“Decreto Semplificazioni”: in G.U. la norma che disciplina governance “Pnrr”, snellimento procedure e rafforzamento strutture amministrative

Governance del “Piano nazionale di ripresa e resilienza” e semplificazioni sono i 2 assi portanti del corposo Dl. 31 maggio 2021, n. 77, pubblicato sulla G.U. n. 129 del 21 maggio 2021 e in vigore dal 1° giugno 2021. Il Decreto, rubricato “Governance del ‘Piano nazionale di ripresa e resilienza’ e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure” (c.d. “Decreto Semplificazioni”) getta le basi per dare attuazione, con la massima celerità ed efficacia, a quelle misure – contenute nel “Pnrr” – che sono attualmente al vaglio della Commissione Ue e che, ove approvate, guideranno l’azione amministrativa del nostro Paese per i prossimi 6 anni, con riferimento alla gestione dei 191.5 miliardi di Euro attesi dall’Ue (68.9 miliardi di sussidi e 122.6 di prestiti) e dei 30,6 miliardi del “Fondo complementare” stanziati dall’Esecutivo.

Di seguito una rassegna delle principali novità illustrate nel Comunicato diramato da Palazzo Chigi a margine della seduta nel quale è stato approvato il Provvedimento.

La governance

Il Decreto ha tratteggiato un modello di Governance che non vede le Amministrazioni territoriali tra i soggetti che avranno nelle loro mani le redini dell’attuazione del “Piano”. I poteri indirizzo, impulso e coordinamento generale sull’attuazione degli interventi previsti dal “Pnrr” sono affidati ad una specifica Cabina di regia, presieduta dal Premier, alla quale parteciperanno di volta in volta i Ministri e i Sottosegretari competenti sulle materie affrontate in ciascuna seduta. A farsi portavoce delle istanze locali in questi contesti ci saranno però i Presidenti di Regione e delle Province autonome. 

Parallelamente sono stati istituiti: 

– una Segreteria tecnica, anch’essa in seno a Palazzo Chigi, che supporta le attività della Cabina di regia. La durata prevista è superiore a quella del Governo che la istituisce e si protrae fino al completamento del “Piano” entro il 31 dicembre 2026;

– una Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione, sempre presso la Presidenza del Consiglio, che ha l’obiettivo di superare gli ostacoli normativi, regolamentari e burocratici che possono rallentare l’attuazione del “Piano”;

– un Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale, che sarà composto, tra gli altri, anche delle Regioni, degli Enti Locali e dei rispettivi Organismi associativi. Questo Tavolo svolgerà una funzione consultiva nelle materie connesse all’attuazione del “Pnrr” e potrà segnalare alla Cabina di regia ogni profilo ritenuto rilevante per la realizzazione del “Pnrr”, anche per favorire il superamento di circostanze ostative e agevolare l’efficace e celere attuazione degli interventi. 

Monitoraggio e rendicontazione

Il monitoraggio e la rendicontazione del “Piano” sono affidati al Servizio centrale per il “Pnrr”, istituito presso il Mef, che rappresenta il punto di contatto nazionale con la Commissione Europea per l’attuazione del “Piano”.

Inoltre, presso il Mef è istituito un Ufficio dirigenziale presso la Ragioneria dello Stato con funzioni di audit del “Pnrr” e di monitoraggio anticorruzione.

Ogni Amministrazione centrale titolare di interventi previsti dal “Pnrr” individua (o costituisce ex novo) una struttura di coordinamento che agisce come punto di contatto con il Servizio centrale per il “Pnrr”.

Realizzazione degli interventi

Alla realizzazione operativa degli interventi previsti dal “Pnrr” provvedono i singoli soggetti attuatori: le Amministrazioni centrali, le Regioni e le Province autonome e gli Enti Locali, sulla base delle specifiche competenze istituzionali o della diversa titolarità degli interventi definita nel “Pnrr”.

Poteri sostitutivi

In caso di mancato rispetto da parte delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province o dei Comuni degli obblighi e impegni finalizzati all’attuazione del “Pnrr”, il Presidente del Consiglio dei Ministri, nel caso in cui sia a rischio il conseguimento degli obiettivi intermedi e finali del “Pnrr” e su proposta della Cabina di regia o del Ministro competente, assegna al soggetto attuatore interessato un termine non superiore a 30 giorni per provvedere.

In caso di perdurante inerzia, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro, sentito il soggetto attuatore, il Consiglio dei Ministri individua l’Amministrazione, l’Ente, l’Organo o l’Ufficio, o i Commissari ad acta, ai quali attribuisce, in via sostitutiva, il potere di adottare gli atti o provvedimenti necessari, oppure di provvedere all’esecuzione ai progetti.

In caso di dissenso, diniego o opposizione proveniente da un Organo statale che può precludere la realizzazione di un intervento rientrante nel “Pnrr”, la Segreteria tecnica – se un meccanismo di superamento del dissenso non sia già previsto dalle vigenti disposizioni – propone al Presidente del Consiglio dei Ministri, entro i successivi 5 giorni, di sottoporre la questione all’esame del Consiglio dei Ministri per le conseguenti determinazioni.

Se il dissenso, il diniego o l’opposizione provengono da un Organo della Regione o di un Ente Locale, la Segreteria tecnica può proporre al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie, entro i successivi 5 giorni, di sottoporre la questione alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, per concordare le iniziative da assumere, che devono essere definite entro il termine di 15 giorni dalla data di convocazione della Conferenza. Al termine dei 15 giorni, in mancanza di soluzioni condivise che consentano la rapida realizzazione dell’opera, il Presidente del Consiglio dei Ministri, oppure il Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie nei casi opportuni, propone al Consiglio dei Ministri le iniziative necessarie ai fini dell’esercizio dei poteri sostitutivi.

Le misure e le procedure di accelerazione e semplificazione delineate nel Decreto per l’efficace e tempestiva attuazione degli interventi trovano applicazione anche per gli investimenti finanziati con il “Fondo complementare al Pnrr”.

Semplificazione procedure e rafforzamento capacità amministrativa

Il Dl. n. 77/2021 prevede inoltre interventi volti ad accelerare e snellire le procedure e, allo stesso tempo a rafforzare la capacità amministrativa della Pubblica Amministrazione in vari Settori.

Valutazione di impatto ambientale (Via)

Riduzione dei tempi: sono ridotti i tempi per la “Valutazione di impatto ambientale” dei Progetti che rientrano nel “Pnrr”, di quelli finanziati dal “Fondo complementare”, e dei Progetti attuativi del “Piano nazionale integrato per l’energia e il clima” (“Pniec”). La durata massima della procedura sarà di 130 giorni.

Commissione speciale: è istituita una apposita “Commissione tecnica per la Via”, composta da un massimo di 40 persone nominate con Decreto del Ministro. Lavoreranno a tempo pieno in modo da garantire efficienza e capacità produttiva.

Potere sostitutivo: è previsto l’esercizio di un potere sostitutivo nel caso di inerzia della Commissione, oltre che dei Dirigenti del Ministero della Transizione ecologica e del Ministero della Cultura.

Soprintendenza speciale: per la tutela dei beni culturali e paesaggistici interessati dagli interventi previsti nel “Pnrr” è istituita, presso il Ministero della Cultura, una Soprintendenza speciale.

Fonti rinnovabili

Per accelerare il raggiungimento degli obiettivi nazionali di decarbonizzazione sono semplificate le procedure autorizzative che riguardano la produzione di energia da fonti rinnovabili, la installazione di infrastrutture energetiche, impianti di produzione e accumulo di energia elettrica, e inoltre la bonifica dei siti contaminati e il repowering degli impianti esistenti.

“Superbonus”
Per favorire l’efficientamento energetico degli edifici sono semplificate le procedure per l’accesso al “Superbonus”. L’accesso alla misura è esteso agli interventi volti alla rimozione delle barriere architettoniche.

Semplificazione delle procedure per le opere di impatto rilevante

Questo pacchetto di misure riguarda taluni Progetti: l’Alta velocità ferroviaria sulla tratta Salerno-Reggio Calabria, l’Alta velocità/Alta capacità sulla Palermo-Catania-Messina, il potenziamento della Linea Verona-Brennero, la Diga foranea di Genova, la Diga di Campolattaro a Benevento, la messa in sicurezza e l’ammodernamento del Sistema idrico del Peschiera nel Lazio e il potenziamento delle infrastrutture del Porto di Trieste.

Per assicurare una procedura veloce è previsto che tutti i pareri e le autorizzazioni richiesti (Conferenza dei servizi, Valutazione di impatto ambientale, verifica archeologica, dibattito pubblico) vengano acquisiti sullo stesso livello progettuale, ossia sul Progetto di fattibilità tecnico-economica per il quale il Consiglio superiore dei Lavori pubblici definirà i contenuti essenziali. Un Comitato speciale all’interno del Consiglio superiore dei Lavori pubblici indicherà le eventuali modifiche o integrazioni al progetto di fattibilità tecnico-economica che dovessero essere necessarie per rispettare le indicazioni contenute nei pareri e le autorizzazioni.

Premi e penali per l’esecuzione dei contratti legati al “Pnrr”

Per l’esecuzione dei contratti pubblici finanziati con le risorse previste dal “Pnrr” e dal “Fondo complementare”, saranno previsti “premi di accelerazione” per ogni giorno di anticipo sul termine contrattuale, oltrechè delle penali dovute al ritardato adempimento, comprese tra lo 0,6 per mille e l’1 per mille al giorno e da determinare in relazione all’entità delle conseguenze legate al ritardo, con un massimo del 20% dell’ammontare stesso.

Subappalto
Dalla data di entrata in vigore del Dl. n. 77/2021:

• fino al 31 ottobre 2021, in deroga alle norme in vigore che prevedono un limite del 30%, il subappalto non può superare la quota del 50% dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture. Sono comunque vietate l’integrale cessione del contratto di appalto e l’affidamento a terzi della integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni che ne sono oggetto, così come l’esecuzione prevalente delle lavorazioni ad alta intensità di manodopera. Infine, il subappaltatore deve garantire gli stessi standard qualitativi e prestazionali previsti nel contratto di appalto e riconoscere ai lavoratori un trattamento economico e normativo non inferiore a quello che avrebbe garantito il contraente principale, inclusa l’applicazione degli stessi contratti collettivi nazionali di lavoro;
• dal 1° novembre 2021, viene rimosso ogni limite quantitativo al subappalto, ma le stazioni appaltanti indicheranno nei documenti di gara le prestazioni o lavorazioni che devono essere eseguite obbligatoriamente a cura dell’aggiudicatario in ragione della loro specificità. Inoltre, le stesse dovranno indicare le opere per le quali è necessario rafforzare il controllo delle attività di cantiere e dei luoghi di lavoro e garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori e prevenire il rischio di infiltrazioni criminali, a meno che i subappaltatori siano iscritti nelle white list o nell’anagrafe antimafia;
• il contraente principale e il subappaltatore sono responsabili in solido nei confronti della stazione appaltante.

Dibattito pubblico

Per assicurare la più ampia condivisione delle opere da realizzare, il Dl. n. 77/2021 rafforza lo strumento del “dibattito pubblico” e le attività della Commissione istituita presso il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili, per il confronto con la Società civile e gli Enti territoriali.

Appalto integrato

Per gli interventi del “Pnrr” è previsto un unico affidamento per la progettazione e l’esecuzione dell’opera sulla base del Progetto di fattibilità tecnico-economica. L’aggiudicazione avverrà sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che tiene conto anche degli aspetti qualitativi oltre che economici.

Inserimento al lavoro di donne e giovani

Le Aziende, anche di piccole dimensioni (sopra i 15 dipendenti) che partecipano alle gare per le opere del “Pnrr” e del “Fondo complementare” e che risultino affidatarie dei contratti hanno l’obbligo di presentare un rapporto sulla situazione del personale in riferimento all’inclusione delle donne nelle attività e nei processi aziendali. In caso di violazione dell’obbligo, è prevista l’applicazione di penali e l’impossibilità di partecipare per 12 mesi a ulteriori procedure. Nei bandi di gara saranno riconosciuti punteggi aggiuntivi per le Aziende che utilizzano strumenti di conciliazione vita-lavoro, che si impegnino ad assumere donne e giovani sotto i 35 anni, che nell’ultimo triennio abbiano rispettato i principi di parità di genere e adottato misure per promuovere pari opportunità per i giovani e le donne nelle assunzioni, nei livelli retributivi e degli incarichi apicali. Salve motivate ragioni, le stazioni appaltanti includono nel bando l’obbligo del partecipante alla gara di riservare a giovani e donne una quota delle assunzioni necessarie per eseguire il contratto. Tra i criteri per partecipare alle gare vi è anche l’impegno a presentare la rendicontazione non finanziaria sulla sostenibilità sociale e ambientale dei processi produttivi.

Trasparenza e pubblicità degli appalti

Tutte le informazioni relative alla programmazione, alla scelta del contraente, all’aggiudicazione ed esecuzione delle opere saranno gestite e trasmesse alla “Banca-dati dei contratti pubblici” dell’Anac attraverso l’impiego di Piattaforme informatiche interoperabili; le Commissioni giudicatrici effettueranno la propria attività utilizzando, di norma, le Piattaforme e gli strumenti informatici. La “Bdoe” è accorpata alla “Banca-dati dei contratti pubblici” e verrà gestita da Anac. All’interno della nuova Banca-dati, verrà istituito il “Fascicolo virtuale dell’operatore economico”, nel quale saranno conservati tutti i dati e le informazioni necessarie ai fini della partecipazione alle procedure di gara, rendendo in tal modo più semplice le attività di verifica e controllo da parte delle stazioni appaltanti. Queste ultime dovranno avere requisiti di qualità in termini di esperienza pregressa documentata, personale qualificato e strumentazione tecnica adeguata.

Primo rafforzamento del sistema delle Stazioni appaltanti

Nelle more di una compiuta razionalizzazione, riduzione e qualificazione, delle Stazioni appaltanti, si vieta ai Comuni non capoluogo di affidare appalti per interventi del “Pnrr”, dovendo ricorrere alle Unioni di Comuni, Consorzi, Città metropolitane, Province e Comuni capoluogo.

Sicurezza delle Ferrovie e delle Infrastrutture stradali e autostradali

Il Dl. n. 77/2021 individua più puntualmente le competenze e le attività della “Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali” (“Ansfisa”), eliminando possibili interferenze o sovrapposizioni con le attività per la sicurezza svolte dai Concessionari o dagli Enti gestori, dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili, dalla Commissione permanente per le Gallerie istituita presso il Consiglio superiore dei Lavori pubblici. In particolare, Ansfisa adotta entro il 31 gennaio di ogni anno, e per il 2021 entro il 31 agosto, il Programma annuale di vigilanza sulle condizioni di sicurezza di strade e autostrade, svolge attività ispettiva per la verifica della manutenzione da parte dei Concessionari, effettua verifiche a campione sulle infrastrutture.

Fibra ottica e Reti di comunicazione elettronica

Si semplifica il procedimento di autorizzazione per l’installazione di Infrastrutture di comunicazione elettronica e si agevola l’Infrastrutturazione digitale degli immobili con reti in fibra ottica.

Superamento del divario digitale

Al fine di agevolare il superamento del divario digitale ,si favorisce il Sistema delle deleghe da parte di soggetti titolari di identità digitale.

È potenziato il sistema delle banche-dati e dello scambio di informazioni tra le stesse.

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