Cronistoria sullo stato dell’arte del “Pnrr” da inviare alla Commissione europea entro il prossimo 30 aprile

by Redazione | 23/04/2021 18:25

Introduzione

Ormai siamo vicini alla scadenza per l’obbligatoria presentazione al Parlamento italiano della definitiva versione del “Pnrr” che, dopo le prime bozze 2020-2021 del Governo “Conte 2”, infine sarà quella propria a firma del nuovo Governo in carica, il Governo Draghi. Documento finale per poi essere trasmesso alla Commissione europea che avrà tempo circa 2 mesi per attivare la propria procedura di esame ed approvazione (ciò vale per tutti gli Stati membri). In modo che dal prossimo luglio 2021 anche il “Pnrr” italiano possa iniziare il suo percorso sino al 2026. Anni di speranza per ridare slancio di ripresa e di riforma al nostro amato Paese. Piano che dispiegherà la propria azione benefica ben oltre l’arco temporale per la sua realizzazione. Come la Ricostruzione lo fu dal dopoguerra in poi per le successive generazioni, così il Piano 2021-2026 viene creato dalle generazioni che beneficiarono e/o si fecero artefici della Ricostruzione con la stessa finalità: pensare al futuro, ai nostri figli e nipoti. La Sacra staffetta generazionale.

Comunque, già è in agenda per il 26 e il 27 aprile alle Camere l’intervento del Presidente del Consiglio Mario Draghi. Ne tratteremo a tempo debito.

Però la recentissima attività di ripensamento e di rivisitazione della bozza governativa predisposta dal “Conte 2” è stata ampia ed importante. Coinvolgendo: tanto i rinnovati Ministri e Ministeri come i Deputati ed i Senatori che siedono in Parlamento; tanto le forze politiche e gli Enti territoriali come le varie Associazioni e i principali portatori d’interesse. Perché quella invernale del “Conte 2” è stata la bozza su cui formalmente si è discusso sinora. Ma abbastanza strumentalmente, ovvero per cercare di emendarla, modificarla e migliorarla, conferendone una nuova veste e contenuto, alla luce delle tante raccomandazioni e critiche piovute da ogni dove. In meno di 2 mesi il Governo Draghi si è trovato questo fardello ed ha dovuto ripassare al setaccio e reimpostare il “Pnrr” italiano. Uno sforzo gigantesco. Molto meno lasso temporale rispetto a quello che dalla tarda estate aveva avuto il precedente governo con un tempo triplo. E, tra l’altro, non concludendo … Ma come si dice, di necessità virtù. Gambe in spalla e così Draghi con il suo Governo hanno accettato la tremenda sfida. Vedremo l’esito delle consultazioni e del dibattito a fine mese nel vero e nuovo “Pnrr”. Ma già quanto si sta preannunciando in termini di tempo impiegato e di ricchezza tecnica sembra far ben sperare. Ancora un po’ di pazienza e ci saremo.

Però conviene, per cominciare a rimettere il finale “Pnrr” sul tavolo dell’attualità, riprendere brevemente un rilevante Documento predisposto dal nuovo Ministro dell’Economia e delle Finanze, Daniele Franco. Si tratta della sua “Memoria” scritta sulla Proposta di piano nazionale di ripresa e resilienza alle Commissioni congiunte 5a, 6a e 14a del Senato della Repubblica e V, VI e XIV della Camera dei Deputati, presentata lo scorso 8 marzo 2021.

Più degli aspetti strettamente politici ed istituzionali riportati dalle cronache, e dell’esito positivo dell’opera svolta a tale riguardo (e suggellata dalle votazioni – ampiamente favorevoli – conclusesi nelle rispettive Aule ad inizio aprile), ci sembra utile riassumere la “Memoria” propedeutica al prossimo “Pnrr”. Per averne contezza. E per poi riscontrare a breve la coerenza con la prossima versione del “Pnrr” targato Mario Draghi.

Altresì, prima di iniziare sul tema centrale, va ricordato che pochi giorni dopo la “Memoria” e un poco sottotraccia sono state mandate a Bruxelles delle Schede tecniche. Si tratta di centinaia e centinaia di pagine (interamente scritte in inglese) che rappresentano un passo avanti con le quali si arricchisce ed integra il precedente “Pnrr” del Governo giallo-rosso, il “Conte 2”. Nelle schede sono contenuti gli obiettivi e le scadenze temporali delle spese richieste dalla UE entro cui realizzare obiettivi e riforme. Le Schede tecniche spiegano nel dettaglio i progetti a cui sta lavorando il Governo Draghi con l’avvertenza che in molti casi si tratta di semplici bozze. Difatti, aveva già annunciato il Ministro dell’Economia e delle Finanze che le Schede tecniche non sono un testo del tutto nuovo bensì l’indicazione delle misure da finanziare nell’ambito del “Pnrr” e ciò “al fine di un esame completo da parte del Parlamento”.

Per Giuseppe Pennisi, come ha scritto sulla rivista Formiche.net il 16 marzo 2021, le Schede a supporto del “Pnrr” inviate l’11 marzo dal Governo italiano alla Commissione europea, un documento di 487 pagine a stampa fitta, di cui i media non si sono interessati “perché hanno ritenuto che fosse un documento riservato o – ipotesi più probabile – perché terrorizzati dalla mole, dalle tabelle, dai cronoprogrammi e simili”. Il suo giudizio è che ad una prima lettura “queste sono di una qualità nettamente superiore delle Schede inviate a Bruxelles il 29 dicembre 2020 dal governo Conte, specialmente per quanto riguarda la descrizione e specificazione delle riforme, di cui i progetti d’investimenti rappresentano il supporto”. Non senza chiedersi, come tutti noi più addentro alla Pubblica amministrazione, che dopo trent’anni nei quali la spesa in conto capitale delle amministrazioni pubbliche – soprattutto quelle dello Stato – è progressivamente diminuita “dove stanno coloro che progetteranno architravi da fare alzare dai carpentieri per realizzare ponti, strade, scuole, ferrovie e quant’altro. Le strutture tecniche della Pubblica amministrazione – le vere e proprie eccellenze che sino all’inizio degli anni Ottanta del secolo scorso – erano nei ministeri dei Trasporti, dei Lavori Pubblici, della Marina Mercantile (per non parlare che dei principali), nonché nei “servizi tecnici” della Presidenza del Consiglio – sono state via via depauperate e sono in gran misura sparite”. Per proseguire rammentando che “il secondo governo Berlusconi creò una “struttura di missione” per l’attuazione della legge obiettivo; venne, praticamente, abolita al cambiare di colore del governo. Si deve dare atto al governo giallo-verde di avere istituito una “centrale di progettazione” per tentare di rimediare, almeno in parte, al problema. Dopo furiose liti tra dicasteri (e forze politiche) su dove ospitarla, finì in presidenza del Consiglio dove si collocano gli uffici o che nessuno vuole o che troppi desiderano. Là langue “Investitalia”… con un coordinatore, tre dirigenti ed una decina di ingegneri ed architetti. Se ne sa molto poco, perché i sempre loquaci (sino a qualche settimana fa) comunicatori di Palazzo Chigi, fanno sapere poco e niente”.

In effetti, come annota lo stesso Pennisi, la carenza se non assenza di una seria progettazione tecnica è una grave lacuna perché impedisce la stesura di capitolati, di bandi di gare. In breve, ciò che è essenziale per far decollare progetti e di monitorarne l’attuazione. Questa grave lacuna provoca serie distorsioni programmatorie e decisionali perché spesso si includono come prioritari gli investimenti per i quali una progettazione tecnica esiste, anche se vecchia e sorpassata, ma tale da richiedere solo pochi ritocchi. Si deve tener conto che in questi ultimi anni il concetto di progetto include sempre più componenti “immateriali” e la sua valutazione pone sempre più l’accento sulla sostenibilità ambientale e sociale, secondo sei gruppi di criteri definiti nel 2019 dal G20 a presidenza giapponese. Ciò incide anche sulla stesura tecnico-ingegneristica dei progetti d’investimento.

Ad ogni modo, sebbene indirettamente, il Ministro Franco con la sua “Memoria” risponde a questa giusta osservazione con alcune proposte.

Nel frattempo, come riportato puntualmente anche da Federica Tuseo il 16 aprile su Fasi.it, intervenendo il Presidente del Consiglio l’8 aprile alla seduta straordinaria della Conferenza unificata sul “Pnrr”, ha anticipato ai rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome, dell’Anci e dell’Upi, presenti insieme ai Ministri competenti, la struttura di governance del Recovery.

In sostanza, la regia del “Pnrr” resta centrale, ma le amministrazioni vigileranno sui progetti. Nello specifico Draghi ha detto che “il modello organizzativo del Piano nazionale di rilancio e ripresa prevede due livelli, strettamente legati tra di loro“. La struttura di coordinamento centrale supervisiona l’attuazione del Piano ed è responsabile dell’invio delle richieste di pagamento alla Commissione europea, a seguito del raggiungimento degli obiettivi previsti. A supporto di questa entità, ci saranno due ulteriori strutture: una di valutazione e una di controllo. Così il nostro Premier: “Le amministrazioni saranno responsabili dei singoli investimenti e delle singole riforme” inviando i loro rendiconti alla struttura di coordinamento centrale, per garantire le successive richieste di pagamento alla Commissione europea. Il governo, inoltre, intende istituire delle task force locali che aiutino le amministrazioni territoriali nella gestione dei fondi del Recovery plan, migliorando la loro capacità di investimento e semplificando le procedure. La supervisione politica del Piano è affidata ad un Comitato istituito presso la Presidenza del Consiglio a cui partecipano i Ministri competenti.

In definitiva nella governance del Recovery plan gli enti territoriali avranno quattro funzioni. A tale riguardo Draghi ha detto che “Regioni ed enti locali hanno la responsabilità attuativa delle misure loro assegnate. Le Regioni supervisionano i progetti gestiti dagli enti locali e si assicurano che siano coerenti con le altre politiche regionali di sviluppo. Gli enti territoriali partecipano alle strutture di sorveglianza del piano e contribuiscono alla sua corretta attuazione. Beneficiano degli interventi di assistenza tecnica e di supporto operativo che arrivano dalle task force”.

Comunque, anche su questo aspetto il Ministro Franco ha puntualizzato varie cose e lo vedremo più avanti.

Sempre nell’attento resoconto la Tuseo vuole mettere in luce il giudizio ancora critico del presidente dell’Anci, Antonio Decaro, che ha rilevato “una eccessiva frammentazione degli interventi destinati ai Comuni (infrastrutture sociali, mobilità, rigenerazione, efficientamento energetico) e alcuni nodi non sciolti rispetto a come si governerà questa operazione“. Il rischio, ha proseguito Decaro, è che “tra accordi interministeriali, ripartizione delle risorse alle Regioni e successivi bandi o avvisi pubblici per i Comuni si allunghino di molto i tempi di realizzazione dei progetti. Proprio quello che si vorrebbe evitare per non sprecare l’occasione unica del Pnrr. Lo dice il passato recente: molti piani nazionali – che sono anche richiamati nel Pnrr -, restano per anni sulla carta per via del lunghissimo iter per l’assegnazione delle risorse[1][1]. Vedremo alla fine che modello sarà deciso e operativo.

L’Audizione del Ministro Franco e la sua “Memoria”

Tutto ciò ricordato, per attualizzare il percorso in atto, passiamo alla Audizione del Ministro dell’Economia e delle Finanze Daniele Franco “Nell’ambito dell’esame del Doc. XXVII, n. 18 (Proposta di piano nazionale di ripresa e resilienza)”. E, quindi, alla sua importantissima “Memoria”.

Il Documento si compone di n. 26 pagine con 5 paragrafi e vari sottoparagrafi. Offriamone l’indice completo per poi sbalzare alcuni argomenti da ritenere più significativi.

  1. Introduzione
  2. Il progetto Next Generation EU;
  3. Transizione verde e trasformazione digitale;
  4. L’Italia: problemi di crescita e …;
  5. … ampi divari territoriali, generazionali e di genere;
  6. Un’opportunità importante;
  7. Si richiede un grande sforzo organizzativo;
  8. Le principali tappe della definizione del Piano.
  9. L’articolazione del Piano
  10. Le risorse disponibili;
  11. I progetti nella legislazione vigente;
  12. Linee strategiche;
  13. La digitalizzazione;
  14. La questione ambientale;
  15. L’inclusione sociale;
  16. Le sei missioni.
  17. Le attività in corso
  18. Due priorità;
  19. L’organizzazione del lavoro;
  20. Il Piano richiede il rafforzamento delle strutture tecniche pubbliche;
  21. Realizzabilità, accountability e monitorabilità;
  22. Due livelli di governance;
  23. Il Piano va completato in meno di due mesi;
  24. Il PNRR non è l’unico strumento di politica economica.
  25. Le riforme
  26. La Pubblica Amministrazione;
  27. La Giustizia;
  28. La semplificazione.
  29. Considerazioni conclusive.

Il contenuto della “Memoria” sul nuovo “Pnrr”

Passiamo al merito del Documento.

Nell’Introduzione il Ministro spiega che nel documento illustrerà il lavoro svolto dal Governo Draghi nel breve tempo avuto a disposizione e quello che verrà fatto nelle successive settimane. Poi ricorda il percorso fatto dall’Unione europea[2][2] per poter consentire anche all’Italia di stare dentro il #NextGenerationEu. Sottolineando che “Il progetto disegna un fondamentale passo in avanti nella costruzione di un bilancio europeo comune. Inoltre, seppur nato in circostanze emergenziali, è un’iniziativa caratterizzata da un orizzonte di medio-lungo periodo, volta a gettare le basi di un’Europa più moderna, solidale e sostenibile.”.

Si ricorda che il Regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, nonché le linee guida della Commissione, dispongono che per accedere alle risorse ciascuno Stato predisponga il proprio Piano nazionale di ripresa e resilienza “Pnrr” nel quale si illustrino i programmi nazionali di investimento e di riforma che intende attuare. Tali programmi devono essere coerenti con i criteri strategici dell’Unione. In specie, i piani devono definire un pacchetto coerente di progetti, riforme e investimenti in 6 settori d’intervento: transizione verde; trasformazione digitale; occupazione e crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; coesione sociale e territoriale; salute e resilienza; politiche per la prossima generazione, comprese istruzione e competenze.

Poi il Ministro richiama i principali vincoli quali-quantitativi tra cui il 37% della dotazione di ciascun piano dovrà sostenere la transizione verde e almeno il 20% la trasformazione digitale. Il contenuto “verde” e “digitale” delle misure proposte è determinato applicando la metodologia per il monitoraggio climatico e ambientale già in uso nel contesto dei fondi della politica di coesione. Inoltre, i Piani degli Stati membri devono affrontare le sfide di politica economica indicate nelle raccomandazioni specifiche della UE degli ultimi anni per ciascun Paese. In Italia si deve far riferimento a quelle del 2019 e del 2020.

Sul cronoprogramma, dopo la scadenza del 30 aprile, si ricorda che la Commissione europea effettuerà le proprie valutazioni sui Piani. Il necessario riscontro della Commissione dovrebbe arrivare entro le successive 8 settimane. Poi, acquisita l’approvazione della Commissione, il Consiglio europeo avrà 4 settimane per darci la sua decisione finale. Per cui i Paesi che consegneranno il Piano a fine aprile dovrebbero disporre delle risorse europee alla fine dell’estate 2021. In seguito alla sua approvazione, i Paesi potranno chiedere e ottenere prefinanziamenti per un importo pari a circa il 13% del valore complessivo del proprio Piano.

Sulla stentata crescita del nostro Paese il Ministro sottolinea che abbiamo un cronico problema di crescita poiché da più di 20 anni l’economia italiana cresce sistematicamente meno di quelle degli altri Paesi sviluppati. In particolare, frenata dalla stagnazione della produttività. Facendo notare che dal 1995 il prodotto per ora lavorata in Italia è cresciuto di appena il 7% contro il 26% nell’area euro. Il Pil pro capite italiano, che a parità di potere di acquisto nel 1995 era di 9 punti superiore a quello medio sempre area euro, nel 2019 era inferiore di 10 punti. Per non dire che la pandemia ha colpito un’economia ancora molto indebolita dalle 2 recessioni che si sono susseguite nell’arco di pochi anni. Basti pensare che nel 2019 il Pil italiano era ancora di quasi 4 punti percentuali inferiore al livello del 2007. Una situazione pesantissima per l’Italia.

In più il neo Capo del Dicastero dell’Economia e delle Finanze sottolinea anche altre gravi storture nel nostro Paese: territoriali, generazionali e di genere.

Ad esempio, nelle Regioni del Sud vive un terzo della popolazione ma vi si produce solo un quarto del PIL. Il tasso di occupazione è di oltre 20 punti inferiore a quello delle Regioni del Centro-Nord. Il Pil per abitante è pari a circa il 55% di quello medio relativo alle Regioni del Centro-Nord. Inoltre, da circa 40 anni il processo di convergenza si è arrestato. Addirittura, il divario si è ampliato nel corso degli ultimi anni e l’effetto negativo delle 2 recenti recessioni è stato più accentuato al Sud, anche per effetto di un notevole crollo degli investimenti.

Altra questione da porre all’attenzione è la disparità che riguarda i giovani. In Italia il tasso di disoccupazione di chi ha meno di trent’anni è quasi tre volte maggiore rispetto a quello dei lavoratori più anziani. La quota dei giovani che non studiano e non lavorano è la più elevata dell’UE. Il Ministro Franco cita il Presidente del CdM Draghi nelle sue dichiarazioni programmatiche, il quale aveva sostenuto che dobbiamo chiederci se stiamo facendo “il necessario per promuovere al meglio il capitale umano, la formazione, la scuola, l’università e la cultura” per il benessere delle generazioni future.

Per venire al terzo tema, quello di genere, sempre doloroso. Il tasso di occupazione femminile in Italia nella fascia 20-64 anni è di poco superiore al 50%: quasi 20 punti meno di quello degli uomini e oltre 10 punti meno della media dell’Unione europea. Anche i differenziali salariali sono considerevoli. Sono questioni da affrontare assolutamente.

L’Introduzione della “Memoria” si chiude passando al Piano: “Condizione fondamentale per il successo del Piano è predisporre un documento dai contenuti ambiziosi, ma credibili e dettagliati, che definisca anche le specifiche modalità operative. Per l’Italia ciò implica un cambio di passo nel modo di impiegare le risorse che anche in passato l’Unione europea ha messo a disposizione attraverso i Fondi Strutturali”. Su questo aspetto Franco rileva che nell’ultimo ciclo di programmazione i fondi UE hanno consentito di attivare nel nostro Paese interventi per oltre Euro 73 miliardi. Eppure, in tale ciclo che si concluderà alla fine del 2023, e a quasi due anni dalla fine, sono state impegnate risorse solo per circa 50 miliardi e, di questi, ne sono stati spesi poco più di 34 miliardi. La considerazione amara è che si tratta di un tasso di utilizzo molto contenuto, che riflette una scarsa capacità del nostro Paese di assorbire efficacemente i fondi europei nei tempi previsti. Ecco che il ripetersi di tale situazione può essere evitata soltanto attraverso un deciso rafforzamento delle strutture tecniche e operative deputate all’attuazione degli interventi.

Infine, si ricorda che il punto di partenza dell’ultima fase di completamento del “Pnrr” è ovviamente rappresentato dal testo approvato dal CdM il 12 gennaio, in seguito all’Atto di indirizzo del Parlamento dell’ottobre 2020 e alle prime interlocuzioni con la task-force della Commissione europea. Importante porre in luce che con l’approvazione delle due risoluzioni del 13 ottobre, le Camere hanno commentato e integrato le linee guida del Governo invitandolo a dare rapida attuazione del loro contenuto per la definizione del “Pnrr” secondo le indicazioni contenute nelle Relazioni deliberate dalle commissioni competenti, tra cui spiccano questi argomenti:

Queste sono le tematiche strategiche dettate dal Parlamento italiano che seguono, e si integrano strettamente, con quelle disposte dalla Commissione europea.

Andando avanti, nei 3 paragrafi centrali della sua “Memoria” il Ministro ricorda “l’indice” e la macrostruttura base del “Pnrr” del 12 gennaio.

Dapprima richiamando quanto indicato nella bozza di “Pnrr” trasmessa al Parlamento, ove la stima delle sovvenzioni del Dispositivo disponibili per l’Italia, per gli anni 2021-2026, ammonta a Euro 196,5 miliardi a prezzi correnti 2019, di cui 68,9 miliardi sotto forma di trasferimenti e 127,6 come prestiti. Per poi sottolineare che nel Regolamento europeo emanato nel febbraio scorso, si chiarisce che il riferimento per la determinazione della componente dei prestiti è il reddito nazionale lordo del 2019, la stima dell’entità delle risorse è stata rivista e ora è sull’ordine di 191,5 miliardi.

Poi, le altre risorse messe a disposizione dal Next Generation EU per il nostro Paese, attraverso programmi comunitari quali il React-EU e il Fondo per una transizione giusta, ammontano a circa 14 miliardi – rispettivamente 13,5 miliardi e 0,5 miliardi – e sommando queste risorse a quelle previste dal Dispositivo si ottiene l’importo dei finanziamenti complessivi Next Generation EU per l’Italia pari a circa 206 miliardi[3][3].

Poi il Ministro riferisce che l’orientamento del Governo è di confermare le già note 6 Missioni enunciate nella bozza di Paino del “Conte 2”:

Però, aggiungendo che “è necessario rafforzare alcune parti del Piano esistente. Va predisposto un capitolo che contenga una puntuale descrizione della governance del Piano. Occorrerà tarare il valore finanziario delle misure del Piano alla luce di quanto sarà effettivamente disponibile per l’Italia. Infine, alcuni progetti, ancora non pienamente delineati, vanno completati con precisione e concretezza”.

Quindi, si ricorda che il Piano contiene importanti Progetti già introdotti nella legislazione vigente, tra cui:

Dando atto che queste iniziative costituiscono una solida base di partenza. Nella bozza del Piano i Progetti in essere ammontano a circa 65 miliardi di euro[4][4]. Altresì, rilevando che la fase attuativa di questi progetti andrà rendicontata secondo i canoni del “Pnrr”.

Il Ministro poi specifica che “il Governo si sta impegnando nel rafforzamento del Piano per quanto riguarda gli obiettivi strategici e le riforme che li accompagnano. Come indicato dal Presidente Draghi, gli elementi strategici su cui puntare saranno la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’abbattimento dell’inquinamento dell’aria e delle acque, la rete ferroviaria veloce, le reti di distribuzione dell’energia per i veicoli a propulsione elettrica, la produzione e distribuzione di idrogeno, la digitalizzazione, la banda larga e le reti di comunicazione 5G.”.

Dopo il Ministro Franco si sofferma a livello generale sulle 3 Assi strategiche e sulle 6 Missioni ricordandone le ragioni di fondo e di cui presto vedremo lo sviluppo articolato e dettagliato nel prossimo “Pnrr” a cui, evidentemente, si rimanda. Poiché saranno i Progetti che le sostanziano e chiariranno molto di più e molto meglio le scelte del Governo e poi del Parlamento italiano.

Forse più interessante, al fine di questo nostro articolo, il paragrafo 3. Qui il Ministro detta le 2 priorità: “Primo, la redazione del Piano va portata a termine in tempi molto rapidi: in meno di due mesi dobbiamo consegnare alla Commissione europea un Piano coerente e ben disegnato che permetta di sfruttare al meglio le risorse europee con riforme e progetti di investimento che – con il concorso degli altri strumenti di politica economica – modernizzino e rafforzino il nostro Paese e il suo tessuto socioeconomico. Il secondo compito è assicurarsi che i progetti di riforma e investimento siano effettivamente completati nei tempi e con gli impatti previsti dal Piano; per questa finalità è essenziale predisporre un sistema di monitoraggio e rendicontazione dell’avanzamento dei progetti contenuti nel Piano nella sua fase di attuazione.”.

E così Franco precisa che nelle poche settimane a disposizione occorre attivare un processo coordinato e ben governato per rispettare le scadenze, le quali sono molto ravvicinate, e per definire un insieme di progetti organico, concreto e coerente con i vincoli e con gli obiettivi concordati in sede europea.

Per cui svela che il Governo è impegnato su due fronti: uno di metodo, relativo all’organizzazione del lavoro, e uno di merito, relativo alla qualità dei progetti. Dal punto di vista organizzativo, per garantire il consolidamento e la finalizzazione del lavoro entro la scadenza stabilita, il Governo ha incardinato la governance del “Pnrr” presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze “che si coordina con le Amministrazioni di settore cui competono le scelte sui singoli progetti e il compito di indirizzo sulle proposte di riforme”. È altresì prevista un’interlocuzione con ulteriori attori, in particolare con le autonomie territoriali. Questa complessità e articolazione di soggetti, competenze e vincoli richiede, pertanto, un’efficace organizzazione del lavoro e una chiara definizione dei ruoli. Questi sono stati definiti poco dopo la nascita del Gabinetto Draghi. Dopo chiarisce che “la responsabilità primaria sui progetti (investimenti e riforme) rimane dei singoli Ministeri, che lavorano congiuntamente laddove la trasversalità degli obiettivi e degli interventi previsti lo richieda”. Mentre, il Ministero dell’Economia e delle Finanze[5][5] svolge il ruolo di coordinamento e dà pieno supporto a tutti i Ministeri nella stesura dei progetti, per assicurare che la definizione delle misure del Piano avvenga nel rispetto dei requisiti e delle linee guide europee e ci sia una garanzia di effettiva realizzabilità entro la scadenza tassativa del 2026.

Non senza una puntualizzazione fondamentale sul rapporto col territorio: “Solo con il coinvolgimento dei territori è possibile selezionare progetti in grado di soddisfare i bisogni di cittadini e imprese e sfruttare le complementarietà tra i diversi soggetti responsabili. Ciò è particolarmente vero per i progetti nel campo dell’istruzione, della sanità, del ciclo dei rifiuti, della ricerca e del trasferimento tecnologico”.

Sulla progettualità si sottolinea che la definizione di ogni singolo progetto richiede una riflessione attenta e coordinata del modello di sviluppo che si ha in mente per il tipo di servizio o attività economica sulla quale si incide. Così ci offre un esempio: iniziative relative alla scuola o ai trasporti devono essere coerenti e integrate nell’ambito di una visione organica del modello, rispettivamente, di istruzione e di mobilità che vogliamo costruire per i prossimi anni. Siamo pienamente d’accordo. Così sul metodo il Ministro mette in evidenza un argomento caro a chi scrive per esperienza diretta: “Dobbiamo essere consapevoli dei problemi che hanno afflitto il nostro Paese nel passato in fase di progettazione e realizzazione di investimenti e riforme, aggravati talvolta da un approccio a tratti formalistico e non orientato ai risultati, e da una scarsa abitudine a effettuare in modo sistematico le valutazioni ex ante, il monitoraggio in itinere e valutazioni ex post delle politiche. In conseguenza di ciò, c’è un gap di competenze e capacità da colmare in breve tempo”. E così si sottolinea che la sfida deve essere affrontata rafforzando le strutture tecniche preposte alla predisposizione e attuazione dei progetti, nei Ministeri e negli altri Enti. Tali figure professionali potranno rivelarsi essenziali anche in futuro, dopo l’attuazione del Piano. Come non essere d’accordo? Ciò annunciato, si stressano altri aspetti tecnici a noi cari: “I progetti devono infine essere contraddistinti da tre caratteristiche: realizzabilità, accountability e monitorabilità. Il criterio della realizzabilità comporta che nella loro selezione sia prestata grande attenzione alla fattibilità nell’arco dei sei anni del programma. Inoltre, di ogni intervento, il Piano deve delineare la struttura di governo, individuando gli organi responsabili della loro realizzazione e le modalità di coordinamento delle diverse autorità coinvolte[6][6].

Ma, il Ministro va oltre e dettaglia ancor più una serie di cose molto importanti: “Il tema della verificabilità conduce al secondo compito di natura organizzativa che ci vede impegnati per delineare la fase di implementazione del Programma sull’arco dei sei anni: predisporre da subito un sistema di controllo, monitoraggio e rendicontazione analitici, a partire dai singoli progetti”. E spiega che la complessità derivante dalla molteplicità ed eterogeneità dei soggetti coinvolti e dalla trasversalità delle politiche di investimento non può essere risolta solo attraverso un buon lavoro in fase di predisposizione del Piano, ma deve richiamare la necessità di una governance robusta e articolata nelle fasi di gestione e attuazione degli interventi. Pertanto, spiega che il modello organizzativo che stanno definendo per la gestione delle attività connesse con la realizzazione del Piano individua compiti e responsabilità basati su 2 livelli di governance strettamente interconnessi tra loro, all’interno di un quadro strutturato e omogeneo, pienamente rispondente ai requisiti richiesti dalla normativa europea. Ovvero, da un lato, viene prevista la costituzione di una struttura centrale di monitoraggio del “Pnrr”, presso il Mef, a presidio e supervisione dell’efficace attuazione del Piano[7][7]. Dall’altro lato, a livello di ciascuna Amministrazione di settore (Ministeri) è previsto un presidio di monitoraggio e controllo sull’attuazione delle misure di rispettiva competenza.

Tali strutture avranno il compito di interagire con i soggetti attuatori pubblici (ad esempio Regioni e Comuni) o privati, raccogliendo le informazioni necessarie per il monitoraggio e la rendicontazione periodica. Queste strutture, a loro volta, si interfacceranno con la struttura centrale del Mef che avrà il compito di aggregare i dati e le informazioni sullo stato di avanzamento dei lavori e delle riforme, ai fini della rendicontazione all’Unione europea e all’Autorità di governo, anche per le eventuali azioni correttive da assumere nel caso di ostacoli e/o difficoltà attuative che rischino di compromettere il raggiungimento degli obiettivi del Piano.

Da ultimo, in questa importante architettura, è prevista la possibilità di assicurare un supporto tecnico specialistico alle Amministrazioni che dovranno realizzare gli interventi, anche a livello locale, mediante la creazione di strutture dedicate, all’interno dei Ministeri. Queste seguiranno sia una logica top-down (competenze, modelli, strumenti informativi e strutture di supporto tecnico-operativo di sostegno e affiancamento delle Amministrazioni) sia una logica bottom-up quali esperienze, buone pratiche, semplificazioni amministrative in tema di sovvenzioni e procedure, competenze sui temi di riforma messi in campo dalle Amministrazioni responsabili delle misure e utili all’efficace funzionamento dei processi di gestione. Tale supporto si affiancherà al rafforzamento strutturale delle competenze delle diverse amministrazioni.

Insomma, una visione strutturale ampia e completa.

Uscendo dall’argomento, e tornando ad un orizzonte generale, il Ministro ci ricorda che stiamo discutendo di “Pnrr”, ma questo non è l’unico strumento di politica economica. Esso si affianca alla normale programmazione comunitaria. Rientra nell’ambito dell’iniziativa Next Generation EU che rende disponibili per gli Stati membri risorse pari a Euro 750 miliardi, che si aggiungono ai Euro 1.074 miliardi stanziati dal Bilancio UE con il Quadro finanziario pluriennale europeo (QFP) 2021-27. Ulteriormente, la Legge di Bilancio per il 2021 assegna al Fondo Sviluppo e Coesione (FSC) per il periodo 2021-2027 una dotazione finanziaria di ben 50 miliardi, cui si aggiungeranno altri 23 miliardi con la Legge di bilancio per il 2022, come previsto nella Nadef 2020. Nel Piano elaborato in gennaio si prevede che la dotazione del FSC sia utilizzata per circa 21 miliardi per interventi settoriali di investimenti pubblici e politiche di sviluppo in larga parte localizzate nel Mezzogiorno previsti nel “Pnrr” secondo un principio di complementarietà e di addizionalità delle risorse[8][8].

Sulle Riforme, tema spesso un po’ “evanescente”, vedremo meglio l’esito della discussione svoltasi in queste settimane. Comunque, il Ministro ricorda che 2 sono le riforme fondamentali che riguardano la Pubblica Amministrazione e la Giustizia civile. Ma precisando, appunto, che la piena realizzazione degli obiettivi strategici potrà concretizzarsi se gli investimenti e le riforme di natura settoriale previste dal Piano saranno accompagnate da una serie di riforme di rilevanza sistemica o trasversale, che rendano l’ambiente economico e istituzionale più favorevole alla crescita. Come precisato nelle linee guida della Commissione, si tratta di riforme che abbiano “un impatto significativo ed effetti durevoli” su obiettivi precisi: ad esempio il miglioramento delle istituzioni o la creazione di occupazione. Franco a questo proposito ci dice che: “È un impegno che richiede considerevoli sforzi di definizione, approfondimento e programmazione, per assicurarne la realizzazione nell’orizzonte temporale del Piano”.

Per chi scrive di riforme ne abbiamo immenso bisogno, ma la sedimentazione degli ostacoli nei decenni e tutta un’altra serie di pali e paletti ne ostacolano il disegno e la realizzazione. Ci riusciremo questa volta? Ai posteri l’ardua sentenza …

Ci sembra giusto far proprie le conclusioni del Ministro quanto scrive che il Piano “costituisce un esercizio di apprendimento senza precedenti per le istituzioni italiane”. Richiede un rafforzamento delle strutture tecniche delle Amministrazioni e della loro capacità strategica e progettuale. Auspicabilmente, dice Franco, ci consegnerà un Paese più prospero, più giusto e più sostenibile, con una Pubblica Amministrazione più efficiente e con un contesto regolamentare più favorevole alla crescita economica. Se il progetto avrà successo, chiude il Ministro “segnerà una tappa importante per il processo di integrazione europea e contribuirà a rafforzarlo”.

Conclusione

Il 31 marzo alla Camera, dopo tutti gli interventi svoltisi in varie settimane e prima della votazione di apposita Risoluzione in tema di “Pnrr”, il Ministro Daniele Franco ha infine sostenuto che: “Il piano è una sfida organizzativa complessa soprattutto nella fase di attuazione. Esige una visione strategica e una capacità progettuale: completeremo il lavoro nelle prossime settimane per renderlo uno strumento per lo sviluppo e il ridisegno del Paese“. Per proseguire che: “Il lavoro di sintesi del Parlamento che confluisce nelle relazioni e nelle risoluzioni contribuirà decisamente alla fase finale di definizione del piano di qui alla fine del mese. Si tratta di “un lavoro ricognitivo approfondito che va assolutamente pienamente utilizzato” e, ha assicurato, c’è “l’impegno del governo di avvalersi della relazione e di coinvolgere il Parlamento prima della trasmissione alla Commissione europea“. Un impegno che “riguarda anche la successiva fase attuativa” del Piano. E, molto importante questa ulteriore dichiarazione del Ministro: “I progetti che non saranno inclusi nel piano non saranno necessariamente accantonati: non solo esistono gli altri strumenti nazionali ed europei ma stiamo anche valutando se istituire una linea di finanziamento ad hoc, complementare al Pnrr che includa i progetti che pur meritevoli per spirito e finalità ne siano esclusi perché non soddisfano alcuni criteri più stringenti“.

Così concludendo il Ministro che “Scuola, università, capitale umano sono aspetti cruciali” del Recovery Plan e, quindi, “dobbiamo anche nei prossimi anni affrontare le cicatrici che la pandemia ha determinato per i processi di apprendimento che sono stati danneggiati nell’arco di due anni scolastici”.


[1][9] Altri dubbi sono poi stati sollevati dai partiti di maggioranza, ad esempio relativi alla composizione del Comitato formato da Ministri competenti che, secondo il premier Draghi, andrebbe istituito presso la Presidenza del Consiglio e a cui dovrebbe essere affidata la supervisione politica del “Pnrr”. La strategia molto tecnica è stata definita come “un grosso problema politico“, di cui si discuterà a breve. Una delle possibili soluzioni verte sul modellare il futuro Comitato per la governance del Recovery plan sulla falsariga del Cipe (Comitato interministeriale per la programmazione economica) a cui, fermi i Ministri di carattere economico, di volta in volta partecipano gli altri Ministri interessati dai singoli progetti in esame. Vedremo gli esiti della discussione in corso.

[2][10] Il 27 maggio 2020, in risposta alla crisi causata dal coronavirus, la Commissione europea ha proposto lo strumento temporaneo per la ripresa Next Generation EU, dotato di Euro 750 miliardi, oltre a un rafforzamento mirato del bilancio a lungo termine dell’UE per il periodo 2021-2027. Il 21 luglio 2020 i capi di Stato o di governo dell’UE hanno raggiunto un Accordo politico sul pacchetto. Il 10 novembre 2020 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno a loro volta raggiunto un accordo sul pacchetto. A seguire, il 10 dicembre 2020 gli Stati membri dell’UE in sede di Consiglio europeo hanno convenuto di completare l’adozione del Regolamento sul quadro finanziario pluriennale e della decisione sulle risorse proprie a livello di Consiglio. Il 17 dicembre 2020 il Consiglio ha deciso di adottare il prossimo bilancio a lungo termine dell’UE per il periodo 2021-2027. Si è trattato dell’ultima tappa del processo di adozione in seguito alla votazione del Parlamento europeo del 16 dicembre, che ha approvato il Regolamento sul quadro finanziario pluriennale con un’ampia maggioranza. Il 18 dicembre 2020 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno raggiunto un Accordo sul dispositivo per la ripresa e la resilienza, lo strumento chiave su cui poggia Next Generation EU. Il testo del Regolamento (UE) 2021/241 che istituisce il “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’UE lo scorso 18 febbraio. Anche la nostra Rivista a seguito queste tappe europee e ha sintetizzato di recente il Regolamento.

[3][11] Non senza far presente che queste cifre sono soggette a un ulteriore margine di variabilità. In primo luogo, l’ammontare di prestiti disponibili potrebbe variare in funzione dell’effettivo ricorso a questa forma di finanziamento da parte degli altri Stati membri. In secondo luogo, mentre il 70% dei trasferimenti è allocato tra Paesi sulla base di dati già noti, la distribuzione del restante 30% sarà definita nel giugno 2022, sulla base dell’andamento del Pil dei Paesi dell’UE nel biennio 2020-21.

[4][12] Per la precisione, le risorse del Piano copriranno interventi “in essere” già finanziati con risorse nazionali e inclusi nei tendenziali di finanza pubblica. Per cui il beneficio in questo caso consiste in un minor onere di finanziamento nazionale. Laddove ci si riferisce a “progetti nuovi” si intendono gli interventi non ancora definiti che, in larga parte, non trovano una copertura specifica in un corrispondente stanziamento di bilancio nazionale. All’interno delle risorse del Piano che finanziano spese già previste nel tendenziale è stata inserita anche una quota relativa a risorse del Fondo Sviluppo e Coesione (FSC), per circa 20 miliardi, su progetti non ancora definiti. A questa si aggiunge un ulteriore miliardo riferito a disponibilità finanziarie del Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie di cui alla Legge n. 183/1987. Se coperti con la componente di trasferimenti i progetti del Piano non avranno un impatto sul deficit e sul debito pubblico. 

[5][13] Insieme al Mef sono coinvolti, secondo una logica di competenza orizzontale, altri 3 Ministeri, chiamati a supportare la definizione delle misure proposte secondo i 3 assi strategici di digitalizzazione, transizione ecologica e divari territoriali. Si tratta del Ministero per l’Innovazione tecnologica e la transizione digitale per i progetti che riguardano la digitalizzazione; del Ministero della Transizione ecologica per quelli relativi alla politica energetica e per quelli con un impatto sull’ambiente e il clima; del Ministero per il Sud e la coesione territoriale, per assicurare la coerenza complessiva del Piano con l’obiettivo di riduzione dei divari territoriali.

[6][14] I Paesi dovranno impegnare i fondi ricevuti attraverso il Dispositivo entro il 2023. Il 70% delle risorse va impegnato già entro il 2022. Gli interventi dovranno essere conclusi entro il 2026. L’effettiva erogazione delle risorse relative a ciascuna linea di intervento sarà subordinata al conseguimento di obiettivi intermedi e finali. Questi devono essere definiti in modo chiaro, realistico e verificabile nella versione finale e completa del Piano.

[7][15] Tale struttura si articolerà in 5 distinte unità, responsabili, rispettivamente, del supporto alla gestione e monitoraggio degli interventi, della gestione dei flussi finanziari con l’Unione europea, della rendicontazione degli avanzamenti del “Pnrr” alla Commissione europea, del controllo della regolarità della spesa, della valutazione di risultati e impatti. Questo Organismo centrale sarà affiancato da un’unità di audit, funzionalmente indipendente dall’unità di gestione, responsabile delle verifiche sistemiche, a tutela degli interessi finanziari dell’UE e della sana gestione del Piano.

[8][16] Per non dire dei rilevanti interventi infrastrutturali che possono essere realizzati avvalendosi dei fondi di durata quindicennale introdotti per la prima volta con la Legge di Bilancio per il 2017. La Legge di Bilancio per il 2021 prevede, da ultimo, stanziamenti destinati alle amministrazioni centrali e a quelle locali per 50 miliardi per il periodo 2021-2036.

di Luca Eller Vainicher

Endnotes:
  1. [1]: #_ftn1
  2. [2]: #_ftn2
  3. [3]: #_ftn3
  4. [4]: #_ftn4
  5. [5]: #_ftn5
  6. [6]: #_ftn6
  7. [7]: #_ftn7
  8. [8]: #_ftn8
  9. [1]: #_ftnref1
  10. [2]: #_ftnref2
  11. [3]: #_ftnref3
  12. [4]: #_ftnref4
  13. [5]: #_ftnref5
  14. [6]: #_ftnref6
  15. [7]: #_ftnref7
  16. [8]: #_ftnref8

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