Il testo del quesito:
“Si chiede se sia applicabile l’art. 5, comma 7, o l’art. 6, comma 2, del Dl. n. 78/10 ai componenti dei Consigli di amministrazione dei Consorzi di Enti Locali”.
La risposta dei ns. esperti.
La questione attiene essenzialmente alla corretta interpretazione delle norme contenute nell’art. 6, comma 2, e nell’art. 5, comma 7, ultimo periodo del Dl. n. 78/10.
Nell’ambito dell’intervento legislativo di contenimento della spesa pubblica varato con il Dl. n. 78/10, convertito nella Legge n. 122/12 – che ha introdotto “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica” – sono riportati infatti, l’art. 5, che detta disposizioni dirette a favorire le “Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici”,e l’art. 6, che prevede la “Riduzione dei costi degli apparati amministrativi”.
Passando dunque al merito della vicenda, l’Aato istante pone il problema della compatibilità dell’attribuzione di compensi ai membri del Consiglio di amministrazione con le norme citate. Come rilevato dalla dottrina, l’Aato è qualificabile come un Consorzio tra Enti Locali per la gestione in forma associata di uno o più servizi e per l’esercizio associato di funzioni, la cui costituzione è disciplinata dall’art. 31 del Dlgs. n. 267/00 (Tuel).
L’art. 6, comma 2, del Dl. n. 78/10, convertito nella Legge n. 122/10, dispone che, “a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente Decreto la partecipazione agli Organi collegiali, anche di amministrazione, degli Enti, che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonché la titolarità di organi dei predetti enti è onorifica; essa può dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente; qualora siano già previsti i gettoni di presenza non possono superare l’importo di 30 euro a seduta giornaliera”.
La norma contenuta nell’art. 5, comma 7, del Dl. n. 78/10, letteralmente prevede che, “….. agli Amministratori di Comunità montane e di Unioni di comuni e comunque di forme associative di Enti Locali, aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni, o indennità o emolumenti in qualsiasi forma siano essi percepiti”.
Sulla questione inerente l’ambito soggettivo di applicazione delle succitate norme contenute nel Dl. n. 78/10, si è determinato nel corso del tempo un contrasto interpretativo che vede da un lato la posizione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Lombardia che nei pareri del 30 luglio 2012, n. 353 e del 10 gennaio 2013, n. 6, in base ad una lettura coordinata e sistematica degli artt. 6, commi 2 e 3, con l’art. 5, comma 7, del Dl. n. 78/10, ha ritenuto preferibile l’applicazione dell’art. 6 in quanto riferito alla “riduzione dei costi degli apparati amministrativi” (in particolare, dei commi 2 e 3), piuttosto che l’art. 5, comma 7, collocato, invece, all’interno di una disposizione afferente alla “riduzione dei costi degli organi di governo e apparati politici”.
D’altra parte, nell’ambito del citato contrasto, in linea con i precedenti interventi delle Corte dei conti, Sezione controllo Emilia Romagna, 28 luglio 2011, n. 34 e Sezione controllo Veneto, 26 aprile 2012, n. 283, si colloca la Sezione regionale di controllo della Sardegna che nel parere del 17 giugno 2013, n. 54 sostiene che: “.. il riferimento al concetto generico di ‘amministratori’ di cui all’art. 5, comma 7, del Dl. 78/2010 — disciplina dettata in materia di contenimento delle spese della politica, tra le quali deve essere ascritta anche quella per il funzionamento dei consorzi imbriferi — volutamente utilizzato in tale forma omnicomprensiva da parte del legislatore, è in grado di abbracciare sia la posizione dei rappresentanti dell’assemblea, sia quella dei componenti del consiglio di amministrazione”.
In un caso quindi è stata focalizzata l’attenzione sull’accezione di “Amministratori” evocati nell’art. 5, comma 7, (Sezione regionale Sardegna n. 54/2013/Par) che, a ragione della ritenuta onnicomprensività del termine, andrebbe riferito sia ai componenti degli Organi politici, sia a quelli dei Consigli di Amministrazione, per cui ai Consiglieri di amministrazione dei Consorzi, in quanto Amministratori, si applica l’art 5, comma 7. In altre ricostruzioni (Sezione regionale Lombardia, Pareri n. 353 del 30 luglio 2012, 10 gennaio 2013, n. 6) è stato valorizzato il significato di “apparati amministrativi” come categoria concettuale più congeniale alla figura del Consiglio di amministrazione e, quindi, estranea alla categoria degli apparati politici per cui la disciplina applicabile non sarebbe quella dell’art. 5, comma 7, bensì quella dell’art. 6, comma 3, riferita, appunto, ai costi degli apparati amministrativi.
Sulla materia si è poi espressa la Sezione regionale del Piemonte con Parere n. 394/13, asserendo come “gli artt. 5 e 6 del citato Dl. n. 78/10 siano diretti a contenere i costi delle Amministrazioni pubbliche e si inseriscano nell’ambito di alcuni interventi normativi finalizzati alla semplificazione dell’organizzazione degli Enti Locali e dei loro Organismi strumentali”. In definitiva, secondo la Sezione piemontese, l’art. 5 del Dl. n. 78/10 è la chiara espressione di questo principio, laddove la rubrica prevede espressamente che gli interventi indicati nella norma consistono in “economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici”.
Diversamente, la rubrica dell’art. 6 del Dl. n. 78/10 specifica che la norma è diretta a favorire la “riduzione dei costi degli apparati amministrativi”, prevedendo il principio della gratuità laddove l’Ente riceva contributi pubblici (comma 2), ovvero la riduzione percentuale negli altri casi (comma 3).
Per la Sezione regionale di controllo del Piemonte, “la diversità dei riferimenti normativi (art. 5, comma 7 e artt. 6, comma 2 e 3, del Dl. n. 78/10) che prevedono destinatari differenti sembrerebbe applicabile anche ai Consorzi degli Enti Locali che hanno un’organizzazione complessa che vede la presenza dell’Assemblea dei consorziati, Organo politico, e il Consiglio di amministrazione, Organo gestionale”.
In conclusione, da questa premessa emerge come, sebbene in linea di principio, secondo quanto affermato dalla Sezione regionale Piemonte, “applicando l’art. 5 comma 7 il risultato non cambia, imponendo anche l’art. 6 comma 2 del Dl. n. 78/10 la gratuità degli incarichi in Organi collegiali degli Enti che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche”, vi siano rilevanti incertezze interpretative e dato il particolare rilievo che le questioni relative all’ammissibilità ed alla soluzione da adottare rivestono in relazione all’operatività delle Amministrazioni territoriali. La stessa Sezione Piemonte della Corte dei conti ha ritenuto pertanto“necessario che le questioni stesse vengano esaminate unitariamente dalle Sezioni riunite ovvero dalla Sezione delle Autonomie, secondo quanto riterrà opportuno il Presidente della Corte dei conti”.
A dirimere il suddetto contrasto, su istanza della Sezione regionale piemontese, sono intervenute le Sezioni delle Autonomie, con Delibera n. 4/14, le quali giungono alla conclusione che nella materia di che trattasi la disciplina normativa si distingue in due specifici ambiti applicativi di riferimento: uno relativo al complesso organizzativo in cui sono strutturati gli enti territoriali, l’altro riferito al simmetrico complesso organizzativo della Pubblica Amministrazione, esclusi gli Enti territoriali.
Le Sezioni delle Autonomie, con la Delibera richiamata, uniformandosi alle posizioni assunte dalle Sezioni regionali di controllo del Veneto, dell’Emilia Romagna e da ultimo della Sardegna sopra segnalate, risolvono il conflitto stabilendo che “se è vero che il Legislatore nell’intervenire per regolamentare le riduzioni ed i contenimenti di spesa nello specifico segmento degli emolumenti previsti per organi ed apparati, ha sempre tenuto distinti i due ambiti oggettivi di riferimento, anche nell’interpretare la portata dell’art. 5, comma 7, del Dl. n. 78/10, non si può prescindere da questo criterio. In proposito è sufficiente aggiungere che i Consorzi costituiti per l’esercizio di una o più funzioni appartengono, insieme alle Unioni, al novero delle forme di collaborazione intercomunale di carattere strutturale che danno vita ad una soggettività giuridica ed in quanto tale destinatari di un’unica disciplina. Nell’ambito di tale disciplina così come più sopra ricostruita, per quanto di interesse della presente questione di massima, tra le forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche ai cui amministratori, ai sensi dell’art. 5, comma 7, della Dl. n. 78/10, non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma, deve ritenersi che rientrano anche i componenti dei Consigli di amministrazione dei Consorzi”.
di Edoardo Rivola
