di nicchia permangono tuttavia delle posizioni contrapposte.

In particolare, l’Amministrazione locale che intenda conferire un incarico dirigenziale a tempo determinato ai sensi dell’art. 110 (comma 1 o 2) del Tuel deve sostanzialmente soddisfare le seguenti condizioni:

–          Previsione statutaria e regolamentare. Ilricorso al conferimento di un incarico dirigenziale a tempo determinato attraverso le previsioni dell’art. 110 del Tuel può avvenire solamente previa previsione statutaria e/o regolamentare. Lo stabilisce il testo dell’art. 110 quando, con riferimento agli incarichi per la copertura di posti vacanti in dotazione organica (comma 1), rinvia allo Statuto dell’Ente, mentre per gli incarichi per la copertura di posti al di fuori della dotazione organica (comma 2) rinvia direttamente al Regolamento dell’Ente;

–          Programmazione dell’Ente ai sensi dell’art. 6 del Dlgs. n. 165/01 ed all’art. 91 del Dlgs. n. 267/00. Il conferimento di un incarico dirigenziale ai sensi dell’art. 110 del Tuel, in special modo quando ricorrono le fattispecie contemplate nel comma 1, trattandosi di atti con impatti diretti sull’assetto organizzativo dell’Ente rientrano nelle competenze dell’Organo di governo. In particolare, l’art. 6 del Dlgs. n. 165/01, ai commi 3, 4 e 4-bis, prevede che l’Organo di vertice di ciascuna Amministrazione, in coerenza con la programmazione triennale del fabbisogno di personale, provvede – con scadenza almeno triennale – alla ridefinizione degli Uffici e delle dotazioni organiche. L’art. 91 del Dlgs. n. 267/00 dispone inoltre che “gli Organi di vertice delle Amministrazioni locali sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, comprensivo delle unità di cui alla Legge 12 marzo 1999, n. 68, finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale”. Tali documenti di programmazione devono pertanto riflettere quelle che saranno le scelte dell’Amministrazione in merito alla modalità di copertura di posti dirigenziali;

–          Durata massima dell’incarico. Lo prevede il comma 3 quando stabilisce che “i contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del Sindaco o del Presidente della Provincia in carica”;

–          Contingentamento numerico. Il conferimento degli incarichi ai sensi dell’art. 110 del Tuel è soggetto ad una serie di limitazioni riferite anche al numero massimo di incarichi conferibili. Con riferimento agli incarichi dirigenziali al di fuori della dotazione organica, lo stesso comma 2 stabilisce che “tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5% del totale della dotazione organica della dirigenza e dell’Area direttiva e comunque per almeno una unità” . Per quanto riguarda invece gli incarichi dirigenziali per la copertura di posti vacanti in organico, il comma 1 dell’art. 110, del Dlgs. n. 267/00, prevede la citata aliquota massima del 30%. Sarà pertanto cura di ciascuna Amministrazione effettuare le opportune previsioni nel Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi;

–          Verifica requisiti di accesso alla dirigenza. Lo prevede l’art. 110, sia al comma 1 che al comma 2. Si parla infatti di “fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire”;

–          Incarichi conferiti a favore di interni. L’art. 19, comma 6, del Dlgs. n. 165/01 prevede che il conferimento di incarichi dirigenziali può avvenire “fornendone esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione”. E’ stato ormai chiarito che tale dizione debba essere intesa come riferita ai ruoli dirigenziali. Nella Deliberazione n. 47/12, la Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Puglia, ha infatti sostenuto che tale verifica “è da intendersi come riferita ai soli ruoli dirigenziali e non all’intero organico dell’Ente (cfr. in senso conforme Sezione controllo Lazio, Deliberazione n. 47/Par/2011). Pertanto, la previa verifica della mancanza di specifiche qualificazioni professionali all’interno dell’Amministrazione riguarda esclusivamente il personale in possesso di qualifica dirigenziale […]. In tal senso depone anche il Ccnl. dell’Area della dirigenza degli Enti Locali 22 febbraio 2006, che prevede la possibilità di conferire incarichi dirigenziali a dipendenti appartenenti alla Categoria D. In particolare, nella Dichiarazione congiunta n. 1 del citato Ccnl., le parti, nel condividere l’esigenza di un’ampia valorizzazione professionale ed economica del personale della Categoria D già in servizio, hanno concordato di ritenere che ove gli Enti abbiano previsto e disciplinato nell’ambito della propria autonomia organizzativa il conferimento di incarichi dirigenziali con contratto a termine al personale della Categoria D secondo le modalità stabilite dall’art. 19, comma 6 del Dlgs. 165/01, il personale dipendente interessato è collocato in aspettativa senza assegni secondo quanto previsto dalla specifica disciplina legislativa”. Si segnala inoltre la Deliberazione n. 62/12 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia;

–          Deroga alle limitazioni sulle proroghe e sui rinnovi. Per quanto concernel’applicabilità delle limitazioni previste dal Dlgs n. 368/01 in tema di successione di contratti (artt. 4 e 5 – proroghe e rinnovi), occorre richiamare l’art. 10, comma 4 dello stesso Decreto legislativo, secondo cui “è consentita la stipulazione di contratti di lavoro a tempo determinato, purché di durata non superiore a 5 anni, con i Dirigenti, i quali possono comunque recedere da essi trascorso un triennio e osservata la disposizione dell’art. 2118 del Codice civile. Tali rapporti sono esclusi dal campo di applicazione del presente Decreto legislativo, salvo per quanto concerne le previsioni di cui agli artt. 6 e 8”. Si richiamano sul punto gli ulteriori riferimenti forniti nella Deliberazione n. 125/13 della Corte dei conti, Sezione regionale controllo Puglia;

–          Procedura pubblica per l’individuazione del soggetto cui conferire l’incarico. Si rinvia a quanto già indicato in precedenza;

–          Assenza dello stato di deficitarietà strutturale e di dissesto. Lostabilisce lo stesso comma 4 dell’art. 110 del Tuel, secondo il quale “il contratto a tempo determinato è risolto di diritto nel caso in cui l’Ente Locale dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni strutturalmente deficitarie”;

–          Adozione del “Piano delle Performance”. Lo prevede direttamente l’art. 10, comma 5, del Dlgs. n. 150/09, per il quale, “in caso di mancata adozione del ‘Piano della performance’ è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti, e l’Amministrazione non può procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati”;

–          Adozione “Piano delle azioni positive in materia di pari opportunità”. Lo stabilisce direttamente l’art. 48, comma 1, del Dlgs. n. 198/06, che prevede che, in caso di mancata adozione del “Piano delle azioni positive”, “si applica l’art. 6, comma 6, del Dlgs. 30 marzo 2001, n. 165”;

–          Valutazione almeno triennale della dotazione organica. Lo stabilisce direttamente l’art. 6, comma 6, del Dlgs. n. 165/01, che prevede che “le Amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette”;

–          Ricognizione annuale delle eccedenze di personale. Si rimanda a quanto indicato nell’art.33, del Dlgs. n. 165/01;

–          Rispetto del limite del 50% della spesa del personale a tempo determinato del 2009. Lo stabilisce direttamente l’art. 9, comma 28, del Dl. n. 78/10. Tale limitazione non si applica agli incarichi dirigenziali a tempo determinato per la copertura di posti vacanti in dotazione organica ai sensi dell’art. 110, comma 1, del Tuel, come ha avuto modo di precisare la Corte dei conti, Sezione delle Autonomie nella Deliberazione n. 12/12. Pertanto sono soggetti a tale limitazione, invece, gli incarichi dirigenziali extra dotazione organica (comma 2);

–          Rispetto del Patto di stabilità dell’anno precedente. Lo dispone direttamente l’art. 76, comma 4, del Dl. n. 112/08, convertito in Legge n. 133/08, per il quale, “in caso di mancato rispetto del Patto di stabilità interno nell’esercizio precedente e’ fatto divieto agli enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E’ fatto altresì divieto agli Enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”;

–          Rispetto del limite della spesa del personale. Lo fissa direttamente l’art. 1, comma 557-ter, della Legge n. 296/06: “in caso di mancato rispetto del comma 557, si applica il divieto di cui all’art. 76, comma 4, del Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla Legge 6 agosto 2008, n.133”. L’art. 1, comma 557-quater introdotto con il Dl. n. 90/14 prevede che, “ai fini dell’applicazione del comma 557, a decorrere dall’anno 2014 gli Enti assicurano, nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione”.

 Tabella 2

Sul tema del conferimento degli incarichi dirigenziali a tempo determinato è altresì intervenuta anche la Ragioneria generale dello Stato che, attraverso i propri Servizi ispettivi di Finanza pubblica, ha rilevato, nel Documento relativo alle risultanze delle indagini svolte in materia di spese del personale del Comparto Regioni ed Autonomie Locali, la presenza di alcune criticità relative principalmente a:

­   superamento del limite percentuale numerico previsto dall’art. 19 del Dlgs. n. 165/01 (ormai percentuale dell’art. 110 del Tuel);

­   mancato rispetto del principio dell’adeguato accesso dall’esterno;

­   assenza del titolo di studio della laurea, requisito obbligatorio per lo svolgimento di una funzione dirigenziale;

­   conferimento incarico dirigenziale ad esterno extra dotazione organica, in presenza di analoghe professionalità interne all’Ente.

Infine, per quanto concerne i riflessi economici circa il conferimento di incarichi ai sensi dell’art. 110 del Dlgs. n. 267/00, si ricorda come il comma 3 preveda che “il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli Enti Locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della Giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali”. Il finanziamento degli incarichi dirigenziali a tempo determinato è a carico del bilancio, fermo restando la necessità di procedere ad una contestuale riduzione del Fondo dirigenziale commisurata alla relativa quota non utilizzata per effetto della vacanza di organico coperta con il 110. Di tale avviso è infatti l’Aran che, con propri orientamenti, ha chiarito che “le risorse del Fondo (destinate alla retribuzione di posizione e di risultato) relative a posti di organico di qualifica dirigenziale coperti da un dirigente con contratto a termine sono risparmiate dall’Ente e tornano a far parte delle risorse di bilancio e, quindi, possono essere utilizzate per coprire, a carico del bilancio dell’Ente, gli oneri derivanti dalla stipula del contratto con il dirigente a termine”.

di Simone Salvi


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