Viste le ultime novità normative in materia di vincoli assunzionali e di contenimento delle spese del personale introdotte con il Dl. 24 aprile 2014, n. 66 (c.d. “Decreto Irpef”), convertito con modificazioni dalla Legge 23 giugno 2014, n. 89, nonché con il Dl. 24 giugno 2014, n. 90 (c.d. “Decreto P.A.”), che interessano, da un lato gli Enti Locali, dall’altro le gestioni parallele dei “servizi pubblici locali” e “strumentali” affidati da quest’ultimi ad Organismi partecipati, è opportuno chiarire quali siano le azioni ed i comportamenti che un Comune soggetto alle regole del Patto di stabilità interno che partecipa al capitale di dotazione di una Azienda di servizi alla persona e l’Azienda stessa debbano assumere in merito all’applicazione della normativa “de qua”.
Proprio sulla “subjecta materia”, si registra un recente intervento della Giustizia contabile operante in sede consultiva e di “consulenza giuridica” ex art. 7, comma 8, della Legge n. 131/03. Nello specifico, utili indicazioni si rinvengono nella Deliberazione n. 172/2014/Par della Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna della Corte dei conti.
I Giudici emiliani, dopo aver ripercorso il quadro legislativo di riferimento, mettono in evidenza che il Comune “padre” (soggetto alle regole del Patto di stabilità interno), alla luce dell’attuale normativa, è tenuto a consolidare – ai fini della verifica della riduzione della spesa storica imposta dal comma 557 dell’art. 1 della Legge n. 296/06 (“Finanziaria 2007”)[1] – la sola quota di spesa riferita al personale utilizzato nell’Azienda di servizi alla persona (Asp) per il quale non sia stata recisa la titolarità del rapporto di lavoro con l’Ente partecipante.
Ciò in linea con il comma 557-bis del citato art. 1, secondo il quale, nella determinazione dell’aggregato di cui si avvalgono gli Enti Locali per la verifica dell’obbligo di riduzione della spesa di personale (di almeno 1 Euro rispetto a quella dell’anno precedente), vanno comprese pure le spese “…sostenute … per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’Ente”[2].
Invece, precisa la Sezione dell’Emilia-Romagna, non è più richiesta la “summa” obbligatoria di voci contabili tra Autonomie territoriali e proprie gestioni parallele ai fini del calcolo dell’indicatore “spese personale/spese correnti”, che era utilizzato – nell’ambito del comma 7, dell’art. 76, del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08, prima della sua abrogazione ad opera del comma 5, dell’art. 3, del Dl. 24 giugno 2014, n. 90[3] – per stabilire se l’Ente Locale[4] oltrepassasse il valore-soglia oltre il quale gli era inibita la possibilità di assumere personale.
A quanto sopra occorre aggiungere che, in tema di vincoli al reclutamento di unità lavorative, il ridetto art. 3, comma 5, prevede un ridimensionamento delle “barriere” alle assunzioni di personale negli Enti Locali soggetti al Patto di stabilità interno, per quei casi in cui le Amministrazioni abbiano comunque realizzato (nell’esercizio precedente) la riduzione della spesa storica di cui al comma 557 dell’art. 1 della “Finanziaria 2007”.
Il Legislatore infatti ha ampliato le percentuali del turn over limitato applicabile agli Enti Locali “pattizzati”, i quali – negli anni 2014 e 2015 – possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato nel limite del 60% della spesa del personale di ruolo cessato nell’anno precedente. Tale percentuale viene aumentata, con riferimento agli anni 2016 e 2017, all’80%, per poi salire al 100% dal 2018[5]. Resta fermo il divieto previsto per le Province di procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, di cui all’art. 16, comma 9, del Dl. n. 95/12, convertito con Legge n. 135/12.
Per quanto concerne gli obblighi facenti capo all’Asp in materia di vincoli assunzionali e di contenimento del costo del lavoro, la Sezione dell’Emilia-Romagna precisa che, in quanto trattasi di Organismo operante in un Settore c.d. “sensibile”, esso dovrà esclusivamente “(…) attenersi al principio fissato nel novellato art. 18, comma 2-bis, Dl. n. 112/08 che impone coerenza tra il livello dei costi del personale e la quantità dei servizi erogati”.
Proprio sul versante del comma 2-bis, dell’appena citato art. 18, è opportuno precisare che, in base alla novella ivi apportata dall’art. 4, comma 12-bis, del Dl. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla Legge 23 giungo 2014, n. 89[6], in presenza di “Aziende speciali e (…) Istituzioni che gestiscono Servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex Ipab) e le farmacie”, l’Ente controllante non è tenuto all’emanazione dell’atto di indirizzo contenente criteri e modalità per dar corso alla riduzione del costo del lavoro degli stessi Organismi partecipati. Per questi soggetti ad oggi è previsto soltanto l’obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente alla quantità di servizi erogati.
Di talché, le entità in parola sono esonerate in relazione agli obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di unità lavorative che invece sono posti a carico delle loro consorelle che gestiscono gli altri “servizi pubblici locali”. Queste ultime infatti sono tenute a recepire, con proprio provvedimento interno, il prefato atto di indirizzo all’uopo emanato dall’Ente Locale di riferimento.
Ciò stante, giova precisare che l’eliminazione dell’indicatore “spese personale/spese correnti”, con la connessa “summa” obbligatoria di voci contabili tra Autonomie territoriali e proprie gestioni parallele (alias Aziende Speciali, Istituzioni e Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo), quale parametro per stabilire la possibilità di reclutare unità lavorative da parte degli Enti Locali (“pattizzati” o meno), è stata accompagnata dalla previsione del seguente compito, che però risulta a carico delle sole Amministrazioni locali soggette alle regole del Patto di stabilità interno: obbligo di coordinamento delle politiche assunzionali degli appena citati Organismi partecipati, al fine di garantire che pure tali soggetti operino una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti (comma 5 dell’art. 3 del Dl. 24 giugno 2014, n. 90).
Orbene, con riferimento alla previsione di cui sopra, stando al tenore letterale della norma, alcuna deroga è prevista nei confronti di quelle Aziende speciali operanti nei suddetti Settori “sensibili”, che così questa volta risultano equiparate alle proprie consorelle esercenti le altre attività consentite.
Alla luce di quanto appena affermato, viene da chiedersi, per quei soggetti partecipati che sono tenuti alla redazione del bilancio di esercizio (come lo sono le Aziende speciali), se il parametro incidenza da tenere sotto controllo vada calcolato facendo solo riferimento all’importo indicato nella voce “B9” (costi per il personale) del conto economico. Ciò in virtù del fatto che, ai fini della determinazione del numeratore del “vecchio” parametro d’incidenza ex art. 76, comma 7, del citato Dl. n. 112/08, era ormai prassi consolidata sommare alla spesa di personale dell’Ente Locale la corrispondente spesa dell’Organismo partecipato ricavata dalla voce “B9” (costi per il personale) del loro conto economico.
Sul punto, non può non rilevarsi come la ridetta voce “B9”, giuste le indicazioni provenienti dal Documento interpretativo n. 1, del Principio contabile n. 12 dell’Oic, non comprende “i corrispettivi per prestazioni di lavoro autonomo elargiti … in base a rapporti di collaborazione coordinata e continuativa senza vincolo di subordinazione”. Sicché, i compensi corrisposti dai citati Organismi per prestazioni di lavoro parasubordinato, stante la genesi dei contratti da cui derivano e a prescindere dalla loro assimilazione dal lato fiscale ai redditi da lavoro dipendente, sono allocati quali componenti negativi di reddito nella voce “B7” (Costi per servizi) del conto economico.
Ebbene, la eventuale esclusione di tali costi dal calcolo del numeratore del rapporto “spese personale/spese correnti” da utilizzare ai fini della previsione contenuta nel comma 5, dell’art. 3 citato, potrebbe comportare fenomeni elusivi della norma di contenimento. Difatti, all’aumentare dei menzionati costi il quoziente del rapporto in parola subirebbe addirittura una riduzione.
Dal versante dell’Ente Locale, è opportuno ricordare che la spesa per le collaborazioni coordinate e continuative (con i connessi oneri riflessi) viene ad essere compresa nella determinazione della spesa di personale ex art. 1, comma 557, Legge n. 296/06. Così come era anche considerata spesa di personale rilevante ai fini del calcolo della incidenza percentuale di cui all’abrogato comma 7, dell’art. 76, del citato Dl. n. 112/08.
Il discorso di cui sopra vale anche per gli oneri effettivi sostenuti per i buoni pasto, allocati nella voce “B7” del conto economico degli Organismi partecipati tenuti alla contabilità economico-patrimoniale e compresi nella determinazione dell’aggregato spesa di personale dal lato dell’Ente Locale.
In ultimo, si reputa opportuno evidenziare che la Sezione regionale di controllo per il Piemonte della Corte dei conti, nella Delibera n. 133/2014/Srcpie/Par, ha avuto modo precisare che, “in caso di scioglimento di una Ipab con reinternalizzazione del personale al Comune, si applicano i limiti in materia di contenimento della spesa di personale sopra indicati; viceversa nel caso di gestione del Servizio ‘Casa di riposo’ tramite Azienda speciale o altra Istituzione può valere la deroga di cui all’art. 18, comma 2-bis, del Dl. n. 112/08, convertito nella Legge n. 133/08, sopra citato”. Pertanto, stante l’attuale quadro normativo, nella scelta della modalità di gestione dei servizi definiti “sensibili” (vedi sopra), occorre valutare anche la normativa in materia di vincoli assunzionali e di contenimento delle spese di personale, considerato che la stessa può assumere effetti più stringenti nel caso si opti per una gestione diretta dei servizi “de quibus”.
di Ivan Bonitatibus
[1] Tale comma prevede che, “ai fini del concorso delle Autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli Enti sottoposti al Patto di stabilità‘ interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle Amministrazioni e dell’Irap, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organici; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le Amministrazioni statali”.
[2] Si rammenta che, in caso di mancato rispetto di quanto previsto nel comma 557, gli Enti soggetti al Patto di stabilità interno soggiacciono al divieto di “procedere adassunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti dicollaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazionein atto” (ciò in virtù dell’applicazione dell’art. 76, comma 4, del citato Dl. n. 112/08, richiamato per l’appunto dal comma 557-ter dell’art. 1 della “Finanziaria 2007”).
[3] Il citato comma 5 testualmente prevede che, “negli anni 2014 e 2015 le Regioni e gli Enti Locali sottoposti al Patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60% di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente. Resta fermo quanto disposto dall’art. 16, comma 9, del Dl. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla Legge 7 agosto 2012, n. 135. La predetta facoltà ad assumere è fissata nella misura dell’80% negli anni 2016 e 2017 e del 100% a decorrere dall’anno 2018. Restano ferme le disposizioni previste dall’art. 1, commi 557, 557-bis e 557-ter, della Legge n. 296/06. A decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a 3 anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile. L’art. 76, comma 7, del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08 è abrogato. Le Amministrazioni di cui al presente comma coordinano le politiche assunzionali dei soggetti di cui all’art. 18, comma 2-bis, del citato Dl. n. 112/08 al fine di garantire anche per i medesimi soggetti una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti”.
[4] “Pattizzato” o meno.
[5] Giova precisare che la nuova norma stabilisce altresì che, “a decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a 3 anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile”.
[6] Il citato comma 12-biscosì recita: “All’art. 18 del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08, come sostituito dall’art. 1, comma 557, della Legge 27 dicembre 2013, n. 147, il comma 2-bis è sostituito dal seguente: « 2-bis. Le Aziende speciali, le istituzioni e le Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l’ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello fermo restando il contratto nazionale in vigore al 1o gennaio 2014. Le Aziende speciali e le Istituzioni che gestiscono Servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex Ipab) e le Farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l’obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Per le Aziende speciali cosiddette multiservizi le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano qualora l’incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50% del totale del valore della produzione”.
