Extrabudget 2020 del “Fondone” Enti Locali: risorse da impegnare nel 2021 oppure un’occasione mancata per il Sistema della Finanza locale?

Il “Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali” degli Enti Locali – detto in gergo giornalistico e tecnocratico “Fondone” – è stato istituito nel mese di luglio 2020 con l’art. 106 del Dl. n. 34/2020 (Decreto “Rilancio Italia”) per assicurare agli Enti Locali le risorse per assolvere alle loro funzioni necessarie e/o non agevolmente comprimibili, nella sostanza per ristorare gli Enti Locali della “perdita di gettito” per l’emergenza socio-economico-sanitaria (minori entrate e maggiori spese correlate all’emergenza da “Covid-19” al netto delle minori spese e delle risorse assegnate dallo Stato agli Enti Locali con ulteriori specifici provvedimenti). Il “Fondo” è stato poi rifinanziato, sia per lo stesso anno 2020 e poi anche con riferimento all’esercizio 2021, le cui risorse sono andate ad aggiungersi ai vari “ristori specifici” assegnati agli stessi Enti.

E’ risultato evidente negli ultimi mesi dell’anno passato il fatto che molti Enti non avessero la “capacità” (proviamo a dire: per mancanza di idealità, per deficit organizzativi e per carenza di programmazione) di utilizzare tempestivamente una parte molto significativa delle risorse assegnate nel 2020 dal cosiddetto “Fondone” e in maniera più ridotta anche le risorse assegnare per i “ristori specifici”, risorse residue consistenti da utilizzare utilmente e opportunamente nel 2021 maggiorando quanto assegnato ulteriormente nel 2021 a valere sullo stesso strumento finanziario e per i ristori specifici.

Ma ricostruiamo in primis la genesi ed i passi fondamentali dell’utilizzo di questo nuovo strumento finanziario che ha di fatto salvato la Finanza locale in periodo di emergenza sanitaria e socio-economica, per poi “lasciarsi andare” ad alcune riflessioni e considerazioni sul futuro immediato delle risorse “avanzate” (forse meglio dire, semplicemente “non (ancora) spese”).

La dotazione del “Fondone” è stata determinata inizialmente in Euro 3 miliardi per i Comuni e 0,5 miliardi per le Province/Città metropolitane, e poi incrementata nell’estate 2020, quando era chiaro che l’emergenza non si sarebbe conclusa di lì a poco, con l’art. 39 del Dl. n. 104/2020 (“Decreto Agosto”), di altri Euro 1,22 miliardi per i Comuni e Euro 450 milioni per le Province/Città metropolitane.

Era stato disposto che l’utilizzo dei fondi assegnati (nel 2020) doveva essere verificato a consuntivo, nel giugno 2021, da parte del “Tavolo Tecnico” istituito presso il Mef, al fine di rilevare l’effettivo utilizzo delle risorse da parte degli Enti Locali e correlarlo all’effettiva “perdita di gettito” da parte degli stessi. A tale scopo è stata prevista una Certificazione da inviare al Mef-RgS (scadenza perentoria del primo invio il 31 maggio 2021, scadenza del possibile aggiornamento il 31 luglio 2021 e scadenza delle eventuali rettifiche richieste dalla RgS a seguito di anomalie riscontrate e comunicate agli Enti il 30 novembre 2021; prevista a presidio, per evitare ritardi, una sanzione finanziaria rilevante) per stimare/determinare a consuntivo da parte di “Tavolo Tecnico” la “perdita di gettito” effettiva degli Enti Locali con riferimento alle risorse assegnate e utilizzate per fronteggiare l’emergenza socio-economico sanitaria nel 2020.

Il Modello di certificazione è stato approvato con Decreto Mef n. 212342 del 3 novembre 2020 (poi modificato/aggiornato con il Decreto Mef 1° aprile 2021 n. 59033).

Le risultanze della Certificazione saranno utilizzate per definire la suddivisione conclusiva delle risorse fra i diversi Comparti di Enti Locali e fra i singoli Enti; la funzione della Certificazione per il 2020 è stata poi ampliata e di questa se ne sta tenendo conto anche per le ulteriori assegnazioni a valere sul “Fondo risorse fondamentali 2021”, nonché per determinare i vincoli di bilancio da indicare nei rendiconti della gestione 2020.

Le risorse del “Fondone” sono state erogate/ripartite con Dm. Interno 10 luglio 2020 per Euro 1,05 miliardi (acconto del 30% del primo stanziamento), suddivise in proporzione alle entrate 2019 dei Titoli I e III di ogni Ente Locale come risultanti al Siope. Poi il Dm. Interno 16 luglio 2020 ha stabilito i criteri e le modalità di riparto delle risorse a saldo per ristorare la loro “perdita di gettito”. Con tale Provvedimento il “Tavolo Tecnico” ha fatto le sue prime valutazioni tenendo conto dei fabbisogni di spesa, delle minori entrate (considerate al netto delle minori spese), oltre a tutte le ulteriori risorse assegnate a vario titolo dallo Stato per il ristoro delle perdite di gettito e/o delle maggiori spese straordinarie indifferibili derivanti dall’emergenza epidemiologica.

Il riparto a saldo del primo stanziamento del “Fondo risorse fondamentali” è stato effettuato tramite Dm. Interno 24 luglio 2020, mentre con Dm. Interno 11 novembre 2020 si è provveduto poi ad un primo riparto delle risorse aggiuntive 2020 (Euro 400 milioni per i Comuni ed Euro 100 milioni per le Province/Città metropolitane). La Nota metodologica di riferimento specificava che le risorse venivano ripartite in correlazione al sostegno del Servizio di “Trasporto scolastico” e del “Trasporto pubblico locale Grandi Città”, nonché finalizzate a spese di natura sociale emergenti per effetto delle conseguenze economiche dell’emergenza.

Il Decreto Ministero dell’Interno 1° dicembre 2020 ha stabilito i criteri di riparto degli Euro 820 milioni spettanti ai Comuni a titolo di saldo del c.d. “Fondone-bis” previsto dal “Decreto Rilancio”; nel dettaglio, il riparto approvato tiene conto del ricalcolo delle “perdite di gettito” riscontrate dai Comuni a partire dalle riscossioni aggiornate a settembre 2020, sulla base di un modello di simulazione analogo a quello usato a luglio 2020 per il riparto del saldo del primo stanziamento.

Le risorse aggiuntive 2020 del “Decreto Agosto” sono state ripartite a saldo con il Dm. Interno 14 dicembre 2020

La “Legge di bilancio per il 2021” (art. 1, commi 822 e seguenti, della Legge n. 178/2020) e il Dl. 22 marzo 2021, n. 41, hanno poi rifinanziato il “Fondo risorse fondamentali” con Euro 1.350 milioni da destinare ai Comuni e con Euro 150 milioni per Province/Città metropolitane, il tutto da ripartire in 2 tranches, la prima a febbraio 2021 e la seconda a giugno 2021, indicando ancora una volta come tali risorse dovessero essere vincolate al ristoro della “perdita di gettito” degli Enti Locali e che le risorse non utilizzate invece confluire nella quota vincolata del risultato di amministrazione, mentre eventuali risorse in eccesso rispetto alla “perdita di gettito” complessiva – come risultanti dalla Certificazioni e a seguito delle valutazioni complessive del “Tavolo Tecnico” – dovrebbero poi essere riversate all’Erario.

Viene quindi prevista una seconda Certificazione da inviare entro il 31 maggio 2022 (la pubblicazione del Modello è prevista per il prossimo 30 ottobre 2021) per giustificare la destinazione delle risorse assegnate nel 2021 (e quelle inutilizzate 2020). La verifica complessiva da parte del “Tavolo Tecnico” dovrà effettuarsi entro il 30 giugno 2022, avendo ad oggetto sia la “perdita di gettito” che le risorse utilizzate, e dovrà consentire di effettuare le necessarie determinazioni circa, rispettivamente, l’eventuale ulteriore utilizzo delle risorse assegnate e non spese, per prevedere controlli ed eventuali sanzioni a carico degli Enti che hanno indicato erroneamente i saldi delle certificazioni o utilizzato in modo difforme alle indicazioni di legge parte delle risorse assegnate, e per eventualmente richiedere la restituzione delle risorse assegnate a quegli Enti che si sono dimostrati incapaci di utilizzarle (e/o anche solo di giustificarle come “perdita di gettito”).

Le risorse relative sono state assegnate prima in acconto con Dm. Interno 14 aprile 2021 (Euro 200 milioni) e recentemente a saldo con il Dm. Interno 30 luglio 2021.

Con il protrarsi dell’emergenza sanitaria, già nel primo autunno 2020 era divenuto chiaro che sarebbero necessitate ulteriori risorse per affrontare le problematiche sanitarie e socio-economiche e che le risorse assegnate e liquidate nel 2020 non sarebbero state, per una significativa parte, utilizzate dai Comuni: come già sopra sintetizzato, si suppone forse per difficoltà organizzative legate al riacuirsi dell’emergenza socio-economico e sanitaria, per mancanza momentanea di idealità nell’individuare la destinazione utile delle risorse e per inadeguatezza e/o carenza di programmazione.

E’ stato così stabilito, con la “Legge di bilancio 2021”, che le risorse assegnate e non utilizzate alla fine di ciascun esercizio dovevano confluire nella quota vincolata del risultato di amministrazione e non avrebbero potuto essere svincolate, ossia mantengono la loro utilizzabilità esclusiva anche nel 2021 per fronteggiare l’emergenza sanitaria e socio-economica da “Covid-19”.

Tra l’altro, ricordiamo a noi stessi ed ai Lettori che risulta possibile per gli Enti procedere all’eventuale rettifica degli allegati al rendiconto 2020 e degli equilibri nel caso in cui dalla Certificazione 2020 si vengano a determinare vincoli di bilancio superiori a quelli indicati al momento dell’approvazione (se precedente all’invio della Certificazione). Tale rettifica degli allegati (Allegati “a2” e “a/1” al rendiconto della gestione 2020), ai sensi dell’art. 15-bis del Dl. n. 77/2021, può essere effettuata anche solo dal Responsabile del servizio finanziario (anziché dal Consiglio comunale), sentito l’Organo di revisione, qualora non si debba variare il valore complessivo del risultato di amministrazione (gli Allegati aggiornati dovranno essere tempestivamente trasmessi alla “Bdap”).

Il Ministero delle Finanze, nella Nota metodologica allegata al Dm. 30 luglio 2021 di ripartizione a saldo delle risorse del “Fondone” stanziate per il 2021, ha raccontato che i 2 principali criteri seguiti dal “Tavolo Tecnico” nella ripartizione delle risorse siano stati i seguenti: la stima delle variazioni del reddito imponibile ai fini dell’Addizionale comunale Irpef e le risultanze delle Certificazioni 2020 trasmesse ai sensi di quanto previsto dal Decreto Mef n. 59033 del 1° aprile 2021 (rettificate d’ufficio dalla RgS per tener conto delle anomalie riscontrate anche sulla base di evidenze prettamente statistiche).

Il “Tavolo Tecnico”, tenuto conto delle risorse disponibili e della “perdita di gettito” dell’Addizionale Irpef stimata in Euro 150 milioni per il 2021, ha ripartito il saldo 2021 seguendo i seguenti criteri:

1. Euro 232,6 milioni, per ristorare i fabbisogni 2020 non soddisfatti dai contributi erogati lo scorso anno (saldi 2020 negativi);
2. Euro 80 milioni, seguendo le stesse modalità utilizzate per erogare il primo acconto (stima riduzione gettito Addizionale Irpef);
3. Euro 837,4 milioni:
4. garantendo una quota di riparto pari almeno a Euro 2,00 pro-capite calcolata ai fini del suo raggiungimento considerando anche la quota a titolo di ristoro delle “perdite di gettito” stimate per l’Addizionale comunale all’Irpef;
5. prevedendo una specifica “clausola di salvaguardia” che consente agli Enti l’integrale copertura del fabbisogno 2021, alla quale concorrono le eccedenze 2020, le assegnazioni di cui al presente riparto e l’acconto 2021, una quota Euro 130 milioni, di cui al Decreto del Ministro dell’Interno 14 aprile 2021.

L’analisi delle Certificazioni inviate ha consentito di stimare il fabbisogno degli Enti per il 2021 e di verificare le eventuali eccedenze/carenze di risorse per l’anno 2020.

Nell’analisi delle certificazioni, la RgS ha riscontrato diverse anomalie (indicazione della variazione del “Fcde”, risparmi di spesa con coerenti con i dati statistici, rettifica di entrate, quindi con determinazione di risorse inutilizzate/avanzi più elevati), per cui nella definizione del riparto delle risorse sono stati applicati dei correttivi.

Molti Enti Locali si sono da subito chiesti se i correttivi alla Certificazione degli Enti Locali 2020 effettuata dalla RgS per la determinazione della Ripartizione del “Fondone 2021” erano da considerarsi o meno una definizione (una correzione d’ufficio) della stessa a titolo definitivo. In proposito, il Mef-RgS è intervenuto tempestivamente con il Comunicato 5 agosto 2021 per precisare che i “correttivi statistici” utilizzati per determinare il riparto delle risorse disponibili del “Fondo 2021” sono stati adottati esclusivamente per individuare i criteri riparto del saldo senza che vi siano automatiche conseguenze anche sulla correttezza della Certificazione 2020 inviata dagli Enti Locali e/o sulla quota che l’Ente ha vincolato nel risultato di amministrazione 2020. Le eventuali anomalie riscontrate nelle risultanze delle Certificazioni 2020 saranno comunque comunicate dalla RgS con note ufficiali agli Enti Locali interessati entro il mese di settembre 2021; entro il 30 novembre 2021, come detto, gli Enti Locali di riferimento dovranno procedere a inviare una nuova Certificazione che eventualmente recepisca le rettifiche segnalate o a comunicare tempestivamente ulteriori elementi utili ai fini della loro valutazione. Le rettifiche da apportare saranno poi utili ai fini della verifica finale della “perdita di gettito” e dell’andamento delle spese, da effettuare entro il 30 giugno 2022, e della conseguente regolazione definitiva dei rapporti finanziari tra Comuni e tra Province/Città metropolitane, ovvero tra i 2 predetti Comparti, con riferimento alle complessive gestioni 2020 e 2021, mediante apposita rimodulazione dell’importo in favore di ciascun Ente, ai sensi dell’art. 106, comma 1, del Dl. 19 maggio 2020, n. 34.

Molti Enti Locali hanno rilevano la non completa trasparenza sull’assegnazione delle risorse del “Fondo risorse fondamentali”, in quanto per le diverse ripartizioni effettuate sono stati elaborati ogni volta criteri diversi da parte della RgS con determinazione di importi assegnati assolutamente non prevedibili a priori, con conseguente difficoltà nella programmazione e nella gestione del bilancio di previsione 2021.

Dai calcoli effettuati dalla RgS è emerso, per il Comparto dei Comuni, delle Unioni di comuni e delle Comunità montane, un fabbisogno complessivo 2020 di Euro 1.936,2 milioni, così suddiviso:

• Euro 1.553,6 milioni dovuto alle minori entrate, al netto delle minori spese per i contratti di servizio e delle variazioni “Fcde”;
• Euro 150 milioni legati al calo del gettito dell’Addizionale Irpef;
• Euro 232,6 milioni per gli Enti che hanno certificato nel 2020 esigenze superiori alle risorse ricevute.

Dall’analisi delle Certificazioni inviate, al netto delle minori entrate e del ristoro specifico di entrata per Imposta di soggiorno, Contributo di sbarco Isole minori e al netto della quota Tari/Tari-Corrispettivo e dei ristori specifici di spesa 2020 non utilizzati, è emersa un’eccedenza di risorse assegnate per l’anno 2020 pari a circa Euro 1.348,3 milioni. Tali risorse 2020, come sopra detto, possono essere utilizzate nel corso del 2021 per le medesime finalità per le quali erano state erogate nel corso del 2020: ristorare le minori entrate e finanziare le maggiori spese legate all’emergenza “Covid-19”.

Il “Tavolo Tecnico” ha quindi verificato che le risorse disponibili per l’anno 2021 (stanziamenti 2021 ed eccedenze 2020) ammonterebbero ad Euro 2.698,3 milioni, a fronte di un fabbisogno complessivo stimato per l’anno 2021 di Euro 1.936,2 milioni. E’ stato comunque deciso di ripartire integralmente tutte le risorse stanziate, in quanto il “Tavolo Tecnico” ha valutato la provvisorietà dei dati sulla “perdita di gettito” e ha tenuto conto che nel calcolo del fabbisogno 2021 non è inclusa la stima delle maggiori/minori spese.

Nella definizione del riparto “Tavolo Tecnico” non ha tenuto conto delle “perdite di gettito” oggetto di ristori specifici e della perdita per Tari e Tari-Corrispettivo oggetto di specifici interventi in materia di politiche agevolative per le utenze non domestiche e di sostegno alle famiglie.

La seconda Certificazione per il 2021 da presentare nel giugno 2022 consentirà al “Tavolo Tecnico” di valutare e determinare complessivamente e forse definitivamente (se la pandemia non avrà code di rilievo anche nel 2022) il rapporto fra risorse assegnate e “perdita di gettito”, per poi dare indicazioni circa l’eventuale destinazione delle risorse assegnate e non utilizzate (restituzione, utilizzo nel 2022, ecc.), oltre alla regolazione/rimodulazione dei rapporti finanziari tra Comuni e tra Province e Città metropolitane.

In conclusione, le risorse assegnate agli Enti Locali a valere sul “Fondo risorse fondamentali” e per “ristori specifici” di spesa, e non impegnate nel 2021, potrebbero dover essere restituite (come tra l’altro già indicato a valere sulle risorse assegnate agli Enti a titolo di “contributi per i centri estivi”).

Occorre quindi necessariamente che gli Enti Locali facciano quanto prima possibile una ricognizione utile per definire progetti, modalità e tempi per l’utilizzo completo delle risorse assegnate e non ancora impegnate, eventualmente con una maggiore capacità progettuale, programmatoria e organizzativa.

Fra gli importi in ipotesi certificabili risulta possibile per gli Enti Locali procedere utilmente e tempestivamente prevedendo:

• ulteriori trasferimenti alle Imprese del proprio territorio danneggiate dall’emergenza sanitaria e socio-economica;
• trasferimenti ai propri Organismi partecipati a compensazione dei minori ricavi e/o dei maggiori costi correlati all’emergenza;
• ulteriori agevolazioni Tari, nei limiti fissati per ogni Ente dalla Tabella 1 del Dm. 1° aprile 2021;
• trasferimenti a “Enti del Terzo Settore” presenti sul territorio.

Per inciso, ricordiamo che per diverse tipologie di “Enti del Terzo Settore” non sono stati stanziati fondi coerenti per coprire la “perdita di gettito” sostenuta per le numerose attività svolte in sussidiarietà con il Sistema degli Enti Locali (per esempio, Aziende di servizi alla persona, Associazioni di volontariato) utili a fronteggiare le emergenze da “Covid-19”. Anche i Comuni e le Regioni, che in alcuni risaputi casi per il momento non hanno coerentemente sostenuto in maniera adeguata il cosiddetto “Terzo Settore”, potrebbero destinare le risorse ancora da utilizzare per l’erogazione di specifici contributi straordinari a ristoro delle minori entrate e delle maggiori spese agli Enti responsabili della tenuta sociale ed economico-finanziaria del “Sistema Paese”.

Come sopra accennato, considerato che le assegnazioni 2021 hanno tenuto conto del fabbisogno certificato dagli Enti in misura superiore alle risorse assegnate a valere del “Fondone”, occorre valutare anche la possibilità di impegnare ulteriori risorse proprio per fronteggiare/giustificate ulteriori esigenze connesse alla pandemia, confidando nella possibilità che il “Tavolo Tecnico” valuti di nuovo, a valere sul 2021, di compensare tali spese aggiuntive, qualora naturalmente vengano destinate dal Legislatore nuove risorse al “Fondo risorse fondamentali degli Enti Locali”.

Quindi, nel corso dell’anno in corso, analizzando lo stato dell’arte della normativa vigente oltreché le risposte Fad diffuse da Arconet e da RgS, le voci di spesa che potrebbe essere utilizzare per impiegare le risorse 2021 del “Fondone 2021” ancora a disposizione degli Enti Locali sono le seguenti:

– Elenco delle spese certificabili con certezza:

• spese ricomprese nelle seguenti voci correlabili/giustificabili per fronteggiare l’emergenza sanitaria e socio-economica da “Covid-19” e non indennizzate con ristori specifici: Retribuzioni lorde e contributi sociali a carico dell’Ente, Imposte/tasse/proventi assimilati a carico dell’Ente, Acquisto di beni materiali ad utilità non pluriennale, Acquisto di servizi, Utenze e canoni, Manutenzione ordinaria e riparazioni,  Contratti di servizio pubblico, Altro (da specificare/motivare);
• trasferimenti effettuati in favore delle Istituzioni scolastiche;
• spese per corse aggiuntive del Servizio di “Trasporto urbano ed extra-urbano” necessarie per il distanziamento degli studenti alla luce della ripresa dell’attività scolastica in presenza, qualora l’Ente, come misura contenitiva dei rischi di diffusione del contagio, abbia implementato il numero di corse del Servizio di “Trasporto pubblico” dedicato alla mobilità degli studenti;
• contributi agli investimenti a Amministrazioni locali, a Imprese e a Istituzioni sociali private; da ricomprendervi anche i maggiori trasferimenti correnti e i contributi per investimenti elargiti con la finalità di fronteggiare l’emergenza socio-economico-sanitaria (ad associazioni impegnate nell’emergenza come per esempio Croce Rossa, Protezione civile, Associazione volontari ospedalieri).
• maggiori costi per oneri di sicurezza da “Covid-19” nei cantieri dei lavori pubblici;
• acquisto di beni immateriali, soprattutto in funzione dell’attivazione dello smart working (Dm. 1° aprile 2021 n. 59033, correttivo sulla Certificazione della “perdita di gettito”);
• acquisto di strumenti per la sanificazione con utilità pluriennale;
• acquisto di dispositivi per il distanziamento sociale, tramezzi, lucernari per aerazione, anche ad utilità pluriennale;
• Fondo pluriennale vincolato di spesa in conto corrente e in conto capitale costituito in occasione del riaccertamento dei residui riguardanti le spese impegnate nell’anno precedente e certificabili ai fini della “perdita di gettito”;
• “Fondo crediti di dubbia e difficile esazione” di parte corrente (riduzione rispetto allo stanziamento definitivo dell’anno precedente per effetto delle variazioni/riduzioni direttamente correlate alle variazioni/riduzioni delle entrate proprie coperte con le risorse del “Fondone”),
• rimborsi di impose e tasse di natura corrente e altri rimborsi di parte corrente di somme non dovute o incassate in eccesso, correlati alla riduzione o all’annullamento di entrate per fronteggiare l’emergenza socio-economica (Dm. 1° aprile 2021 n. 59033, correttivo sulla Certificazione della “perdita di gettito”);
• spese per trasferimenti correnti ad Amministrazioni locali, Famiglie, Imprese e Istituzioni sociali private. Con la Faq RgS 21 gennaio 2021, n. 30 si ricomprendono come “Maggiori spese 2020 ‘Covid-19””, tra le altre, sia il contributo straordinario concesso dall’Amministrazione per coprire le maggiori spese da un Consorzio di Enti Locali sostenute in conseguenza dell’emergenza epidemiologica da “Covid-19”, sia il contributo erogato per ripianare quota parte del disavanzo di gestione che dalle stesse maggiori spese “Covid-19” è stato generato. La valutazione di quanto indicato nella Faq reputiamo consenta di inserire fra le spese certificabili i contributi suddetti anche con riferimento a tutti gli Organismi partecipati da un Ente Locale;
• acquisto di nuovi Scuolabus per rafforzare il Servizio del “Trasporto scolastico”, solo qualora questo venga rafforzato per rispettare la normativa di contenimento del virus.

– Elenco delle spese che ancora necessitano di conferma per essere ritenute con certezza come “certificabili”:

• le perdite/riduzioni di entrate extratributarie e tributarie dovute a rinuncia dell’Ente Locale nel 2020 ad adottare provvedimenti di incremento di aliquote tributarie in ragione del sopravvenire dell’emergenza sanitaria, confidando nell’assegnazione a ristoro del “Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli Enti Locali”;
• maggiori trasferimenti o riduzione dei canoni di concessione (nell’ambito di un contratto di project financing) che verranno stabiliti in un eventuale atto integrativo nei prossimi anni per garantire gli equilibri complessivi della concessione, in conseguenza delle situazioni createsi a causa dell’emergenza socio-economico-sanitaria 2020 (possibile concessione di ristori anche negli anni futuri);
• perdite nette 2020 e 2021 degli Organismi partecipati in conseguenza dell’emergenza “Covid-19” (non solo per “maggiori spese”) e “da ripianare” da parte degli Enti Locali che emergeranno da atti degli Organi assembleari nel 2021 e successivi, con l’approvazione dei bilanci nelle Società partecipate. Anche in questo caso, le maggiori spese di competenza 2021 o degli anni successivi per il legittimo “ripiano” delle perdite degli Organismi partecipati risulterebbero motivate da minori ricavi/entrate (o da maggiori costi/spese) connesse all’emergenza sanitaria, sempre al netto sia delle minori spese e dei “ristori” ottenuti dalla Società partecipata per i provvedimenti governativi a sostegno delle Imprese.
• acquisto di nuovi Scuolabus per rafforzare il Servizio del “Trasporto scolastico”. La Faq RgS n. 32 sostiene che l’acquisto di nuovi Scuolabus non appare una spesa finanziabile con le risorse del “Fondone”, nel caso in cui tale acquisto derivi solo dall’esigenza di potenziare il Servizio offerto sul territorio e non sia effetto delle misure di contenimento del virus. Ancorché l’acquisto di Scuolabus abbia un ritorno pluriennale dell’investimento, stimabile oltre la durata della pandemia, si ritiene che possano essere certificate le quote di ammortamento per il periodo correlato alla durata dell’emergenza da “Covid-19”.

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In termini generale, provando a fare una prima riflessione sul reale successo o meno dell’iniziativa “Fondone” allo stato attuale, ci permettiamo di presentare al Lettore alcuni dubbi in merito soprattutto sull’ottimale utilizzo da parte degli Enti Locali delle ingentissime risorse messe a disposizione dal Governo per affrontare prima e (provare a) superare poi l’emergenza sanitaria, economico-finanziaria e sociale del nostro Paese.

Per inciso, come già apparso recentemente sulla Stampa nazionale, una ricerca effettuata dal “Servizio Econometrico” di Centro Studi Enti Locali e del Dipartimento Economia e Management dell’Università di Pisa, dai dati Siope risulta che, in epoca di pandemia, a livello complessivo gli incassi 2020 del Comparto “Comuni” non hanno subito sostanziali variazioni rispetto al 2019. Più precisamente, dall’analisi dei dati messi a disposizione da Banca d’Italia sul Portale Siope relativi agli incassi 2020 dei Comuni italiani è emerso che il Comparto in questione non ha subìto sostanziali variazioni negative di liquidità rispetto all’esercizio precedente ma, al contrario, ha registrato maggiori incassi correnti (primi 3 Titoli delle Entrate comunali) per circa Euro 3 miliardi grazie all’ampio aumento dei trasferimenti statali e, in minima parte, regionali. La variazione più significativa (+77,58%) è rilevata sul Titolo II dell’Entrata (Trasferimenti correnti) che nel corso del 2020 sono aumentati da 9,7 a 17,3 miliardi, con una variazione assoluta di 7,5 miliardi a fronte di variazioni negative pari a -2,3 miliardi per il Titolo I (Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa) pari a circa il -6%, e -2,1 miliardi per il Titolo III (Entrate extra-tributarie) pari a circa il -18%. Indagando sino al 4° livello del Piano finanziario emerge che i trasferimenti suddetti provengono in larga maggioranza dalle Amministrazioni centrali e in particolar modo dai Ministeri, che hanno aumentato la dotazione finanziaria dei contributi “a pioggia” da 2,9 miliardi a 8,7 miliardi, facendo registrare un +200%; nello stesso periodo, le Regioni e Province Autonome invece hanno aumentato la dotazione di un solo miliardo facendo registrare un +20%.

Detto questo, atteso che dai dati delle Certificazioni del “Fondone” risulta che oltre il 30% delle risorse stanziate sia in qualche modo “avanzata”, è fondamentale compiere, prima a livello di ciascun Ente Locale e poi di conseguenza a livello di Sistema, un’indagine su quanta parte di questo differenziale sia derivante da una reale eccedenza di risorse rispetto all’utilizzabile (come copertura degli effetti della cosiddetta “perdita di gettito”) e quanta parte invece è derivata da difficoltà temporali di allocazione delle risorse (sia per i tempi piuttosto stretti previsti per logiche programmatorie che per dubbi iniziali sulla certificabilità di alcuni possibili utilizzi – su tutte, l’intervento straordinario sui bilanci delle Partecipate e degli Organismi controllati/vigilati). Perché, se nel primo caso sarà evidente che la quota eccedente dovrà necessariamente essere allocata diversamente dal Legislatore (auspicabile all’interno dello stesso Comparto Enti Locali), nel secondo ciascun Ente dovrà fare uno sforzo organizzativo e funzionale per individuare tutte le possibili e legittimate utilizzabilità da imputare in gestione al proprio bilancio, evitando di perdere l’occasione (sebbene derivante da un disastro planetario).

Onestamente, ascoltando in giro per l’Italia centinaia e centinaia di Enti, rimane agli scriventi il dubbio che si rischi ancora che, se per la finalità prima ricordata di “tenuta del Sistema” sia ben riconoscibile l’utilità massima portata dal “Fondone” alla causa globale, per quella di ottimizzazione da apportare su tutti gli effetti negativi generati dalla pandemia sui bilanci delle Autonomie locali, la “montagna partorisca il topolino …”. In altre parole, che l’eccedenza di risorse stanziate dal Governo derivi, più che da stima in eccesso (ben inteso, comprensibile e giustificabile in quel momento) dei fabbisogni reali, in buona parte da una “prudenza di maniera”, quella che si nutre sulla paura (molto ministeriale ma purtroppo ben radicata anche all’interno degli Enti Locali, anche quelli grandi e di riferimento) delle “furbate” nell’utilizzo dei fondi così da limitarne sempre e comunque la totale allocazione, quasi come se far avanzare qualcosa sia sinonimo di “sana e corretta gestione della cosa pubblica”. Cioè, la paura di essere tacciati per quelli che hanno abusato (nel senso di utilizzato per finalità non coperte dalla norma di specie) delle risorse pubbliche.

Beh, se permettete, è la stessa situazione che si genera quando si parla di “procedure selettive/concorsi” e di “Codice dei Contratti pubblici”: quando alcuni Economisti (tra cui chi qui scrive) ricordano a se stessi ed agli altri che il rispetto delle procedure pubblicistiche per l’accesso del personale alla P.A. e per gli acquisti di beni e servizi dall’esterno, costituzionalmente garantito, non costituisce l’obiettivo della P.A. (e soprattutto dei propri Uffici pubblici) bensì solo e soltanto una condizione/una modalità per consentire che la spesa pubblica (quella sì, reale e finale obiettivo) sia realizzata secondo il rispetto delle regole di buona amministrazione (in altre parole, se non si fanno spendere i soldi al Comune o alla Regione o al Ministero su spese autorizzate correttamente con l’esercizio della cosiddetta “discrezionalità amministrativa”, ciò non costituisce buona pratica ma uno di quei “colli di bottiglia” e/o “inefficienze” e/o “burocratizzazioni” delle pubbliche funzioni), scatta un processo (quasi) automatico di giustificazioni e di accuse di essere liberisti o non garantisti.

Ci permettiamo di ricordare un evento, dal cui mancato corretto e positivo superamento è per chi scrive derivata l’attuale situazione di grave difficoltà finanziaria del “Sistema delle Autonomie locali” in molte Regioni del Sud Italia (e non solo, come ben risaputo)[1]: il “riaccertamento straordinario dei residui al 31.12.2015” in attuazione dello “scalino” della modifica del Sistema contabile con l’ingresso a regime della cosiddetta “armonizzazione dei sistemi contabili” ex Dlgs. n. 118/2011, attuativo della Legge-delega n. 42/2009 del cosiddetto “Federalismo fiscale”.  Già dalle “Prime analisi sugli esiti del riaccertamento straordinario dei residui nei Comuni (Deliberazione n. 31/SezAut/2016/Frg del 20 ottobre 2016)”, la stessa Corte dei conti sanciva che il temuto default del Sistema delle Autonomie locali non si era verificato anche per aver perso l’occasione di trentennalizzare almeno una parte del cosiddetto “disavanzo tecnico” nella parte derivante dal passaggio al nuovo Sistema contabile, strumento che la stessa Corte aveva riconosciuto come “possibile” ed “utile” ad utilizzare la straordinarietà del passaggio al nuovo Sistema dell’armonizzazione per poter, da un lato, dare corso alla dichiarata “operazione disclosure” dei conti pubblici (per la verità, anche concordata con Bruxelles)[2] , e dall’altra, per rendere sostenibile al “Sistema Paese” ed ai bilanci dei Comuni la soluzione della maggior parte delle difficoltà sistemiche e finanziarie della Finanza pubblica e di quella locale, spalmando il delta nell’allora così chiamato “numero magico della Pubblica Amministrazione”: il 30 ![3]

Detto questo, non vorremmo che riaccadesse una situazione del genere. Tutto qua.

In conclusione, da settembre 2021 si riterrebbe necessario, anche da parte delle Associazioni di categorie rappresentative del Comparto Finanza locale, “battere un colpo” sul tema sollevato in queste pagine, in quanto non sarebbe per chi scrive particolarmente utile al Sistema delle Autonomie locali (per non parlare del “Sistema Paese”) chiedere di rifinanziare ancora (o spingere nel mantenere i certificati avanzi di risorse stanziate nella teorica disponibilità degli Enti Locali) – ovviamente ceteris paribus, sperando che la pandemia non ci costringa di nuovo a “chiudere tutto” … – lo strumento del “Fondone” (oltre agli altri attualmente in vigore ma più marginali), quando fosse chiaro trattasi di risolse eccedenti la reale “perdita di gettito” o comunque non utilizzabili dal Sistema per disfunzioni o incapacità programmatoria. Così da poterle ridestinare ad altro, possibilmente all’interno dello stesso Comparto (solo per fare 3 esempi: il significativo  rifinanziamento del “Fondo progettazione Enti Locali 2021-2023” ex art. 1, comma 1.079, della Legge n. 205/2018 – così da favorire la capacità progettuale dei piccoli Comuni anche per concorrere ai prossimi bandi del “Pnrr” – il rimpinguamento del “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli Enti Locali” ex art. 243-ter del Tuel per aiutare con tempi di erogazione più agili i Comuni che accedono alla “Procedura di risanamento finanziario pluriennale”), la costituzione di un “Fondo” ad hoc per incentivare l’utilizzo dello strumento del comma 80 della Legge n. 160/2019, anche come una delle risposte alla crisi quasi terminale di alcune porzioni significative di Finanza locale territoriale (l’esempio siciliano su tutte)[4].    

Detto in altre parole rischiamo di portare ancora “acqua al cavallo che non beve”, che però non lo fa non perché non ha sete ma perché l’acqua non è sempre quella buona e fresca ….

E così, in questa Estate 2021, caldissima da record storici abbattuti e vergognosamente “bruciante” come non mai, speriamo che le considerazioni di cui sopra non siano frutto del caldo torrido che ha giocato un brutto scherzo agli scriventi, o forse, onestamente, sì …. Ne guadagnerebbe la salubrità finanziaria del nostro Sistema di Finanza pubblica e di finanza locale.

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[1] Basti ricordare la riunione straordinaria dello scorso 3 agosto 2021 del Tavolo tecnico-politico presso la Conferenza Stato-Città-Autonomie locali, con all’Ordine del giorno le questioni finanziarie degli Enti Locali della Regione Siciliana.

[2] (Deliberazione n. 31/SezAut/2016/Frg del 20 ottobre 2016): “Dai dati di consuntivo, quindi, si possono trarre le seguenti conclusioni. Il riaccertamento straordinario non sembra sia riuscito a modificare sostanzialmente la situazione di partenza per quel che riguarda una compiuta revisione dei residui attivi. La gran massa di crediti pregressi che influenzano i risultati di amministrazione non è stata interessata da una movimentazione congrua rispetto a quella parallela dei residui passivi ed ha continuato a segnare il fattore di equilibrio nominale nelle partite del saldo di fine esercizio, come dimostrerebbero i dati sui contenuti disavanzi dopo il riaccertamento straordinario anche se, va precisato in mancanza di un’analisi individuale, non può essere tout court attribuito agli effetti del maggior disavanzo da riaccertamento. Situazione questa che richiede un’attenta analisi della sussistenza delle ragioni di credito e, parallelamente, nel caso di ingravescente rischio di inesigibilità, di una adeguata svalutazione dei crediti”.

[3] (Deliberazione n. 31/SezAut/2016/Frg del 20 ottobre 2016): “Una prima valutazione riassuntiva riferita all’analisi dei dati raccolti attraverso il ‘Prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione alla data del riaccertamento straordinario dei residui’ di 4.463 Enti, si estrinseca nelle seguenti osservazioni: innanzitutto, il temuto effetto di default diffuso che aveva suscitato non poche preoccupazioni tanto da invocare ed ottenere,  misure di flessibilità sia per un rientro “morbido” dal disavanzo, spalmando in trent’anni le annualità della pianificazione di rientro, sia introducendo misure di graduazione nell’accantonamento in bilancio della percentuale di svalutazione delle entrate di dubbia e difficile  esazione, non sembra emergere dai dati, ancorché riferiti ad un numero limitato, ma significativo, di enti concernenti la produzione di disavanzo o maggior disavanzo che ha interessato solo il 19% degli Enti esaminati. Naturalmente il risultato viene interpretato negli esposti termini, dando per acquisito che la generalità degli Enti abbia eseguito con correttezza giuridico-contabile le operazioni di riaccertamento straordinario. Sotto questo profilo, passando, così, al secondo aspetto di riflessione, la molto minore consistenza delle cancellazioni, sia di quelle definitive, sia di quelle presupposte alle reimputazioni, dei residui attivi rispetto a quelli passivi non appare di piana lettura, mentre sicuramente pone l’esigenza di un attento monitoraggio degli effetti sugli equilibri dei bilanci compresi nel triennio di programmazione, in relazione ai possibili disavanzi tecnici”.

[4] Art. 1, comma 80: “Nel corso degli esercizi dal 2020 al 2022, a seguito di una verifica dell’accelerazione delle riscossioni in conto competenza e in conto residui delle entrate oggetto della riforma della riscossione degli Enti Locali di cui ai commi da 784 a 815, previo parere dell’organo di revisione, gli Enti Locali possono ridurre il ‘Fondo crediti di dubbia esigibilità’ accantonato nel bilancio di previsione relativo alle medesime entrate sulla base del rapporto che si prevede di realizzare alla fine dell’esercizio di riferimento tra gli incassi complessivi in conto competenza e in conto residui e gli accertamenti”.

di Nicola Tonveronachi e Giuseppe Vanni

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