Bilancio e ordinamento contabile: il contenimento della Spesa pubblica e il ruolo dei Revisori

Bilancio e ordinamento contabile: il contenimento della Spesa pubblica e il ruolo dei Revisori

Negli ultimi anni sono state approvate numerose disposizioni che hanno introdotto degli obblighi di riduzione e contenimento alle spese correnti degli Enti Locali avendo a riferimento determinati parametri storici.

Per garantire il rispetto dei vincoli di finanza pubblica, alcune di queste norme hanno assegnato uno specifico compito ai Revisori, altre invece nulla hanno previsto. In quest’ultimo caso, il ruolo dell’Organo di Revisione va ricavato nell’ambito della generale attività di vigilanza sulla regolarità amministrativa e contabile della gestione dell’Ente Locale; o, ancor di più, dalle indicazioni provenienti dalle “Linee guidaex art.1, commi 166 e seguenti, della Legge n. 266/05.

I Revisori degli Enti Locali sono quindi chiamati a controllare l’effettiva applicazione delle diverse norme in vigore che comportano limitazioni al sostenimento di spese correnti. È opportuno che il Responsabile del “Servizio Finanziario” provveda a certificare la riduzione di spese mediante apposita nota o con espressa dichiarazione da inserire nella propria Relazione allegata al bilancio di previsione. Il Revisore dovrà prestare attenzione al rispetto delle riduzioni di spese anche a seguito di ogni variazione effettuata in corso d’anno.

Ciò stante, al fine di consentire alla Giustizia contabile il c.d. “controllo-monitoraggioex art. 1, commi 166-168, della Legge n. 266/05, che si basa sulle Relazioni sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul Rendiconto approvato nel medesimo esercizio (Questionari del “controllo collaborativo”), elaborati dagli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti Locali in conformità delle linee guida approvate annualmente dalla Sezione delle Autonomie, gli stessi Organi di revisione devono dare atto se il rispettivo Ente ha adottato, o meno, le previste misure di contenimento della spesa, compilando l’apposito paragrafo delle Relazioni.

 

Riduzioni di spese

Riferimenti normativi Descrizione
Misure di contenimento delle spese previste dall’art. 6, commi da 7 a 10 e commi da 12 a 14 del Dl. n. 78/10, convertito con modificazioni dalla Legge n. 122/10, dall’art. 5, comma 2 del Dl. n. 95/12, convertito con modificazioni dalla Legge n. 135/12, dall’art. 1, comma 143, della Legge n. 228/12, dall’art. 15, comma 1, del Dl. n. 66/14, convertito con modificazioni dalla Legge n. 89/14 Un gruppo di norme contenute nei commi 7, 8, 9, 12, 13 e dell’art. 6 del Dl. n. 78/10, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica” (c.d. “Manovra economica correttiva 2011-2012”), convertito con modificazioni dalla Legge n. 122/10, specificano ed elencano una serie di tipologie di spesa che gli enti Locali devono, a decorrere dall’anno 2011, obbligatoriamente contenere entro percentuali prefissate, o addirittura eliminare.Le limitazioni introdotte dai citati commi concernono le seguenti voci di spesa:

–   relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza[1] [la spesa inerente tale voce non può superare il 20% di quella impegnata per competenza per la medesima finalità nel bilancio 2009 (comma 8)];

–   missioni [la spesa inerente tale voce, che comprende anche gli oneri per missioni estere, non può superare il 50% di quella impegnata per competenza per la medesima finalità nel bilancio 2009 (comma 12)];

–   formazione [la spesa inerente tale voce non può superare il 50% di quella impegnata per competenza per la medesima finalità nel bilancio 2009 (comma 13)];

È preclusa, invece, la possibilità di effettuare spese per sponsorizzazioni a far data dal 1° gennaio 2011 (comma 9). Mentre, ai sensi e per gli effetti del combinato disposto dell’art. 1, comma 5, del Dl. n. 101/13, convertito con modificazioni dalla Legge n. 125/13 e dell’art. 6, comma 7, del Dl. n. 78/10, convertito con modificazioni dalla Legge n. 122/10, (anche) gli Enti Locali, per l’esercizio finanziario 2014, non possono sostenere spese per incarichi di studio e consulenza (incluse quelle relative a studi e incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti) per un importo superiore al 16% delle corrispondenti spese sostenute nell’anno 2009 (ovvero per un importo che eccede l’80% delle spese medesime sostenute nel 2013 se queste sono inferiori al 20% di quelle impegnate per l’esercizio 2009). Per l’anno 2015, la spesa in parola non potrà eccedere il 75% di quella che si sosterrà per l’anno 2014. Dai limiti di cui sopra sono però escluse le spese per gli incarichi di studio e consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del Settore finanziario.

Dal 2016 però dovrebbe tornare ad applicarsi esclusivamente il disposto di cui all’art. 6, comma 7, del citato Dl. n. 78/10, in virtù del quale la spesa relativa a studi ed incarichi di consulenza non potrà superare il 20% di quella impegnata per competenza per la medesima finalità nel bilancio 2009 (parimenti dallo stesso momento non dovrebbero applicarsi le esclusioni di cui al periodo precedente) .

Tuttavia, fermo restando questo quadro di norme, l’art. 14, comma 1, del Dl. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla Legge. 23 giugno 2014, n. 89 (“Decreto Irpef”), ha apportato ulteriori limitazioni alla spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca. Nel dettaglio, il citato comma 1 prevede che (pure) gli Enti Locali, a decorrere dal 2014, devono comunque contenere la spesa complessiva per i citati incarichi entro una determinata soglia che va calcolata in funzione della spesa di personale così come risultante dal conto annuale 2012 (ovvero dal bilancio consuntivo 2012 per le Amministrazioni non tenute alla sua redazione). Il parametro di riferimento, che rimane fisso nel tempo e che sancisce l’impossibilità di stipulare nuovi contratti, si calcola nel modo che segue:

–   si applica la percentuale del 4,2 alla spesa di personale (come sopra individuata) qualora essa risulti pari o inferiore a Euro 5 milioni, diversamente la percentuale scende all’1,4.

Ciò detto, occorre precisare che dalla lettura della Sentenza Corte Costituzionale n. 139/12 si arguisce che l’art. 6 del citato Dl. n. 78/10 va interpretato nel senso che i Comuni e le Province (ma non solo), se da un lato sono tenuti a calcolare l’ammontare totale dei risparmi che derivano dalle riduzioni (totali o parziali) delle singole tipologie di spesa contemplate nei vari commi, dall’altro possono spalmare discrezionalmente sulle spese medesime il valore globale così ottenuto (senza tener conto quindi dei rigidi limiti e delle percentuali prefissate). Il principio da applicare è quello secondo il secondo il quale leggi dello Stato che pongono, attraverso precetti puntuali e dettagliati, dei limiti alla spesa anche alle Amministrazioni locali, debordano dai contorni del coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, comma 3, Costituzione, e dell’autonomia finanziaria di cui all’art. 119 della Costituzione, solo alla condizione che dalle stesse leggi non sia possibile ricavare un principio generale che lasci ai suddetti Enti un margine di azione su come allocare i risparmi richiesti fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa. Così ragionando, le norme in esame possono essere considerate conformi ai parametri costituzionali perché consentono di avviare un processo logico che, muovendo dai “tagli” che interessano più voci di spesa, poi permettono di giungere ad un criterio di riduzione generale per saldi complessivi delle spese medesime.

Rispetto alla spesa per l’acquisto, la manutenzione, il noleggio e l’esercizio di autovetture, nonché per l’acquisto di buoni taxi, una prima “sforbiciata” era stata introdotta dal comma 14, dell’art. 6, del ridetto Dl. n. 78/10. Successivamente era intervenuto un taglio più drastico ad opera della prima versione dell’art. 5, comma 2, del Dl. n. 95/12, convertito con modificazioni dalla Legge n. 135/12, che limitava (a decorre dal 2013) il sostenimento di tali spese al 50 per cento di quelle effettuate nell’anno 2011. Tuttavia, per quanto concerne le spese per l’acquisto di autovetture, vi è da considerare che, in virtù dell’applicazione dell’art. 1, comma 143, della Legge n. 228/12, dal 1° gennaio 2013 e “… fino al 31 dicembre 2015, [anche i Comuni e le Province] … non possono acquistare autovetture né possono stipulare contratti di locazione finanziaria aventi ad oggetto autovetture”.

Stante siffatto quadro normativo, il Legislatore ha ritenuto di specificare, per il tramite dell’art. 1, comma 1, del Dl. n. 101/13, convertito con modificazioni dalla Legge n. 125/13, che il limite di spesa di cui al comma 2 del citato art. 5 “… si calcola al netto delle spese sostenute per l’acquisto di autovetture”.

Orbene, l’art. 15, comma 1, del “Decreto Irpef”, ha modificato il comma 2 del ridetto art. 5, inasprendo il taglio alle spese “de quibus” che, a far data dal 1° maggio 2014, non possono essere effettuate per un ammontare superiore al 50 per cento delle spese della stessa natura sostenute nell’anno 2011.

Le spese per le autovetture utilizzate per i servizi istituzionali di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza, ovvero per i servizi istituzionali svolti nell’area tecnico-operativa della difesa possono essere sostenute senza alcun limite; mentre, solamente per l’anno 2014, è ammessa una deroga al limite di cui sopra in funzione dei contratti pluriennali già in essere. Fermo restando che, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del Dl. n. 101/13 menzionato, a decorrere dall’anno 2014, l’Amministrazione che risulti inadempiente all’obbligo di comunicazione sancito dall’articolo 5 del Dpcm del 3 agosto 2011 (pubblicato nella G.U. n. 214 del 14 settembre 2011), dovrà parametrare l’ammontare massimo delle spese di cui trattasi, anziché al 30% delle spese sostenuta nell’anno 2011, al 50% delle spese effettuate nell’anno 2013.

Misure di contenimento delle spese previste dall’art. 1, commi 141 e 165, della Legge n. 228/12 Per gli anni 2013 e 2014 (anche) gli Enti Locali devono contenere le spese per mobili ed arredi entro una determinata soglia. Il limite massimo di spesa coincide con il 20% delle spese della stessa natura sostenute in media negli anni 2010 e 2011.Invece, gli acquisti di mobili e arredi destinati all’uso scolastico e ai servizi dell’infanzia non soggiacciono ad alcuna restrizione. Inoltre, gli acquisti degli stessi cespiti possono effettuarsi senza alcun vincolo se tale operazione permette una riduzione delle spese di conduzione degli immobili in cui i mobili e gli arredi sono destinati a collocarsi. In tale evenienza però l’Organo di revisione economico-finanziario è chiamato, in via preventiva, a verificare che i risparmi che derivano dalla conduzione dell’immobile siano superiori alla minore spesa che si sarebbe registrata in bilancio se si fosse applicata la predetta limitazione al 20% anche a siffatti acquisti di mobili e arredi.

Altro aspetto da precisare è quello per cui nessun limite si applica “… agli investimenti connessi agli interventi speciali realizzati al fine di promuovere lo sviluppo economico e la coesione sociale e territoriale, di rimuovere gli squilibri economici, sociali, istituzionali e amministrativi del Paese e di favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona in conformità al quinto comma dell’art. 119 della Costituzione e finanziati con risorse aggiuntive ai sensi del Dlgs. n. 88/11”.

Misure di contenimento delle spese previste dall’art. 12, commi 1-ter e 1-quinquies, del Dl. n. 98/11, convertito con modificazioni dalla Legge n. 111/11 L’art. 1, comma 138, della Legge n. 228/12 (“Legge di stabilità 2013”) ha disposto l’introduzione dei commi 1-bis, 1-ter, 1-quater, 1-quinquies e 1-sexies, all’art. 12, del Dl. n. 98/11 (“Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”), convertito con modificazioni dalla Legge n. 111/11. Il riformulato art. 12, che all’interno del citato Decreto si colloca nel Capo II, rubricato “Razionalizzazione e monitoraggio della spesa della Pubblica Amministrazione”, limitatamente a quanto in questa sede interessa, testualmente prevede che, “… a decorrere dal 1° gennaio 2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal Patto di stabilità interno, gli Enti territoriali e gli Enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’Ente (1-ter)”. Le “… operazioni di acquisto destinate a soddisfare le esigenze allocative in materia di edilizia residenziale pubblica” non soggiacciono alle prescrizioni di cui sopra (1-quater).
Misure di contenimento delle spese previste dall’art. 1, commi 146, della Legge n. 228/12 A decorrere dal 1° gennaio 2013 (anche) gli Enti Locali “… possono conferire incarichi di consulenza in materia informatica solo in casi eccezionali, adeguatamente motivati, in cui occorra provvedere alla soluzione di problemi specifici connessi al funzionamento dei sistemi informatici…”.
Misure di contenimento delle spese previste dall’art. 47, commi 8 e seguenti, del Dl. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla Legge 23 giugno 2014, n. 89 (“Decreto Irpef”) A valere sugli anni 2014, 2015 e 2016 vige una particolare manovra di finanza pubblica tesa, nel suo complesso, a contenere la spesa degli Enti Locali. Gli importi dei “tagli” per ciascun Comune “… sono determinati con decreto del Ministro dell’interno da emanare entro il termine del 30 giugno, per l’anno 2014 e del 28 febbraio per gli anni successivi …”.L’esame dell’impianto normativo del “Decreto Irpef” che disciplina il contributo dei Comuni alla finanza pubblica, in prima battuta, porta ad effettuare la seguente riflessione: visto che il Legislatore riduce il “Fondo di solidarietà comunale” per un importo corrispondente agli obiettivi assegnati a ciascuna Amministrazione con i sopra citati Decreti, giocoforza la capacità dell’Ente di impegnare spese correnti si riduce automaticamente; di talché, non vi sarebbe ragione di specificare le voci di spesa da ridurre nell’ambito del Titolo I della parte spesa del bilancio.

Tale esegesi, tuttavia, non permette di risolvere a monte l’obiettivo di ridurre tipologie di spese che, a torto o a ragione, i Governanti statali ritengono eccessive. Difatti, il minor introito derivante dal “Fondo di solidarietà comunale” potrebbe ben essere compensato da una politica di bilancio tesa ad aumentare entrate di natura tributaria o extratributaria, da cui drenare risorse per effettuare le spese medesime.

A questo punto, una domanda sopravviene in via consequenziale: quali sono le spese da “sforbiciare” nell’ambito delle misure di contenimento ex art. 47 del “Decreto Irpef”.

In un contesto normativo non chiaro, tanto da meritare (ad avviso di chi scrive) l’emanazione di apposita norma d’interpretazione autentica, si ritiene che una esegesi della questione che possa risultare coerente con l’obiettivo di riduzione della spesa pubblica prefissato dal Legislatore debba necessariamente prendere le mosse dal seguente presupposto: il Comune, al termine degli esercizi 2014, 2015, e 2016 con riferimento alle spese espressamente indicate nel comma 9, lett. a), dell’art. 47 citato, nonché nei commi 1 e 2, dell’art. 14, e nel comma 1, dell’art. 15 [ovverossia, rispettivamente: – acquisto o fornitura di beni e servizi; – incarichi di consulenza, studio e ricerca; – contratti di collaborazione coordinata e continuata; – acquisto, manutenzione, noleggio e esercizio di autovetture e acquisto di buoni taxi], non deve aver effettuato impegni di spesa di importo superiore alle spese sostenute (in termini di competenza) per le medesime finalità nell’esercizio precedente, diminuite (queste ultime) dell’ammontare dei risparmi assegnati per ciascun anno alla Civica Amministrazione medesima dal citato Decreto ministeriale.

All’Organo di Revisione economico-finanziario di ciascuna Amministrazione viene affidato il compito di verificare che le misure di cui sopra siano adottate, dovendone dar atto nella relazione di cui al comma 166 dell’art. 1 della Legge n. 266/05 (cioè nella Relazione alla Corte dei conti).

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[1]Con riferimento alle spese di rappresentanza, è appena il caso di specificare che l’art. 16, comma 26, del Dl. n. 138/11, convertito con modificazioni dalla Legge n. 148/11, sancisce che le Amministrazioni locali sono tenute ad elencare in un apposito prospetto le spese medesime sostenute nel corso di ciascun anno. Il documento così redatto, che è trasmesso alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, va allegato al rendiconto di cui all’art. 227 del Dlgs. n. 267/00 (Tuel) e pubblicato nel sito internet dell’Ente Locale nel termine di 10 giorni dall’approvazione dello stesso rendiconto. L’adempimento di cui sopra va espletato per mezzo di uno schema tipo di prospetto adottato dal Ministero dell’Interno con un atto di natura non regolamentare, emanato il 23 gennaio 2012 con apposito Decreto (pubblicato nella G. U. n. 28 del 3 febbraio 2012). Ciò stante, il Segretario dell’Ente ed il Responsabile di “Servizi Finanziari” sono tenuti a compilare il prefato prospetto ed a sottoscriverlo insieme al Revisore unico, in caso di Organo monocratico; oppure, insieme ad almeno 2 Revisori se l’Organo di cui all’art. 234 del Tuel ha forma collegiale, sempre che il Regolamento di contabilità non preveda la presenza di tutti e 3 i componenti per il suo funzionamento.

di Ivan Bonitatibus


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