Nella Delibera n. 388 del 15 ottobre 2019 della Corte dei conti Lombardia, il Commissario straordinario di un Comune ha formulato una richiesta di parere volta a conoscere se alcune specifiche entrate (le somme attribuite ai sensi della Legge n. 386/1975 e le risorse introitate a titolo di Tari) possano essere considerate o meno a natura vincolata per cassa.
In particolare, viene chiesto se:
a) le somme attribuite all’Ente in questione ai sensi della suddetta Legge n. 386/1975, derivanti dall’accordo fra Italia e la Svizzera a titolo di compensazione finanziaria, debbano, per quanto previsto dal Dm. 27 luglio 2018, essere considerate a tutti gli effetti a gestione vincolata, con la conseguenza che il vincolo possa sussistere anche in termini di cassa ed anche opposto erga omnes;
b) analogamente, le risorse introitate a titolo di Tari e destinate a copertura del “Servizio di raccolta e smaltimento rifiuti” possano essere considerate infungibili e vincolate anche in termini di cassa per l’esclusivo fine di soddisfare le obbligazioni scaturenti dall’espletamento di tale essenziale servizio locale, con vincolo opponibile erga omnes.
La richiesta di parere, seppur declinata con riferimento a 2 distinti quesiti attinenti a 2 diverse tipologie di entrate, si focalizza sostanzialmente sulla medesima questione contabile, vale a dire la definizione normativa ed esegetica delle cd. “entrate vincolate” e del loro utilizzo in termini di cassa.
La difficoltà di ricondurre ad un quadro unitario le suddette categorie di entrate, con particolare riferimento alla necessità di individuare la valenza del vincolo di destinazione impresso dalla legge – talvolta anche con diversi significati ed ordini di gradazione differenti – è stata avvertita soprattutto nell’imminenza dell’applicazione della disciplina recante le nuove regole contabili armonizzate. Infatti, prima delle modifiche apportate con il Dlgs. n. 118/2011, la disciplina relativa all’individuazione delle entrate vincolate e al loro utilizzo temporaneo in termini di cassa era alquanto lacunosa. Il criterio guida utilizzato nella concreta applicazione delle norme si incentrava sul corretto modo di prestare osservanza al Principio di unità del bilancio, però la scarna disciplina di dettaglio, da un lato, e la mancanza di indici sicuri atti ad individuare le entrate vincolate che facevano eccezione alla richiamata regola, dall’altro, hanno favorito diffuse incertezze sull’interpretazione del medesimo Principio.
Da aggiungere che, l’unità del bilancio nella formulazione dei Principi generali di cui all’Allegato 1 al Dlgs. n. 118/2011, viene declinato nelle proposizioni di diritto secondo le quali è il complesso unitario delle entrate che finanzia l’Amministrazione pubblica e quindi sostiene la totalità delle sue spese durante la gestione. I documenti contabili non possono essere articolati in maniera tale da destinare alcune fonti di entrata a copertura solo di determinate e specifiche spese, salvo diversa disposizione normativa di disciplina delle entrate vincolate.
Tuttavia, la Sezione precisa come, fermo restando il Principio cardine di unità di bilancio cui corrisponde la necessaria tipizzazione normativa delle entrate destinate a copertura di spese specifiche e determinate, occorre distinguere:
1) vincoli in senso stretto, previsti dall’art. 180, comma 3, lett. d), del Tuel, rispetto ai quali opera il limite di utilizzo e l’obbligo di ricostituzione di cui ai successivi artt. 195 e 222;
2) entrate vincolate ai sensi dell’art. 187, comma 3-ter, lett. d), del Tuel;
3) entrate con vincolo di destinazione generico.
Pertanto, ai fini dell’individuazione delle entrate per le quali sussiste un vincolo di cassa ci si deve riferire al suddetto art. 180, comma 3, lett. d), e quindi agli “…eventuali vincoli di destinazione delle entrate derivanti da legge, da trasferimenti o da prestiti…”.
Dunque, in risposta al primo quesito, la Sezione afferma che le somme trasferite ai Comuni italiani di confine a titolo di compensazione finanziaria, per l’imposizione operata in Svizzera sulle remunerazioni dei lavoratori frontalieri, devono considerarsi a tutti gli effetti a gestione vincolata per cassa. Con specifico riferimento ai criteri di ripartizione applicabili alla compensazione finanziaria dovuta per gli anni 2016 e 2017, il Dm. 27 luglio 2018 ha stabilito, all’art. 6, che “le somme attribuite saranno utilizzate dagli Enti assegnatari per la realizzazione, completamento e potenziamento di opere pubbliche di interesse generale volte ad agevolare i lavoratori frontalieri, con preferenza per i Settori dell’edilizia abitativa e dei trasporti pubblici. Dette somme, inoltre, potranno essere destinate, nel limite del 30%, al finanziamento di servizi resi ed effettivamente fruiti relativi ad opere pubbliche realizzate con fondi di precedenti erogazioni…”.
La Sezione precisa che la medesima norma regolamentare, nella sua formulazione letterale, induce a ritenere che il Legislatore abbia inteso conferire ai fondi “trasferiti” – per il tramite del Mef – ai Comuni di confine “… assegnatari …” una specifica destinazione, prevedendo esplicitamente che gli stessi debbano essere “utilizzati” per la realizzazione di spese d’investimento e, come tali, soggette al vincolo di cassa di cui al suindicato art. 180, comma 3, lett. d), del Tuel. Né a diversa conclusione può giungersi limitatamente alla quota del 30% da destinare eventualmente al finanziamento di servizi “… relativi ad opere pubbliche realizzate con fondi di precedenti erogazioni …”, considerata l’unicità delle risorse sia sotto il profilo della provenienza, trattandosi di fondi trasferiti in attuazione di un accordo internazionale, sia del vincolo di destinazione, quest’ultimo indubitabilmente ed inderogabilmente impresso dal Dm. attuativo della legge e, pertanto, sottratto alla disponibilità degli enti destinatari del finanziamento in parola.
In riferimento al secondo quesito, la Sezione chiarisce che i vincoli di destinazione delle entrate devono, necessariamente, derivare, o dalla legge (statale o regionale) o da trasferimenti o da prestiti. Le entrate vincolate sono impignorabili ed il loro utilizzo può essere finalizzato all’espletamento di un servizio locale indispensabile, quale sono quelli “Idrico” e della “Raccolta e smaltimento dei rifiuti”, strettamente commisurati ai costi dei servizi stessi e la cui percentuale di copertura deve risultare preventivamente determinata.
