L’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti Locali del Ministero dell’Interno ha pubblicato sul sito istituzionale del Dipartimento della Funzione pubblica, in data 26 ottobre 2018, il Documento rubricato “Atto di orientamento ex art. 154, comma 2, del Tuel, sui provvedimenti di rotazione e revoca del Responsabile del ‘Servizio Finanziario’ di cui all’art. 153, comma 4, del Tuel”.
L’art. 153, comma 4, del Tuel (Dlgs. n. 267/2000), indica le principali competenze del Responsabile del “Servizio Finanziario”: “è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio di previsione ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese, alla regolare tenuta della contabilità economico-patrimoniale e più in generale alla salvaguardia degli equilibri finanziari e complessivi della gestione e dei vincoli di finanza pubblica”. Nell’esercizio di tali funzioni il Responsabile agisce in autonomia nei limiti di quanto disposto dai principi finanziari e contabili, dalle norme ordinamentali e dai vincoli di finanza pubblica, e segnala alla Corte dei conti eventuali squilibri.
La recente giurisprudenza della Corte Costituzionale ha individuato, come canoni fondamentali delle gestioni amministrative, espressivi del buon andamento dell’amministrazione:
– il risultato positivo di amministrazione, che costituisce il coefficiente necessario della qualificazione del concetto di equilibrio di bilancio (Sentenza n. 247/2017);
– il rispetto di una specifica clausola di salvaguardia, individuata nella regola che “copertura economica delle spese ed equilibri di bilancio sono 2 facce della stessa medaglia, dal momento che l’equilibrio presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse” (Sentenza n. 184/2016).
Nella realizzazione di tali obiettivi, i ruoli affidati al Responsabile del “Servizio Finanziario” sono di primaria importanza, sia per i compiti di verifica della veridicità delle previsioni ai fini dell’impostazione della programmazione finanziaria, che per le funzioni di vigilanza sulla corretta osservanza delle disposizioni che presidiano la legittimità degli atti di gestione, vigilanza da intendersi, sia riguardo ai profili finanziari della specifica determinazione gestionale, che per quanto concerne la complessiva tenuta della gestione del bilancio e della sua sostenibilità.
A tale importanza istituzionale si correla una rilevante responsabilità professionale che si fonda su competenze tecniche specifiche e su abilità interdisciplinari connesse ai processi di programmazione e rendicontazione degli Enti Locali.
Logico corollario della natura di tale ruolo di specifica responsabilità nel garantire interessi che si intestano complessivamente all’Ente non può che essere la tendenziale stabilità nel tempo della figura alla quale sono attribuite tali competenze.
La necessaria stabilità, secondo l’Osservatorio, si giustifica con il fatto che la causa e le finalità delle attribuzioni del Responsabile del “Servizio Finanziario” vanno oltre il materiale perimetro delle competenze declinate negli atti che compie, in quanto incidono sulla concreta necessità di attuare garanzie di natura ordinamentale, quali sono quelle che riguardano equilibri e rispetto dei vincoli di finanza pubblica.Secondo l’Osservatorio, gli illustrati profili di garanzia ordinamentale che si correlano alle competenze attribuite alla figura del Responsabile del “Servizio Finanziario”, pongono l’esigenza di una specifica tutela del relativo status nel contesto funzionale che porta a valutare con cautela e in maniera ragionata l’istituto della rotazione previsto dalla Legge n. 190/2012 e l’esercizio della facoltà di revoca dell’incarico in argomento ex art. 109 del Tuel.
L’Osservatorio ha valutato, con riguardo alla situazione sulla quale va ad innestarsi la disciplina della rotazione, che:
– gli Enti Locali hanno sempre più difficoltà a reperire personale con professionalità idonea a ricoprire l’incarico di Responsabile del “Servizio Finanziario” con incremento del ricorso ad onerosi incarichi/consulenze esterni,
– negli Enti Locali vi è scarsa disponibilità da parte di personale professionalizzato ad assumere l’incarico di Responsabile del “Servizio Finanziario”.
Queste tendenze, che di per sé costituiscono un elemento di compromissione della solidità organizzativa del Servizio di Ragioneria, sono aggravate proprio dalla regola della rotazione del personale quale criterio organizzativo che concorre a prevenire la corruzione nelle strutture amministrative. L’adozione acritica dell’istituto della rotazione può determinare l’eventualità che il posto di Responsabile di Ragioneria venga ricoperto da professionalità non adeguate, specialmente negli Enti di minori dimensioni.
In proposito, l’Anac ha fornito puntuali indicazioni di indirizzo circa i limiti della necessità della rotazione del personale. La Delibera Anac n. 831/2016, al paragrafo 7.2, detta le regole per la corretta applicazione del Principio della rotazione degli incarichi all’interno di ciascun Ente, disponendo che “la rotazione è una tra le diverse misure che le Amministrazioni hanno a disposizione in materia di prevenzione della corruzione. Il ricorso alla rotazione deve infatti essere considerato in una logica di necessaria complementarietà con le altre misure di prevenzione della corruzione specie laddove possano presentarsi difficoltà applicative sul piano organizzativo. In particolare, occorre considerare che detta misura deve essere impiegata correttamente in un quadro di elevazione delle capacità professionali complessive dell’Amministrazione senza determinare inefficienze e malfunzionamenti”.
Nella stessa Delibera si raccomanda di considerare che “la rotazione va correlata all’esigenza di assicurare il buon andamento e la continuità dell’azione amministrativa e di garantire la qualità delle competenze professionali necessarie per lo svolgimento di talune attività specifiche, con particolare riguardo a quelle con elevato contenuto tecnico” e “si esclude che la rotazione possa implicare il conferimento di incarichi a soggetti privi delle competenze necessarie per assicurare la continuità dell’azione amministrativa”.
Tra i condizionamenti all’applicazione dell’istituto della rotazione vi può essere quello della cosiddetta infungibilità derivante dall’appartenenza a categorie o professionalità specifiche.
Pertanto, l’Osservatorio rileva che una rotazione che prescinda dalla considerazione dai sopra indicati criteri, non solo non risponde alle esigenze dell’istituto che consistono nella prevenzione della corruzione, ma può pregiudicare la funzionalità della macchina amministrativa. I criteri suesposti devono risultare condizioni di validità dell’atto di rotazione o meno sotto il profilo della motivazione.
L’esigenza di un rafforzamento degli aspetti motivazionali e strutturali deve risultare espressamenteanche nei provvedimenti che concludono i procedimenti di revoca dei Responsabili dei Servizi di Ragioneria; la valutazione dei criteri sopra indicati risulta fondamentaleanche con riguardo alla legittimità dell’atto di revoca, e quindi,vi è necessità di dare atto del coinvolgimento nelle valutazioni dei motivi a sostegno del provvedimentodegli Organi titolari della responsabilità delle linee di politica dell’efficienza dei Servizi e della legalità della gestione.
Tale necessità si correla con il rapporto di garanzia che lega il Responsabile del Servizio di Ragioneria alla tutela degli interessi generali dell’Ente; di qui l’obbligo dei seguenti particolari adempimenti:
– segnalazioni dei fatti e delle valutazioni del Responsabile finanziario al legale rappresentante dell’Ente, al Consiglio dell’Ente nella persona del suo Presidente, ai sensi dell’art. 153 del Tuel.
La revoca deve conseguire da oggettive certezze, sia per gli aspetti procedurali che provvedimentali, utili ad evitare ogni forma di distorsione del provvedimento, trattandosi di misura grave e di sicuro impatto nell’apparato organizzativo e gestionale dell’Ente.
Per le considerazioni sopra esposte, l’Osservatorio ha adottato, al fine di incentivare comportamenti omogenei da parte degli Enti Locali nell’adozione dei provvedimenti di rotazione e revoca dei Responsabili dei “Servizi Finanziari”, il presente Orientamento operativo che consta nelle seguenti raccomandazioni.
- la rotazione del Responsabile del “Servizio Finanziario” deve tenere conto di 2 condizioni, delle quali deve darsi motivazione nell’atto di disposizione della rotazione:
- l’insussistenza di vincoli “oggettivi”: la rotazione non deve compromettere il buon andamento e la continuità dell’azione amministrativa e le funzioni di conservazione e salvaguardia degli equilibri di bilancio. Le suddette garanzie da assicurare con l’istituto della rotazione non devono essere specificate soltanto con clausole di stile ma l’Ente dovràdimostrare la sussistenza reale delle competenze professionali del nuovo Responsabile necessarie per lo svolgimento delle attribuzioni del “Servizio Finanziario”;
- l’Amministrazione potrà non attuare l’istituto della rotazione quale misura di prevenzione della corruzione, tenuto conto della sostanziale infungibilità della posizione del Responsabile finanziario e fatte salve conclamate situazioni di incompatibilità, qualora non sia in grado di garantire il conferimento dell’incarico a soggetti dotati delle competenze necessarie;
- il provvedimento di revoca del Responsabile del “Servizio Finanziario” potrà prevedere un procedimento semplificato disciplinato nell’ambito del Regolamento di contabilità.Al fine di garantire la massima oggettività nella rilevazione, valutazione e motivazione delle ragioni del provvedimento, la revoca sindacale dell’incarico di Responsabile finanziario, attesa l’assoluta prevalenza delle sue attribuzioni alla tutela di profili ordinamentali, potrà essere limitata ai casi di gravi e riscontrate irregolarità contabili e subordinata all’acquisizione di un parere obbligatorio e vincolante del Consiglio dell’Ente, da comunicare entro 30 giorni dall’adozione alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
Riteniamo che la relativa garanzia di stabilità e inamovibilità del Responsabile finanziario, ribadita con la presente Raccomandazione dell’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti Locali, comunque debba sempre contemperarsi con l’assicurazione di un buon livello di professionalità (giuridica, contabile, relazionale, manageriale, ecc.) e aggiornamento, ma anche con l’assicurazione di una collaborazione tecnica fattiva con gli altri Uffici amministrativi e con gli Organi di governo dell’Ente Locale, nell’intendo di garantire il normale funzionamento della macchina amministrativa pubblica.
di Giuseppe Vanni
