E’ legittimo attribuire compensi ai membri di un Consiglio di amministrazione di una Aato? Qual è la corretta interpretazione delle norme contenute nell’art. 6, comma 2, e nell’art. 5, comma 7, ultimo periodo, del Dl. n. 78/10?
Per dare una risposta a tali quesiti occorre preliminarmente ricordare che, come rilevato dalla dottrina, l’Aato è qualificabile come un Consorzio tra Enti Locali per la gestione in forma associata di uno o più servizi e per l’esercizio associato di funzioni. La sua costituzione è disciplinata dall’art. 31 del Dlgs. n. 267/00 (Tuel).
Un Consorzio è un’Associazione di persone fisiche o giuridiche istituita per il soddisfacimento in comune di un bisogno proprio di tali soggetti, bisogno che per le Amministrazioni pubbliche coincide con compiti cui ciascuna Amministrazione dovrebbe comunque tendere singolarmente. Questi caratteri della figura sono propri anche dei Consorzi tra Enti Locali, costituiti alla luce dell’esistenza di un interesse comune da soddisfare in un determinato settore ricadente nei fini istituzionali degli Enti consorziati.
Pertanto, dal punto di vista formale, i Consorzi tra Enti locali, quali forme associative tra Enti Locali, danno vita a soggetti autonomi, dotati di propria personalità giuridica e qualificabili come Enti pubblici, costituiti, a mente dell’art. 31, comma 1, del Tuel, “secondo le norme previste per le Aziende speciali di cui all’art. 114, in quanto compatibili”. Le Aziende speciali sono Enti pubblici strumentali agli Enti Locali che le hanno costituite. Il richiamo specifico che il Legislatore fa a tale disciplina per i Consorzi non può che evidenziare la strumentalità del Consorzio rispetto agli Enti aderenti e la sua natura di forma associativa predisposta allo scopo di realizzare una struttura tecnicamente idonea ad una migliore gestione dei servizi pubblici.
Tale interpretazione è stata confermata anche dal Consiglio di Stato, Sezione V, nella Sentenza n. 2605 del 9 maggio 2001, e dalla Corte di Cassazione, la quale si è espressa nel senso del riconoscimento ai Consorzi volontari tra Enti Locali per la gestione di uno o più servizi della personalità giuridica, dell’autonomia patrimoniale e statutaria e della natura di Enti strumentali degli Enti Locali, con conseguente attribuzione al Consorzio della natura di Ente pubblico (così Corte di Cassazione, Sezione Unite civili, Ordinanza n. 33691 del 10 ottobre 2002).
L’art. 6, comma 2, del Dl. n. 78/10, convertito nella Legge n. 122/10, dispone che, “a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente Decreto la partecipazione agli Organi collegiali, anche di amministrazione, degli Enti, che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonché la titolarità di organi dei predetti enti è onorifica; essa può dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente; qualora siano già previsti i gettoni di presenza non possono superare l’importo di 30 Euro a seduta giornaliera”.
Invero, l’art. 6, comma 20, del Dl. n. 78/10 prevede altresì che “le disposizioni del presente articolo non si applicano in via diretta alle Regioni, alle Province autonome e agli Enti del Servizio sanitario nazionale, per i quali costituiscono disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica”, non richiamando in tale regime di favore anche gli “Enti Locali” (come invece fatto in altre disposizioni del medesimo testo legislativo). Di conseguenza, le Sezioni regionali della Corte dei conti[1] hanno consolidato nel tempo un orientamento teso ad affermare la diretta applicabilità agli Organismi che rappresentano una ramificazione di questi ultimi, delle disposizioni contenute nell’art. 6 del Dl. n. 78/10, in particolare dei commi 2 e 3 riguardanti i compensi ad Organi politici e di amministrazione e controllo.
La norma contenuta nell’art. 5, comma 7, del Dl. n. 78/10, letteralmente prevede che, “…..agli Amministratori di Comunità montane e di Unioni di Comuni e comunque di forme associative di Enti Locali, aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni, o indennità o emolumenti in qualsiasi forma siano essi percepiti”.
Secondo un primo orientamento[2], ai sensi dell’art. 31 del Tuel che disciplina l’organizzazione dei Consorzi fra Enti Locali, per individuare quale sia la disposizione di contenimento della spesa occorre distinguere fra Assemblea consortile, composta dai rappresentanti degli Enti associati, e Consiglio di amministrazione, Organo esecutivo eletto dall’Assemblea che in relazione alle Comunità locali non ha “alcun rapporto di rappresentanza politica, nemmeno di secondo livello come invece per l’assemblea consortile”.
In base a tale orientamento, richiamato l’art. 31 del Tuel, si distingue in definitiva fra Assemblea consortile – composta dai rappresentanti degli Enti associati – per la quale è applicabile l’art. 5, comma 7, e Consiglio di amministrazione – Organo esecutivo eletto dall’Assemblea che, in relazione alle comunità locali, non ha “alcun rapporto di rappresentanza politica, nemmeno di secondo livello (come invece per l’assemblea consortile)” per il quale è applicabile l’art. 6, comma 2, (Sezione regionale Lombardia, 30 luglio 2012, n. 353).
La Corte dei conti – Sezione regionale della Lombardia, trae la conseguenza che la disposizione contenuta nel citato art. 5, comma 7, del Dl. n. 78/10 si applicherebbe dunque ai soli componenti dell’Assemblea consortile, poiché si colloca “all’interno di una disposizione tesa a contenere gli oneri di spesa per gli ‘Organi politici’, mentre la riduzione dei costi degli apparati amministrativi è rimessa al successivo art. 6 che contiene, a sua volta, altri precetti tesi comunque all’azzeramento dei compensi per Organi collegiali (comma 2) o al contenimento per quelli di indirizzo, direzione e controllo, Consigli di amministrazione (comma 3)”.
Secondo tale ultima posizione interpretativa, ai componenti del Consiglio di amministrazione risulterebbe applicabile quindi, da un punto di vista soggettivo, “l’art. 6 riferito alla riduzione dei costi degli apparati amministrativi (in particolare, dei commi 2 e 3)”.
Ai componenti del Consiglio di amministrazione dell’Aato risulterebbe inapplicabile, quindi, secondo l’orientamento espresso dalla Sezione Lombardia della Corte, l’art. 5, comma 7, mentre gli stessi risulterebbero assoggettati al disposto di cui all’art. 6, comma 2, del Dl. n. 78/10.
Secondo un altro orientamento, la posizione dei componenti degli Organi di amministrazione dei Consorzi partecipati dagli Enti Locali sarebbe invece disciplinata dal comma 7, dell’art. 5 del citato Dl. n. 78/10 (in proposito: Corte dei conti, Sezione controllo Emilia Romagna, n. 34/11; Sezione controllo Veneto, n. 283/12).
Sempre a livello interpretativo, la Sezione controllo Sardegna della Corte dei conti 17 giugno 2013, Parere n. 54, nell’aderire al citato orientamento, motiva la propria posizione affermando che “anzitutto l’art. 77 del Dlgs. n. 267/00 definisce quali ‘Amministratori’ i componenti degli ‘Organi dei Consorzi tra Enti Locali’, senza alcuna distinzione tra coloro che svolgono una funzione rappresentativa, sia pur indiretta, della comunità locale e coloro che invece fanno parte dell’Organo di amministrazione. In tali termini il riferimento al concetto generico di ‘Amministratori’ di cui all’art. 5, comma 7, del Dl. n. 78/10 – disciplina dettata in materia di contenimento delle spese della politica, tra le quali deve essere ascritta anche quella per il funzionamento dei Consorzi imbriferi – volutamente utilizzato in tale forma omnicomprensiva da parte del Legislatore, è in grado di abbracciare sia la posizione dei rappresentanti dell’Assemblea, sia quella dei componenti del consiglio di amministrazione: infatti la previsione del Dl. n. 78/10 si rapporta all’art. 82 del Dlgs. n. 267/00, norma come detto riferibile, per il tramite del citato art. 77, agli Organi delle forme associative tra gli Enti ivi indicati, senza alcuna distinzione o specificazione tra Organi”.
Anche la Giustizia amministrativa, lo segnaliamo, afferma che,“nello specifico, sono Amministratori locali, ai fini della possibilità di fruizione di tali vantaggi, i Sindaci, i Presidenti delle Province, i Consiglieri dei Comuni e delle Province, i componenti delle Giunte comunali, metropolitane e provinciali, i Presidenti dei Consigli comunali, metropolitani e provinciali, i Presidenti, i Consiglieri e gli Assessori delle Comunità montane, i componenti degli Organi delle Unioni di Comuni e dei Consorzi fra Enti locali, nonché i componenti degli Organi di decentramento (cfr., in termini, Tar Lazio n.1599 del 16 febbraio 2012)”.
Più specificamente, ai fini che qui rilevano, secondo il citato ultimo orientamento, la norma surrichiamata (art. 5 comma 7 Dl. n. 78/10) disporrebbe l’estensione del divieto assoluto di erogare retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti anche agli Amministratori di forme associative di Enti Locali aventi ad oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche.
Sulla materia si è poi espressa la Sezione regionale del Piemonte con Parere n. 394/13, asserendo come “gli artt. 5 e 6 del citato Dl. n. 78/10 siano diretti a contenere i costi delle Amministrazioni pubbliche e si inseriscano nell’ambito di alcuni interventi normativi finalizzati alla semplificazione dell’organizzazione degli Enti Locali e dei loro Organismi strumentali”.
In definitiva, secondo la Sezione piemontese, l’art. 5 del Dl. n. 78/10 è la chiara espressione di questo principio, laddove la rubrica prevede espressamente che gli interventi indicati nella norma consistono in “economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici”.
Diversamente, la rubrica dell’art. 6 del Dl. n. 78/10 specifica che la norma è diretta a favorire la “riduzione dei costi degli apparati amministrativi”, prevedendo il principio della gratuità laddove l’Ente riceva contributi pubblici (comma 2), ovvero la riduzione percentuale negli altri casi (comma 3).
Per la Sezione regionale di controllo del Piemonte, “la diversità dei riferimenti normativi (art. 5, comma 7 e artt. 6, comma 2 e 3, del Dl. n. 78/10) che prevedono destinatari differenti sembrerebbe applicabile anche ai Consorzi degli Enti Locali che hanno un’organizzazione complessa che vede la presenza dell’Assemblea dei consorziati, Organo politico, e il Consiglio di amministrazione, Organo gestionale”.
In conclusione, da questa premessa emerge come, sebbene in linea di principio, secondo quanto affermato dalla Sezione regionale Piemonte, “applicando l’art. 5 comma 7 il risultato non cambia, imponendo anche l’art. 6 comma 2 del Dl. n. 78/10 la gratuità degli incarichi in Organi collegiali degli Enti che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche”, vi siano rilevanti incertezze interpretative e dato il particolare rilievo che le questioni relative all’ammissibilità e alla soluzione da adottare rivestono in relazione all’operatività delle Amministrazioni territoriali. La stessa Sezione Piemonte della Corte dei conti ha ritenuto pertanto“necessario che le questioni stesse vengano esaminate unitariamente dalle Sezioni riunite ovvero dalla Sezione delle Autonomie, secondo quanto riterrà opportuno il Presidente della Corte dei conti”.
Il contrasto interpretativo illustrato vede pertanto, da un lato, la posizione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Lombardia che nei Pareri n. 353/12 e n. 6/13 – in base ad una lettura coordinata e sistematica dell’art. 6, commi 2 e 3, con l’art. 5, comma 7, del Dl. n. 78/10 – ha ritenuto preferibile l’applicazione dell’art. 6 in quanto riferito alla “riduzione dei costi degli apparati amministrativi” (in particolare, dei commi 2 e 3), piuttosto che l’art. 5, comma 7, collocato invece all’interno di una disposizione afferente alla “riduzione dei costi degli Organi di governo e apparati politici”.
D’altra parte, nell’ambito del citato contrasto, in linea con i precedenti interventi delle Corte dei conti, Sezione controllo Emilia Romagna 28 luglio 2011, n. 34 e Sezione controllo Veneto 26 aprile 2012, n. 283, si colloca la Sezione regionale di controllo della Sardegna che, nel Parere 17 giugno 2013, n. 54, sostiene che “.. il riferimento al concetto generico di ‘Amministratori’ di cui all’art. 5, comma 7, del Dl. n. 78/10 — disciplina dettata in materia di contenimento delle spese della politica, tra le quali deve essere ascritta anche quella per il funzionamento dei Consorzi imbriferi — volutamente utilizzato in tale forma omnicomprensiva da parte del Legislatore, è in grado di abbracciare sia la posizione dei rappresentanti dell’Assemblea, sia quella dei componenti del Consiglio di amministrazione”.
In un caso quindi è stata focalizzata l’attenzione sull’accezione di “Amministratori” evocati nell’art. 5, comma 7 (Sezione regionale Sardegna n. 54/2013/Par) che, a ragione della ritenuta onnicomprensività del termine, andrebbe riferito, sia ai componenti degli Organi politici, sia a quelli dei Consigli di amministrazione, per cui ai Consiglieri di amministrazione dei Consorzi, in quanto Amministratori, si applica l’art 5, comma 7. In altre ricostruzioni (Sezione regionale Lombardia, Pareri n. 353/12 e n. 6/13) è stato valorizzato il significato di “apparati amministrativi” come categoria concettuale più congeniale alla figura del Consiglio di amministrazione e, quindi, estranea alla categoria degli apparati politici. Per cui, la disciplina applicabile non sarebbe quella dell’art. 5, comma 7, bensì quella dell’art. 6, comma 3, riferita appunto ai costi degli apparati amministrativi.
A dirimere il suddetto contrasto, su istanza della Sezione regionale piemontese, sono intervenute le Sezioni delle Autonomie, con Delibera n. 4/14. Queste sono giunte alla conclusione che, nella materia di che trattasi, la disciplina normativa si distingue in 2 specifici ambiti applicativi di riferimento: uno relativo al complesso organizzativo in cui sono strutturati gli Enti territoriali, l’altro riferito al simmetrico complesso organizzativo della Pubblica Amministrazione, esclusi gli Enti territoriali.
Sulla base di tale enunciazione, le Sezioni delle Autonomie, con la Delibera richiamata, uniformandosi alle posizioni assunte dalle Sezioni regionali di controllo del Veneto, dell’Emilia Romagna e da ultimo della Sardegna sopra segnalate, risolvono il conflitto stabilendo che, “se è vero che il Legislatore nell’intervenire per regolamentare le riduzioni ed i contenimenti di spesa nello specifico segmento degli emolumenti previsti per organi ed apparati, ha sempre tenuto distinti i 2 ambiti oggettivi di riferimento, anche nell’interpretare la portata dell’art. 5, comma 7, del Dl. n. 78/10, non si può prescindere da questo criterio. In proposito, è sufficiente aggiungere che i Consorzi costituiti per l’esercizio di una o più funzioni appartengono, insieme alle Unioni, al novero delle forme di collaborazione intercomunale di carattere strutturale che danno vita ad una soggettività giuridica ed in quanto tale destinatari di un’unica disciplina. Nell’ambito di tale disciplina così come più sopra ricostruita, per quanto di interesse della presente questione di massima, tra le forme associative di Enti Locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche ai cui Amministratori, ai sensi dell’art. 5, comma 7, della Dl. n. 78/10, non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma, deve ritenersi che rientrano anche i componenti dei Consigli di amministrazione dei Consorzi”.
di Edoardo Rivola
[1] Corte dei conti, Sezione regionale Lombardia, Parere n. 114/12.
[2] Sezione controllo Lombardia, 30 luglio 2012, Par. n. 353.
