“Covid-19”: “Fondone” e perdite delle Società partecipate certificabili

by Redazione | 26/10/2020 18:44

Il Dl. 19 maggio 2020, n. 34 (“[1]Decreto Rilancio Italia[2]”)[3], all’art. 106 ha previsto il “Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli Enti Locali”), da ripartire tra Comuni, Province e Città metropolitane per sostenerli, ulteriormente ad altri provvedimenti già adottati o in corso di attuazione, per far fronte agli effetti dell’emergenza sanitaria per l’espletamento delle “funzioni fondamentali” per l’anno 2020.

Il 16 luglio 2020 il Viminale con proprio Decreto ha individuato i criteri e modalità di riparto tra gli Enti, sulla base delle minori entrate che verranno registrate per gli effetti dell’emergenza da “Covid-19”.

E’ stato previsto che entro il 30 giugno 2021 sarà eseguita una verifica a consuntivo sull’effettiva perdita di gettito 2020 e sull’andamento delle maggiori spese sostenute del 2020, per poi stabilire le somme da assegnare in via definitiva. Tale monitoraggio sarà effettuato da un Tavolo tecnico Mef.

Il Dl. 14 agosto 2020, n. 104 (“[4]Decreto Agosto[5]”)[6], con l’art. 39 ha incrementato le risorse del “Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli Enti Locali” da ripartire entro il prossimo 20 novembre, sulla base di criteri e modalità che tengano conto dei lavori del suddetto Tavolo tecnico, nonché del primo riparto delle risorse (il 30% del “Fondo”) di cui al Decreto MinInterno 24 luglio 2020.

Si è anche stabilito che, a fini del suddetto controllo, gli Enti Locali dovranno inviare al Mef-RgS, entro il termine perentorio del 30 aprile 2021, una Certificazione sulla base di un Modello che dovrà essere definito entro il 31 ottobre 2020.

Per la ripartizione del “Fondo” è stato previsto, per la ripartizione dell’acconto del 30% del primo stanziamento del “Fondone”, di proporzionarlo alle entrate degli Enti con riferimento al Titolo I e alle Tipologie 1 e 2 del Titolo III, come risultanti dal Siope con riferimento alla data del 31 dicembre 2019.

Per le successive ripartizione si è fatto o si farà riferimento ai criteri stabiliti dal Tavolo tecnico, che dovrà comunque tener conto delle indicazioni del Legislatore.

Nel primo Decreto citato si indicano come criteri di riferimento per il riparto del “Fondone”:

• gli effetti dell’emergenza da “Covid-19” sui fabbisogni di spesa,
• gli effetti dell’emergenza da “Covid-19” nel determinare minori entrate, al netto delle minori spese,
• le risorse già assegnate a vario titolo dallo Stato a ristoro delle minori entrate e delle maggiori spese dovute all’emergenza sanitaria;

e si stabilisce che la verifica a consuntivo, da effettuare entro il 30 giugno 2021 con possibile successiva conseguente regolazione finanziaria, dovrebbe monitorare gli effetti dell’emergenza “Covid-19” per l’espletamento delle “funzioni fondamentali”, sarà effettuata sulla “perdita di gettito” relativa alle entrate locali rispetto ai fabbisogni di spesa e sull’andamento delle spese stesse.

Il secondo Decreto indica che è previsto un ristoro della “perdita di gettito” per gli Enti Locali connesso all’emergenza epidemiologica da “Covid-19”, al netto delle minori spese e delle risorse assegnate dallo Stato a compensazione delle minori entrate e delle maggiori spese.

Si prevede una certificazione nella quale gli Enti dovranno indicare le voci da ricomprendere in tale “perdita di gettito”, escludendo espressamente le riduzioni di entrata derivanti da interventi autonomamente assunti dalla Regione o Provincia autonoma per gli Enti Locali del proprio territorio, con eccezione degli interventi di adeguamento alla normativa nazionale.

Le valutazioni operate dal Tavolo tecnico fino ad oggi hanno tenuto conto, per la ripartizione del primo acconto, delle entrate dei Titoli I e III, e per la ripartizione successiva:

– dei fabbisogni di spesa,

– delle minori entrate (considerate al netto delle minori spese) e di tutte le risorse assegnate a vario titolo dallo Stato per il ristoro delle perdite di gettito e/o delle maggiori spese straordinarie indifferibili derivanti dall’emergenza epidemiologica,

• delle maggiori/minori spese sostenute nel corso del primo semestre 2020 per far fronte alle esigenze straordinarie derivanti dalla crisi sanitaria da “Covid-19”.

Tenuto conto di quanto sopra, sembra di capire che gli Enti Locali, per qualificare le voci di bilancio come “perdita di gettito” da certificare, dovranno fare riferimento:

• alle minori entrate tributarie e extratributarie (considerate al netto delle minori spese eventualmente correlate) al netto del relativo “Fcde”,
• alle maggiori spese straordinarie indifferibili derivanti dall’emergenza epidemiologica e per “funzioni fondamentali” e “non fondamentali”,
• tutte le risorse assegnate a vario titolo dallo Stato per il ristoro delle perdite di gettito o per sostenere la maggiore spesa.

Tenuto conto di quanto sopra e in attesa della pubblicazione del Modello di certificazione, evidenziamo alcune tipologie di minori entrate o maggiori spese sui quali ad oggi risultano dubbi sulla loro qualificazione o meno come perdita di gettito; è sentita quindi l’esigenza da parte gli Enti Locali di avere certezza sulle “voci” che sarà possibile certificare per ottenere le assegnazioni di risorse a saldo del “Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli Enti Locali”, specie con riferimento alle fattispecie dubbie, certezze che dovrebbero però arrivare effettivamente entro la fine di questo mese di ottobre 2020, in modo tale da sapere come trattare le manovre di novembre e dicembre 2020. Infatti, la Certificazione sarà presentata sì entro aprile 2021 ma con riferimento a fenomeni di entrata e di spesa del 2020.

Provando ad anticipare le necessarie conferme da parte dei Ministeri Mef-Interno, riteniamo che risultino certamente certificabili (con segno positivo o negativo) le seguenti tipologie di voci di bilancio:

1. le perdite/riduzioni certe di entrate tributarie (per Provvedimenti di non debenza emanati per fronteggiare l’emergenza sanitaria e socio-economica da “Covid-19”: esoneri obbligatori Imu, riduzioni Tari, ecc.) al netto del relativo “Fcde”, e non già ristorate o in parte ristorate con provvedimenti specifici;
2. le perdite/riduzioni ulteriori stimate di entrate tributarie (in connessione l’emergenza sanitaria e socio-economica da “Covid-19”: riduzione dell’Addizionale comunale, riduzione gettito di altri tributi) al netto del relativo “Fcde”;
3. le perdite/riduzioni certe di entrate extratributarie (per Provvedimenti di interruzione dei Servizi emanati per fronteggiare l’emergenza sanitaria e socio-economica da “Covid-19”: “servizi a domanda individuale” sospesi/interrotti) al netto del relativo “Fcde”;
4. le perdite/riduzioni ulteriori stimate di entrate extratributarie (in connessione l’emergenza sanitaria e socio-economica da “Covid-19”: “servizi a domanda individuale” sospesi/interrotti) al netto del relativo “Fcde”;
5. le minori spese collegate all’emergenza sanitaria e socio-economica da “Covid-19” (principalmente per sospensione/interruzione di Servizi agli utenti o per sospensione di alcune tipologie di riscossione: riduzione importo appalti, minori acquisti di materiali di consumo, ecc.);
6. le maggiori spese collegate all’emergenza sanitaria e socio-economica da “Covid-19” e non altrimenti ristorate. Chi scrive sostiene che anche questa fattispecie possa rientrare nella certificazione in quanto all’art. 26 del “Decreto Agosto” è stabilito che vadano indicate le minori entrate al netto dei ristori relativi anche alle maggiori spese connesse all’emergenza sanitaria e socio-economica da “Covid-19”, e non avrebbe senso detrarre dalla voce “perdita di gettito” anche i ristori relativi alle maggiori spese se quest’ultime non potranno essere ricomprese fra le somme da indicare in Certificazione ai fini dell’assegnazione di quota-parte del “Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli Enti Locali”;
7. all’emergenza epidemiologica possano essere ricondotti anche gli stanziamenti di spese per contributi o trasferimenti correnti riconosciuti ad Associazioni impegnate nell’emergenza (es. Croce rossa, Protezione civile, Associazione volontari ospedalieri).

Ribadiamo che non potranno essere certificate le riduzioni di gettito derivanti da interventi autonomamente assunti dall’Ente Locale interessato o dalla Regione o Provincia autonoma su cui insiste il suo territorio. Tale previsione normativa è intuibile abbia come ratio il fatto che il Comune non rimarrebbe inciso dalla perdita di gettito in quanto già ristorabile dalla Regione (e per il fatto che probabilmente anche tale Ente a sua volta verrà ristorato dallo Stato), conseguentemente ragionando al contrario la previsione sembrerebbe rafforzare la possibilità di certificare a fini di ristoro anche le riduzioni autonome ma motivate disposte autonomamente dai Comuni.

Sulle seguenti voci invece sussistono ad oggi oncertezze riguardo alla loro qualificazione come “perdita di gettito” certificabile:

1. le perdite/riduzioni di entrate extratributarie e tributarie dovute a provvedimenti autonomi dell’Ente, qualora adeguatamente motivate con il venir incontro ai problemi finanziari delle famiglie e degli operatori economici connessi con l’emergenza sanitaria, e temporanee, ossia limiate al periodo di stato di emergenza. Da valutare con attenzione anche il caso in cui un Comune abbia rinunciato nel 2020 ad incrementare le aliquote tributarie in ragione del sopravvenire dell’emergenza sanitarie confidando nell’assegnazione a ristoro del “Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli Enti Locali”. Sulla possibilità di tali voci di esser certificate, almeno parzialmente, vi è un’apertura da parte della RgS, per adesso solo dichiarate verbalmente in pubblico durante un Convegno organizzato a Siena;
2. i minori dividendi da distribuire all’Ente controllante da parte degli Organismi partecipati per garantirsi risorse finanziarie utili/necessarie per fronteggiare la previsione di un risultato economico e finanziario 2020 non in linea con le previsioni, in conseguenza di situazioni connesse con l’emergenza sanitaria. Molti Organismi controllati/partecipati di Enti Locali gestiscono servizi pubblici sul territorio sulla base di contratti di servizio impostati nei parametri economici e finanziari per garantire in previsione gli equilibri economici e finanziari nel breve e nel medio periodo, equilibri che per il 2020 in molti casi non saranno raggiungibili ordinariamente, anche tenendo conto dei ristori e delle agevolazioni concesse agli Enti privati con i Provvedimenti governativi approvati per fronteggiare le difficoltà economiche degli operatori in conseguenza dell’emergenza sanitaria. In molti casi, gli Enti Locali hanno anche assegnato la direttiva alle controllate/partecipate di farsi carico di azioni sul territorio a favore della popolazione utente: dilazione e rateizzazione dei pagamenti dei corrispettivi per utenze, maggiori servizi legati alla sanificazione del territorio, agevolazioni e scontistiche sulla cessione di beni e sulla prestazione di servizi, ecc.;

c) i minori canoni di concessione da introitare da parte dell’Ente Locale per l’affidamento in concessione della gestione di attività di servizio ad Organismi partecipati; riduzione dei canoni per garantire risorse finanziarie al Concessionario e gli equilibri complessivi della concessione, o anche per ristorare detto Concessionario dei maggiori costi o dei minori ricavi dovuti a richieste da parte dell’Ente Locale controllante di effettuare azioni sul territorio a favore della popolazione utente in ragione dell’emergenza sanitaria;

• per le medesime ragioni di cui alle 2 lettere precedenti, le eventuali perdite nette 2020 degli Organismi partecipati e “da ripianare” da parte degli Enti Locali che emergeranno nel 2021, con l’approvazione dei bilanci nelle Società partecipate strumentali, e non rilevabili sulla competenza 2020 dai “conti” degli Enti Locali. Anche in questo caso, le maggiori spese 2021 per il legittimo “ripiano” delle perdite degli Organismi partecipati risultano motivate da minori ricavi/entrate o da maggiori costi/spese connesse all’emergenza sanitaria 2020, al netto sia della minori spese e dei “ristori” ottenuti dalla Società partecipata per i provvedimenti governativi a sostegno delle Imprese. Riteniamo che la “perdita di gettito” di competenza 2020 che necessariamente, per ragioni tecniche, possa emergere solo nel 2021 risulti ugualmente da inserire fra le voci certificabili come “perdita di gettito”.

Con riguardo a quest’ultimo punto, precisiamo:

– che il Dl. 8 aprile 2020, n. 23, all’art. 6 (“Disposizioni temporanee in materia di riduzione del capitale”), ha previsto che, a decorrere dal 9 aprile 2020 e fino alla data del 31 dicembre 2020, per le fattispecie verificatesi nel corso degli esercizi chiusi entro la predetta data non si applicano gli art. 2446, commi 2 e 3, art. 2447, 2482-bis, commi 4, 5 e 6, e art. 2482-ter, del Cc.; e

– che, in caso di perdite da parte di una Società partecipata, i commi 550 e seguenti, della “Legge di Stabilità 2014” (Legge n. 147/2013), e l’art. 21 del Tusp (Dlgs. 175/2016), vincolano gli Enti Locali ad accantonare nell’anno successivo a quello in cui la Società partecipata ha registrato un risultato di esercizio negativo non immediatamente ripianato un importo pari a tale risultato moltiplicato per la percentuale di partecipazione, e

– che, ai sensi dell’art. 14, comma 5, sempre del Tusp, è vietato il “soccorso finanziario” ossia l’assunzione a carico del bilancio dell’Ente Locale delle perdite degli Organismi partecipati se non viene dimostrato uno specifico interesse pubblico a farlo, principalmente sostenendo in concreto, con un “Piano industriale”/”Piano di risanamento” adeguatamente motivato in ordine a ragioni oltre che di interesse sociale, di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, che la continuazione dell’attività dell’Organismo partecipato non produrrà in un breve futuro ulteriori perdite, ossia che la perdita di un esercizio risulta temporanea e che le azioni programmate permettono nel breve termine il ritorno della società almeno al pareggio di bilancio.

Il Legislatore ha quindi certamente presente la problematica che l’emergenza sanitaria in molti casi potrebbe creare riflessi negativi (temporanei) sui conti delle Società affidatarie di servizi pubblici locali (sia quelli “strumentali” che quelli “a rilevanza economica” che quelli “privi di rilevanza economica”) e, pertanto, ha previsto di sospendere fino al termine del 2020 gli obblighi di procedere alla riduzione automatica del capitale sociale per perdite oltre un terzo o al di sotto del limite legale e di invocare la causa di scioglimento della Società in caso di mancato ripiano/riduzione, proprio per non obbligare gli amministratori delle società a prendere decisioni rilevanti per il destino delle società coinvolte a fronte di una situazione esogena e temporanea.

Proprio la temporaneità e la straordinarietà dell’emergenza da “Covid-19” e dei suoi riflessi cui conti delle Società affidatarie di servizi pubblici locali dovrebbe permettere agli Enti Locali di operare il “soccorso finanziario” preventivo (cioè entro fine 2020 senza attendere l’effettivo conclamarsi della perdita di esercizio causata dal “Covid-19”), considerato che nella maggioranza dei casi detti Organismi partecipati dovrebbero mantenere/dimostrare nel medio periodo l’equilibrio-economico finanziario.

In conclusione, sosteniamo quindi che anche eventuali problematiche derivate dall’emergenza sanitaria con riguardo agli equilibri economico-finanziari degli Organismi partecipati, che comportano riflessi finanziari anche sui rendiconti di gestione degli Enti Locali (minori dividenti, minori canoni di concessione, ripiano perdite 2020), dovrebbero essere qualificate come “perdita di gettito” e certificabili dagli Enti ai fini della ripartizione del “Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli Enti Locali”, anche qualora detti riflessi finanziari, per ragioni tecniche, dovessero emergere non nel 2020 ma successivamente per la competenza dell’esercizio 2021. Ed invitiamo quindi il tavolo tecnico interministeriale a confermare (o a smentire) tale soluzione, in tempi ragionevoli per operare entro la fine del 2020.

di Nicola Tonveronachi e Giuseppe Vanni

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