Società: il rilascio di garanzie da parte dell’Ente Locale e la configurazione del danno erariale

Società: il rilascio di garanzie da parte dell’Ente Locale e la configurazione del danno erariale

Commento alla Sentenza della Corte dei conti, Sezione I Appello n. 4 del 9 gennaio 2018

 

Con la Sentenza in commento, la Corte dei conti, in grado di Appello, interviene sul tema dei presupposti per la configurabilità della responsabilità erariale, da parte di Amministratori e pubblici Funzionari, in ipotesi di rilascio di garanzie in favore di terzi (nella fattispecie, la concessione di ipoteca volontaria su immobile di proprietà comunale).

Nel febbraio 1989, il Consiglio comunale deliberava il Progetto dei lavori di ristrutturazione di un edificio di proprietà comunale e la Convenzione di concessione in uso ad una Società privata. Il testo della Convenzione prevedeva, tra l’altro, la possibilità di concessione di una garanzia reale per accedere alla provvista finanziaria necessaria per l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione (“il concedente, su richiesta del Concessionario, potrà consentire la costituzione di garanzie reali sull’opera nel rispetto dei termini di durata della concessione e dei vincoli di destinazione”).

Nel 1991, sulla scorta di ulteriore Atto deliberativo (n. 78) del Consiglio comunale, il Comune e la Società sottoscrivevano una nuova Concessione, sostitutiva della precedente, che riproduceva comunque la clausola in ordine alla facoltà di concessione di garanzia reale.

Nello stesso anno 1991, con la Delibera n. 84, a seguito della richiesta della Società privata di ottenere la garanzia prevista nella Convenzione, il Consiglio comunale autorizzava la concessione d’ipoteca volontaria sull’immobile di proprietà comunale oggetto dell’intervento di ristrutturazione.

A seguito del fallimento della Società concessionaria ed all’esito di numerosi contenziosi di vario genere, nel 2006 il Comune definiva ogni pendenza stipulando accordo transattivo con l’Istituto di credito che aveva erogato il mutuo garantito dall’ipoteca sul bene di proprietà comunale, pagando l’importo di Euro 240.000,00 a fronte di un maggior importo vantato pari ad Euro 606.040,00.

Per il danno arrecato all’Ente, quantificato nella misura pari all’importo pagato in sede transattiva detratto l’arricchimento conseguito dall’incremento del valore dell’immobile di proprietà comunale, sono stati ritenuti responsabili gli Amministratori che avevano votato la Delibera n. 84/1991 di autorizzazione alla concessione di ipoteca e il Segretario comunale che aveva reso il Parere favorevole di legittimità e regolarità tecnica contabile. E’ stata esclusa la responsabilità degli Amministratori che avevano votato le precedenti Delibere con cui si autorizzava la stipula della Convenzione tra Comune e Società privata ove era prevista la possibilità di concedere la garanzia reale.

Il rilascio di garanzie da parte degli Enti Locali

L’art. 207 del Tuel (Dlgs. n. 267/00) disciplina le condizioni per la concessione di garanzie a favore di terzi nella sola forma della fideiussione:

(a) per l’assunzione di mutui destinati ad investimenti e per altre operazioni di indebitamento da parte di Aziende dipendenti dagli Enti Locali garanti (comma 1),

(b) in favore delle Società di capitali costituite per la gestione dei servizi pubblici locali, per l’assunzione di mutui destinati alla realizzazione di opere strumentali all’erogazione dei servizi (comma 2),

(c) a favore di terzi, per l’assunzione di mutui destinati alla realizzazione di opere a fini culturali, sociali e sportivi, su terreni di proprietà dell’Ente Locale, e ciò in presenza di specificate condizioni (comma 3).

Anche se il Tuel, limitandosi a disciplinare l’ipotesi della garanzia fideiussoria, non preveda il rilascio di garanzie reali, è pacifico per la Giustizia contabile che la disciplina di cui al citato art. 207 non abbia natura imperativa e che sia possibile derogarvi. E’ possibile quindi, purché il Regolamento di contabilità dell’Ente lo preveda, rilasciare garanzie reali – pegno ed ipoteca – o prestarle anche a favore di Società “strumentali” e non solo di quelle esercenti servizi pubblici (sul punto, Corte dei conti Lombardia – Delibera n. 409/Par/2013 e Delibera n. 92/Par/2010).

Allo stesso risultato, ma con altra argomentazione, giunge la stessa Corte dei conti Lombardia, in sede giudicante (con la Sentenza n. 119/2016 oggetto dell’Appello in esame) secondo cui, “in assenza di puntuale previsione relativa alla garanzia ipotecaria, deve comunque ritenersi astrattamente ammissibile … ovviamente finalizzata al perseguimento di finalità di pubblico interesse, in ossequio al principio di cui all’art. 1, comma 1-bis, della Legge n. 241/90 e comunque al tradizionale riconoscimento, in capo all’Amministrazione pubblica, della capacità di agire di diritto privato”.

La Sentenza in esame non pone in alcun dubbio la legittimità teorica dell’operazione di concessione d’ipoteca volontaria a favore di terzi su bene di proprietà comunale, ritrovando il danno erariale nella mancata adozione delle adeguate e coerenti cautele in sede di costituzione delle garanzie in favore del terzo.

Invero, le prime 2 Delibere del 1989 e la n. 78 del 1991, che avevano previsto la possibilità di consentire la costituzione di garanzie reali, non sono state ritenute causative del danno erariale, che si è riscontrato invece nella adozione della successiva Delibera n. 81 del 1991, in quanto l’Amministrazione, “ricevuta la richiesta di attivazione di una garanzia reale da parte del Concessionario, non ha svolto alcuna valutazione del duplice rischio che andava ad assumere, di ordine patrimoniale (espropriazione forzata di un bene immobile pubblico) ma anche gestionale (vanificazione dell’operazione ammnistrativa nel suo complesso), non avendo acquisito e conseguentemente dibattuto in Consiglio alcuna informazione sulla solidità patrimoniale del debitore garantito”.

Il Collegio giudicante individua facilmente, nel caso in esame, la violazione del dovere di cautela e prudenza, a cui devono essere sempre tenuti i pubblici Amministratori. E’ stata riscontrata una “superficiale adozione della Delibera di rilascio della garanzia reale”, perché la stessa è avvenuta in assenza di qualsivoglia preventiva valutazione del rischio erariale potenziale derivante all’eventuale inadempimento, del privato Concessionario, all’obbligo di restituzione del finanziamento garantito dall’immobile pubblico. Omessa valutazione che si è tradotta nella mancata ricerca ed adozione di qualsivoglia tutela giuridica in favore del Comune.

Pur non entrando espressamente nel merito, per le ragioni sopra indicate, di quali atti possano essere ritenuti indici positivi di cautela e prudenza, il Giudice di Appello, nel confermare appieno le argomentazioni e motivazioni del Giudice di primo grado, riconosce implicitamente corretta la valutazione della Corte lombarda (nella Sentenza n. 119/2016) secondo cui “ la concessione di una garanzia reale ovviamente impone, in ossequio al principio di buon andamento ed economicità del pubblico agire, una prudente valutazione delle condizioni patrimoniali e finanziarie del beneficiario, funzionale essenzialmente alla ponderazione del rischio di sottrazione al patrimonio dell’ente dell’immobile pubblico da ipotecare ”.

E ciò ovviamente al fine di ricercare le opportune tutele per il patrimonio dell’Ente pubblico.

Alla luce del disposto dell’art. 207, comma 3, e dell’art. 204 del Tuel, la concessione di garanzie fideiussorie o reali in favore di terzi è sempre possibile a condizione che risponda ad uno specifico interesse pubblico e “limitato ai casi in cui i relativi costi possano risultare neutralizzati dai benefici derivanti alla collettività dalla realizzazione dell’investimento” su beni immobili di proprietà dell’Ente Locale o che passino in proprietà dell’Ente al termine della concessione.

La natura accessoria all’indebitamento, della garanzia fideiussoria o reale, impone che queste ultime debbano essere trattate alla stessa stregua dell’indebitamento anche sotto il profilo delle appostazioni contabili, costituendo un preciso obbligo dell’Ente Locale, non solo il vincolo di prudenza ed opportunità, ma anche il dovere di veridicità e chiarezza del bilancio (Corte dei conti Veneto Deliberazione n. 163 del 21 marzo 2017).

di Giuseppe Girlando

 


Related Articles

Appalti: modalità ed entità del versamento dei contributi in sede di gara

E’ stata pubblicata sulla G.U. n. 43 del 21 febbraio 2017 la Delibera n. 1377 del 21 dicembre 2017 dell’Autorità

Bilancio di previsione: emanato il Decreto con la proroga al 30 luglio 2015

Con il Comunicato 14 maggio 2015, il Ministero dell’Interno – Direzione centrale della Finanza locale, ha dato notizia dell’avvenuta emanazione

Società “in house”: sono soggette alla giurisdizione del Giudice ordinario

Nella Sentenza n. 24591 del 1°dicembre 2016 della Corte di Cassazione, i Giudici di legittimità chiariscono che le Società a