Conferenza dei servizi: il Dipartimento della Funzione pubblica ritira la Circolare n. 4 del 2018

Conferenza dei servizi: il Dipartimento della Funzione pubblica ritira la Circolare n. 4 del 2018

Con una brevissima e poco esplicativa Nota, pubblicata il 21 gennaio 2019 sul proprio sito istituzionale, il Ministero per la Pubblica Amministrazione – Dipartimento della Funzione pubblica ha annunciato il “ritiro” della Circolare n. 4/2018.

Il Documento di prassi, in corso di registrazione alla Corte dei conti, è stato ritirato, si legge,“per svolgere nuovi approfondimenti sulla materia”.

Ricordiamo che il Documento era stato emanato allo scopo “di fornire indirizzi univoci e di coordinamento in materia di Conferenza di servizi”.

Come abbiamo avuto modo di osservare con precedente articolo, la Circolare aveva individuato 5 aspetti qualificanti relativi alla disciplina della Conferenza dei servizi:

  • il primo aspetto, riguarda le 2 modalità di svolgimento della stessa: la c.d. modalità “semplificata”, indicata come “il modello ordinario” e quella “simultanea”, indicata invece come “modalità eccezionale”. L’art. 14-bis della Legge n. 241/1990 disciplina lo svolgimento della Conferenza “semplificata”, che si svolge in via telematica e non contestuale (asincrona), “ossia tramite il semplice scambio informatico di informazioni e di documenti tra i rappresentanti delle Amministrazioni interessate al rilascio del provvedimento finale”. Tale modalità trova applicazione nella generalità dei casi di Conferenza decisoria ex 14-bis, comma 2, ad esclusione dei casi indicati dai commi 6 e 7 dell’articolo stesso. Come stabilito dalla norma, la Conferenza “semplificata” non prevede un esame congiunto degli interessi coinvolti da parte dei soggetti interessati. Secondo la Funzione pubblica, il ricorso a strumenti informatici dovrebbe determinare un accrescimento dell’efficienza e dell’efficacia dell’istituto in un’ottica di riduzione dei tempi e dei costi. La Funzione pubblica inoltre precisa che, “con questa modalità ‘semplificata’ si devono concludere la maggior parte delle Conferenze di servizi tranne nell’ipotesi in cui siano emersi dissensi espressi ritenuti insuperabili. In tal caso, ossia nell’ipotesi in cui la Conferenza ‘semplificata’ non vada a buon fine, e per le procedure particolarmente complesse, si ricorre alla Conferenza ‘ordinaria’ in modalità sincrona che pertanto diviene una fase meramente residuale”. Appare opportuno ricordare che, prima della riforma introdotta dal Dlgs. n. 127/2016, la Conferenza dei servizi si svolgeva in forma simultanea: oggi tale modalità operativa ha carattere residuale;
  • il secondo aspetto riguarda le regole decisionali della Conferenza “simultanea”.L’Amministrazione può indire una Conferenza in modalità sincrona ex 14-ter al fine di procedere all’esame contestuale degli interessi coinvolti. Per quanto riguarda le modalità mediante le quali sono prese le decisioni, ferma l’operatività del silenzio-assenso, il comma 7 dell’art. 14-ter fa riferimento al criterio delle “posizioni prevalenti”. Pertanto, appare fondamentale chiarire cosa debba intendersi con tale espressione. Come è facilmente intuibile, la nozione in esame non si fonda su un criterio numerico certo, bensì ha natura elastica e lascia alla P.A. procedente la possibilità di “pesare” i pareri espressi dalle singole Amministrazioni. L’Ente procedente, sostanzialmente, tiene conto dell’effettivo potere che ogni singola Amministrazione partecipante ha in relazione alla possibilità di determinare l’esito negativo o positivo del procedimento. Occorre precisare che l’elevato grado di discrezionalità di cui gode l’Amministrazione procedente ha come principale corollario l’obbligo di motivazione particolarmente stringente. Infatti, in caso di carenza nella motivazione è possibile impugnare la determinazione conclusiva per eccesso di potere. Secondo la Funzione pubblica, “si prevede che la decisione sia assunta dall’Amministrazione procedente sulla base delle posizioni prevalenti espresse da rappresentanti unici delle Amministrazioni statali, periferiche e di tutti gli Enti e Organismi ricompresi nello stesso livello territoriale di governo (art. 14-ter). Si riduce in tal modo il numero di interlocutori abilitati, in sede di Conferenza, ad esprimere un dissenso, considerato anche che il contrasto può intervenire solo fra livelli di governo diversi”;
  • il terzo aspetto interessa le disposizioni atte a garantire la chiusura certa dei lavori della Conferenza di servizi attraverso il rafforzamento del principio del silenzio-assenso. L’art. 14-bis, comma 4, come modificato nel 2016, prevede che la mancata determinazione espressa o una determinazione priva dei requisiti richiesti dal comma 3 della stessa disposizione equivale ad assenso. E’ chiaro che in tal modo il Legislatore intende superare eventuali impasse procedimentali in grado di annullare la funzione di celerità e snellezza che sono gli elementi caratterizzanti della Conferenza di servizi;
  • il quarto aspetto incide sul piano decisionale, consentendo la conclusione del procedimento anche quando vi sono Amministrazioni portatrici di interessi tutelati dall’ordinamento che hanno espresso un dissenso. Una volta terminati i lavori della Conferenza o nel caso di decorrenza del termine finale del procedimento, l’Amministrazione procedente adotta, ex art. 14-quarter, comma 1, la determinazione conclusiva motivata. Detta determinazione sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione, concessione, nulla-osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle Amministrazioni partecipanti o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti alla predetta Conferenza. L’art. 14-bis, comma 5, prescrive che, scaduto il termine entro cui le Amministrazioni coinvolte sono tenute a far pervenire le relative determinazioni, “l’Amministrazione procedente adotta, entro 5 giorni lavorativi, la determinazione motivata di conclusione positiva della Conferenza”. Nel caso in cui le Amministrazioni coinvolte abbiano espresso atti di dissenso che appaiano insuperabili, i lavori si concludono con una determinazione negativa che produce l’effetto del rigetto della domanda. Ai sensi dell’art. 14-bis, comma 5, nei procedimenti a istanza di parte la suddetta determinazione produce gli effetti del c.d. “preavviso di rigetto” ex art. 10-bis della Legge n. 241/1990. Se i dissensi espressi dalle Amministrazioni coinvolte non paiano insuperabili, in base all’art. 14-bis, comma 6, la P.A. procedente può indire una Conferenza in modalità sincrona ex art. 14-ter, al fine di procedere all’esame contestuale degli interessi coinvolti. Ai sensi del successivo comma 7, “ove necessario, in relazione alla particolare complessità della determinazione da assumere, l’Amministrazione procedente può comunque procedere direttamente in forma simultanea e in modalità sincrona, ai sensi dell’art. 14-ter”. La Funzione pubblica precisa che “l’efficacia della determinazione conclusiva resta sospesa per 10 giorni durante i quali le Amministrazioni dissenzienti – e che abbiano una posizione ‘qualificata’ – possono eventualmente esperire un rimedio oppositivo. Trascorsi 10 giorni senza che sia esercitata opposizione, la decisione della Conferenza diventa definitivamente efficace. In questo modo, è rimesso in capo alle Amministrazioni dissenzienti l’onere di avviare una procedura per privare di efficacia la decisione assunta in base alle posizioni prevalenti in Conferenza”;
  • il quinto aspetto infine attiene alla previsione di un procedimento unico di opposizione delle Amministrazioni dissenzienti qualificate con Deliberazione finale del Consiglio dei Ministri. Contro la determinazione conclusiva, ai sensi dell’art. 14-quinques, entro 10 giorni dalla sua comunicazione, le Amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri a condizione che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della Conferenza. Per le Amministrazioni statali l’opposizione è proposta dal Ministro competente”. L’effetto dell’opposizione è, non solo quello di sospendere l’efficacia della determinazione motivata di conclusione della Conferenza ai sensi del successivo comma 3, ma altresì di dare avvio ad un procedimento che, in attuazione del Principio di leale collaborazione, riunisce nuovamente le Amministrazioni partecipanti, con lo scopo di pervenire a una soluzione condivisa, sostitutiva della precedente determinazione motivata di conclusione della Conferenza. Nel caso in cui non sia possibile raggiungere un’intesa comune, la questione è sottoposta all’attenzione del Consiglio dei Ministri, che può rigettare o accogliere parzialmente l’opposizione presentata secondo quanto previsto dal comma 6 della norma. Secondo l’opinione dominante, la Deliberazione del Consiglio dei Ministri si qualifica come atto di alta amministrazione. Va peraltro rilevato che il ricorso al Consiglio dei Ministri per la definizione dei conflitti era stata introdotta dal Dl. n. 78/2010, in base al quale la decisione non era subordinata alla preliminare indizione di una nuova riunione tra i partecipanti alla Conferenza di servizi. La Funzione pubblica ritiene che questo meccanismo “rappresenti un significativo elemento di semplificazione in quanto mira ad una soluzione definitiva delle questioni involte nei lavori della Conferenza per il tramite del massimo Organo collegiale che riunisce i vertici delle Amministrazioni statali”.

Nessuna precisazione è stata fornita in merito alla natura delle criticità rilevate che hanno portato a rimettere in discussione una Circolare diffusa poco meno di 2 mesi fa sul sito istituzionale del Dipartimento stesso.


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