“Legge di bilancio 2018”: le disposizioni in materia di appalti

“Legge di bilancio 2018”: le disposizioni in materia di appalti

La “Legge di bilancio 2018” (Legge 27 dicembre 2017, n. 205), prevede disposizioni di legge in materia di appalti che riguardano, sia aspetti finanziari, relativi alle possibilità di finanziamento degli interventi, che giuridici.

In particolare, le norme dispongono relativamente a:

  1. Fondo rinnovamento parco mezzi trasporto” (comma 71)

Euro 100 milioni delle risorse già disponibili per ciascuno degli anni 2019-2033 vengono finalizzate alla predisposizione di Progetti sperimentali e innovativi di mobilità sostenibile. Ciò è quanto prevede il comma 71, che disciplina l’utilizzo delle risorse del “Fondo per il rinnovamento del parco mezzi del trasporto pubblico locale e regionale”. I Progetti presentati dai Comuni e dalle Città metropolitane dovranno prevedere l’acquisto di mezzi su gomma ad alimentazione alternativa e sarà finanziato, sia il loro acquisto, sia la realizzazione delle infrastrutture di supporto necessarie. I Progetti devono essere però coerenti con i “Pums” (“Piani urbani di mobilità sostenibile”) se sono eventualmente previsti da specifiche normative nazionali e/o regionali. L’utilizzo di queste risorse sarà disciplinato da un Decreto Mit, per la cui emanazione però non è stato previsto alcun termine. Tuttavia, “in via sperimentale”, un terzo delle risorse è destinato a quei Comuni capoluoghi delle Città metropolitane e ai Comuni capoluogo delle Province che hanno un alto inquinamento da Pm10 e biossido d’azoto, che devono porre in essere attività per ridurre l’inquinamento atmosferico.

  1. Fondo per gli Enti Locali sciolti per mafia” (commi 277 e 278)

Un’opportunità per il finanziamento della realizzazione e manutenzione delle opere pubbliche, per gli Enti Locali sciolti per infiltrazioni mafiose, ai sensi dell’art. 143 Tuel, arriva con il comma 277 della “Legge di bilancio”. La disposizione istituisce a tale scopo uno specifico “Fondo” allocato nello Stato di previsione del Ministero dell’Interno, con una dotazione iniziale di Euro 5 milioni annui, a decorrere dal 2018, e sarà un successivo Decreto ministeriale a definirne i criteri e le modalità di ripartizione, con priorità assegnata agli Enti con popolazione fino a 15.000 abitanti. Il Legislatore, con una mano dà e con l’altra toglie, considerando che il “Fondo” sarà alimentato da risorse tolte al “Fondo ordinario per il finanziamento degli Enti Locali”, mentre dal 2019 il suo incremento sarà costituito dal “risparmio” ottenuto dal rimborso degli oneri sostenuti per il personale in distacco sindacale che sono contabilizzate all’interno del “Fondo” citato.

  1. Ciclo passivo acquisti (comma 411)

La “Legge di bilancio 2018” prevede che, per incentivare l’efficienza e la trasparenza del sistema di approvvigionamento della Pubblica Amministrazione, l’emissione, la trasmissione, la conservazione e l’archiviazione dei documenti relativi all’ordinazione ed alla successiva esecuzione degli acquisti di beni e servizi devono essere effettuate in forma elettronica. Tale adempimento sarà possibile solo dopo che il Mef, in accordo con l’Agenzia per l’Italia digitale (Agid), d’intesa con la Conferenza unificata, avrà adottato i Regolamenti che dovranno disciplinare le modalità tecniche e le date di entrata in vigore delle modalità obbligatorie di invio in forma elettronica della documentazione. Per gli Enti del Ssn. la trasmissione dei documenti ex comma 411 avviene per mezzo del Sistema di gestione messo a disposizione e gestito dal Mef.

  1. Acquisti centralizzati (comma 417)

Con una modifica all’art. 1, comma 7, Dl. n. 95/12, convertito dalla Legge n. 135/12, il comma 417 riduce di un anno, dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2018, il periodo di sperimentazione riguardante l’approvvigionamento di determinate categorie merceologiche[1] indipendentemente da Consip, a corrispettivi comunque inferiori rispetto ai migliori prezzi indicati nelle Convenzioni tra Consip e le Centrali di committenza regionali.

  1. Incentivi funzioni tecniche (comma 526)

Il comma 526 modifica l’art. 113 del “Codice dei Contratti pubblici” (Dlgs. n. 50/16) con l’inserimento del comma 5-bis, secondo il quale gli incentivi relativi alle funzioni tecniche devono essere “inseriti” nello stesso capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture. La norma sembra chiarire che gli incentivi per funzioni tecniche non devono essere considerate come spese per il personale.

  1. Certificati di pagamento (comma 586)

Il comma in commento modifica l’art. 113-bis, comma 1, “Codice dei Contratti” (Dlgs. n. 50/16), disponendo che i certificati di pagamento relativi agli acconti del corrispettivo di appalto devono essere emessi entro 30 giorni dall’adozione di ogni stato di avanzamento dei lavori, a meno che non sia stato diversamente ed espressamente concordato dalle parti, previsto nei documenti di gara, e ciò non sia gravemente iniquo per il creditore.

  1. Contributi per investimenti degli Enti Locali (commi 853-861)

I commi da 853 a 861 prevedono la possibilità di erogare contributi ai Comuni, nel triennio 2018-2020, per finanziare investimenti in opere pubbliche e di messa in sicurezza di edifici e del territorio.

La somma disponibile per il triennio ammonta complessivamente a Euro 850 milioni così ripartiti:

  • Euro 150 milioni (2018);
  • Euro 300 milioni (2019);
  • Euro 400 milioni (2020).

Ma non tutti i Comuni potranno usufruire di questa opportunità, in quanto i contributi in oggetto sono destinati ai Comuni che non sono assegnatari delle somme relative al “Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle Città metropolitane e dei Comuni capoluogo di Provincia” di cui all’art. 1, comma 974, Legge n. 208/15 (“Legge di stabilità 2016”), così come sono escluse le opere che siano integralmente finanziate da altri soggetti diversi dai Comuni.

Le richieste di contributo:

  • devono essere presentate al Ministero dell’Interno entro il 28 febbraio per l’anno 2018, il 20 settembre 2018 per il 2019 e il 20 settembre 2019 per il 2020;
  • devono riguardare opere inserite nel “Programma triennale delle opere pubbliche”;
  • devono prevedere un importo massimo di Euro 5.225.000 per ciascun Comune;
  • devono contenere indicazioni relative alla tipologia dell’opera, al Cup (Codice unico di progetto) la cui mancata o errata indicazione comporterà la non procedibilità della domanda;
  • devono contenere eventuali informazioni relative a contributi finanziari erogati da altri soggetti, informazioni che devono essere tratte dal Prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione allegato al rendiconto della gestione e dal Quadro riassuntivo trasmessi alla “Banca-dati delle Amministrazioni pubbliche” (“Bdap”).

Il Comune che ha ricevuto il contributo deve procedere con l’affidamento dei lavori entro 8 mesi dalla data di adozione del Decreto con il quale è stata definita la quota spettante a ciascun Comune (comma 857). Gli eventuali risparmi che dovessero derivare dalla gara d’appalto sono vincolati fino al collaudo o al rilascio del certificato di regolare esecuzione, dopo di che i Comuni possono utilizzarli per ulteriori interventi analoghi a quelli per il quale il contributo è stato concesso ma devono essere impegnati entro il 30 giugno dell’anno successivo.

Una volta emanato il Decreto interministeriale sopra ricordato, i contributi saranno erogati dal Mininterno, con la seguente articolazione (comma 858):

  • il 20% entro il 15 aprile 2018, entro il 28 febbraio 2019 e entro il 28 febbraio 2020;
  • il 60% entro il 30 novembre 2018, entro il 31 maggio 2019 e entro il 31 maggio 2020, a condizione che i lavori siano stati affidati;
  • il 20% dopo che è stato inviato al Dicastero il certificato di collaudo o quello di regolare esecuzione.

Il comma 859 dispone invece in merito al recupero del contributo erogato da parte del Ministero nel caso in cui i Comuni non rispettino quanto previsto dai commi 857 e 858 in materia di affidamento e di realizzazione dei lavori nei termini ivi stabiliti. I Comuni dovranno provvedere al monitoraggio delle opere pubbliche oggetto del contributo, secondo quanto dispone il già ricordato Dlgs. n. 229/11, opere che dovranno essere classificate utilizzando la dicitura “Contributi investimenti Legge di bilancio 2018”. Dal canto suo, il Ministero dell’Interno e il Mit eseguiranno controlli a campione sulle opere pubbliche suddette (commi 860 e 861).

  1. Efficientamento energetico (Cam) (commi 697-700)

L’utilizzo dei criteri di sostenibilità energetica e ambientale, ai sensi dell’art. 34 del “Codice dei Contratti”, è uno dei criteri principali per l’applicazione delle disposizioni in materia di efficientemente energetico e di adeguamento degli impianti di illuminazione pubblica esistenti previsti dalla “Legge di bilancio”. Al fine di ridurre la spesa pubblica corrente e di favorire interventi di elevata qualità di efficientamento energetico, entro il 31 dicembre 2022 gli Enti Locali possono realizzare interventi di efficientamento energetico e di adeguamento alle normative vigenti sugli impianti di illuminazione pubblica di proprietà degli Enti stessi per ottenere, entro il 31 dicembre 2023, una riduzione dei consumi elettrici per illuminazione pubblica pari almeno al 50% rispetto al consumo medio calcolato con riferimento agli anni 2015 e 2016, e interventi in relazione ai punti luce esistenti per i quali non siano già stati eseguiti nell’ultimo quadriennio o siano in corso di esecuzione, alla data di entrata in vigore della “Legge di bilancio 2018”, interventi di efficientamento energetico o non sia stata installata tecnologia Led, mediante il ricorso a tecnologie illuminanti che abbiano un’emergenza luminosa almeno pari a 90 lumen Watt. Gli interventi di efficientamento energetico e di adeguamento possono essere realizzati con il ricorso a strumenti di acquisto e di negoziazione messi a disposizione dalla Società Consip Spa e, se realizzati da imprese, possono fruire delle agevolazioni erogate a valere sul “Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca”.

Non possono accedere alle agevolazioni previste dalla legge:

  • gli impianti per i quali sono già stati eseguiti negli ultimi anni o siano ancora in corso di esecuzione, al 1° gennaio 2018, interventi di efficientamento energetico;
  • gli impianti per i quali sono stati installati apparecchi per l’illuminazione pubblica Led.

Entro 60 giorni dall’entrata in vigore della “Legge di bilancio”, saranno emanati uno o più Dpcm. per individuare le modalità di attuazione degli interventi di illuminazione pubblica tenendo conto degli interventi di efficientamento energetico già eseguiti o in corso di esecuzione, dell’avvenuto ricorso a strumenti di acquisto e di negoziazione messi a disposizione dalla Società Consip Spa, nonché le modalità di raccolta dei dati sui consumi e di monitoraggio dei risultati raggiunti e dei risparmi conseguiti.

  1. Utilizzo proventi alienazioni patrimoniali (comma 866)

La novità introdotta dal comma 866 rispetto alla normativa previgente consiste nella possibilità, relativamente al periodo 2018-2020, di destinare i proventi da alienazioni patrimoniali alla copertura delle quote capitali di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari e non più prioritariamente alle spese di investimento. In questo modo, la nuova disposizione va in deroga a quanto previsto dalla Legge 24 dicembre 2012, n. 228,[2] che stabiliva che “i proventi da alienazioni di beni patrimoniali disponibili possono essere destinati esclusivamente alla copertura di spese di investimento ovvero, in assenza di queste o per la parte eccedente, per la riduzione del debito” (art. 1, comma 443). Di conseguenza, per effetto di questa norma, nel triennio sopra ricordato le risorse derivanti da alienazioni patrimoniali, comprese quelle derivanti dalle operazioni di razionalizzazione delle Società partecipate, possono essere utilizzate, anche in presenza di spese di investimento o, per la parte non eccedente, per finanziare la quota capitale di mutui e prestiti obbligazionari (fino al 2017 per quanto riguarda la parte corrente) in scadenza nell’anno o negli esercizi futuri.

Questa possibilità però è limitata agli Enti Locali che presentano queste condizioni:

  • avere un rapporto tra totale delle immobilizzazioni e debiti di finanziamento superiore a 2, con riferimento al bilancio consolidato dell’esercizio precedente;
  • avere un livello di spesa corrente prevista nel bilancio di previsione stabile rispetto all’esercizio precedente;
  • avere accantonamenti nel “Fondo crediti dubbia esigibilità” (“Fcde”) in linea con le previsioni normative.
  1. Libero utilizzo economie da rinegoziazione mutui (comma 867)

E’ estesa fino al 2020, rispetto al periodo iniziale 2015-2017, la possibilità per gli Enti Locali di utilizzare, senza vincoli di destinazione, le risorse derivanti da operazioni di rinegoziazione di mutui e dal riacquisto dei titoli obbligazionari emessi (art. 7, comma 2, Dl. n. 78/15),[3] che potranno essere utilizzati anche per la spesa corrente.

  1. Alimentazione “Fondo pluriennale vincolato” (comma 880)

Una norma particolare è quella introdotta dal comma 880, il quale estende al 2018 quanto già stabilito dal comma 467 della “Legge di bilancio 2017” per far fronte alle difficoltà che si sono verificate negli Enti Locali dopo l’entrata in vigore del nuovo “Codice degli Appalti” e che ha prodotto un ritardo nelle procedure di gara con tempi incompatibili rispetto a quanto previsto dal punto 5.4 del Principio contabile della competenza finanziaria, il quale stabilisce che, in una gara d’appalto avviata nel 2016, in assenza di un’aggiudicazione definitiva entro il 2017, le spese contenute nei quadri economici e accantonate nel “Fondo pluriennale vincolato” (Fpv), entrano di diritto nell’avanzo di amministrazione. La norma permette di mantenere le somme suddette nel “Fondo” anche per l’anno 2018 per far concludere le gare d’appalto iniziate, ma la deroga è concessa solo per le opere per le quali l’Ente ha già prodotto il Progetto esecutivo redatto e validato ai sensi di legge e corredato del cronoprogramma di spesa; comunque, se entro il corrente anno queste somme non saranno impegnate, confluiranno nell’avanzo di amministrazione.

  1. Fatturazione elettronica (commi 909-928)

La “Legge di bilancio 2018”, nell’ambito della sua attività di dematerializzazione fiscale, introduce dal 1° gennaio 2019 l’obbligo, anche per i soggetti privati, della fatturazione elettronica nei loro rapporti commerciali. Tale obbligo però è anticipato (comma 917) al 1° luglio 2018 per le fatture relative a prestazioni rese da soggetti subappaltatori e subcontraenti della filiera delle imprese nel quadro di un contratto di appalto di lavori, servizi o forniture stipulato con un’Amministrazione pubblica[4]. Le fatture elettroniche dovranno riportare gli stessi codici Cup e Cig indicati nelle fatture emesse dall’impresa capofila nei confronti dell’Amministrazione pubblica.

  1. Pagamenti: verifica Agenzia Entrate (commi 986–989)

Con la modifica all’art. 48-bis, comma 1, Dpr. n. 602/73, stato ridotto da Euro 10.000 a Euro 5.000 l’importo che costituisce il limite per la verifica della posizione del creditore con Equitalia, oggi Agenzia dell’Entrate per la riscossione. Infatti, prima di effettuare a qualunque titolo il pagamento di un importo superiore a Euro 5.000, è necessario verificare, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non si procede al pagamento ma si deve segnalare la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell’esercizio dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo. E’ altresì aumentato da 30 a 60 giorni il periodo durante il quale il soggetto pubblico non procede al pagamento delle somme dovute all’obbligato fino alla concorrenza del debito comunicato all’Agente della riscossione per permettere il pignoramento della somma. La nuova disposizione non entra subito in vigore, ma è valida solo per i pagamenti effettuati dal 1° marzo 2018.

  1. Finanziamenti manutenzione strade (commi 1076 -1078)

Interventi straordinari per la manutenzione delle strade di competenza delle Città metropolitane e delle Province: sono stati stanziati a tal fine Euro 120 milioni per il 2018 ed Euro 300 milioni annui per il periodo 2019-2023. Le somme saranno ripartite entro il 31 gennaio 2018 con un Decreto Mit, tenendo conto di una serie di criteri: consistenza della rete viaria, tasso di incidentalità e vulnerabilità rispetto a fenomeni di dissesto idrogeologico rilevati sul territorio. Lo stesso Decreto stabilirà anche le procedure per la revoca delle risorse assegnate qualora gli Enti interessati non utilizzino le somme suddette, mancato utilizzo rilevato dalle certificazioni che gli Enti devono rendere entro il 31 marzo dell’anno successivo.

  1. Fondo per la messa in sicurezza degli edifici pubblici” (commi 1.079-1.084)

Oltre all’erogazione dei contributi previsti dai commi commentati precedentemente, la “Legge di bilancio 2018” fornisce ai Comuni un’altra ulteriore possibilità di finanziamento specifico per la messa in sicurezza degli edifici pubblici. Più precisamente, più che di un finanziamento, si tratta di un cofinanziamento. Infatti, presso il Mit è istituito il “Fondo progettazione degli Enti Locali”, con una dotazione finanziaria di Euro 30 milioni annui per il periodo 2018-2030, con lo specifico scopo di “cofinanziare” la realizzazione di opere per la messa in sicurezza di edifici e strutture pubbliche. Il “Fondo” istituito si va ad aggiungere al “Fondo per la progettazione definitiva ed esecutiva di opere pubbliche nelle zone a rischio sismico[5] al fine di rifinanziarlo e di ampliarne il campo di applicazione per permettere ad un maggior numero di Comuni la sua utilizzazione anche al fine del finanziamento delle spese di progettazione definitiva ed esecutiva di interventi di miglioramento е di adeguamento antisismico di immobili pubblici е di messa in sicurezza del territorio dal dissesto idrogeologico, facendo assumere al “Fondo” finalità analoghe e in parte sovrapponibili a quelle della norma in esame. I commi da 1.080 a 1.084 disciplinano il “Fondo” e le procedure che devono essere seguite per gli interventi finanziati. In particolare, il comma 1.080 rinvia a un Decreto del Mit la definizione dei criteri e delle modalità di gestione e funzionamento del fondo. La norma fa riferimento ai criteri e alle modalità di accesso, selezione e cofinanziamento dei progetti, ivi incluse le modalità per recuperare le risorse nel caso di mancato rispetto dei termini previsti dai successivi commi. Al cofinanziamento sono ammessi anche i costi per la redazione dei bandi di gara, la definizione degli schemi di contratto e la valutazione della sostenibilità finanziaria dei progetti. I Progetti ammessi al cofinanziamento devono essere previsti nella programmazione delle Amministrazioni proponenti (nel caso degli Enti Locali, nel “Programma delle opere pubbliche”). Il comma 1.081 prevede che il Mit possa stipulare una Convenzione con Cassa Depositi e Prestiti Spa quale Istituto nazionale di promozione[6]. Lo scopo della Convenzione è quello di disciplinare le attività di supporto е assistenza tecnica connesse all’utilizzo del “Fondo” i cui oneri fanno cario allo stesso “Fondo”. In base al comma 1.082, entro 3 mesi dalla comunicazione di ammissione al finanziamento, i soggetti beneficiari del finanziamento devono attivarsi per l’avviamento delle procedure per l’affidamento della progettazione finanziata. Il Mit dovrà effettuare dei controlli a campione per verificare le attività di progettazione oggetto di cofinanziamento. Il comma 1.083 stabilisce che, entro 18 mesi dall’approvazione del Progetto definitivo, i soggetti beneficiari del finanziamento, una volta acquisita la progettazione finanziata, devono provvedere alla pubblicazione del bando di gara per la progettazione esecutiva.

Infine, il comma 1.084 stabilisce che il monitoraggio delle attività e degli adempimenti previsti sia condotto attraverso il Sistema di monitoraggio della “Banca-dati delle Amministrazioni pubbliche”, come previsto dal già citato Dlgs. n. 229/11 in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del “Fondo opere” e del “Fondo progetti”. La stessa disposizione stabilisce anche che, mediante la “Banca-dati delle opere pubbliche” istituita presso il Mef con l’art. 13 Legge n. 196/09, si provveda al monitoraggio dell’affidamento della progettazione e dei lavori attraverso le informazioni correlate al relativo Codice identificativo di gara (Cig).

  1. Gare di subappalto (comma 1.102)

In materia di trasparenza di appalti, la disposizione prevede che la pubblicità delle gare in caso di subappalto debba essere assicurata attraverso i quotidiani più diffusi sul territorio nazionale e dai siti web, così come previsto dalla normativa vigente.

[1] Le Categorie merceologiche indicate nell’art. 7, Legge n. 132/15, sono: energia elettrica, gas, carburanti, combustibili per riscaldamento e telefonia fissa e mobile.

[2] Legge n. 228/12, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2013)”.

[3] Dl. n. 78/15, convertito dalla Legge n. 125/15 – “Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali”.

[4] La disposizione precisa che per “filiera delle imprese” si intende l’insieme dei soggetti, destinatari della normativa di cui all’art. 3, Legge n. 136/10, che intervengono a qualunque titolo nel ciclo di realizzazione del contratto, anche con noli e forniture di beni e prestazioni di servizi, ivi compresi quelli di natura intellettuale, qualunque sia l’importo dei relativi contratti o dei subcontratti.

[5] Il “Fondo per la progettazione definitiva ed esecutiva di opere pubbliche nelle zone a rischio sismico” è stato istituito dall’art. 41-bis Dl. n. 50/17, convertito dalla Legge n. 96/17 (“Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo”).

[6] Ai sensi dell’art. 1, comma 826, Legge n. 208/15 (“Legge di stabilità 2016”), la Cassa depositi e prestiti Spa ha la qualifica di Istituto nazionale di promozione, secondo la disciplina adottata a livello europeo (art. 2, n. 3, Regolamento UE 2015/2017, relativo al “Fondo europeo per gli investimenti strategici, al polo europeo di consulenza sugli investimenti e al portale dei progetti di investimento europei”).

di Stefano Paoli

 


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