Oggetto:
Condanna del Collaboratore amministrativo addetto al Servizio di Trasporto infermi di una Azienda ospedaliera per aver liquidato le relative fatture, senza aver controllato se il servizio fosse stato effettivamente reso: modifica Sentenza di assoluzione di primo grado n. 546/2020.
Fatto:
Nel luglio 2018 i vertici aziendali di questa importante Azienda ospedaliera denunciano “una ipotesi di danno erariale derivante da presunte irregolarità in ordine ai pagamenti relativi al Servizio di Trasporto dei malati all’interno del Nosocomio”, erogato da una Impresa appaltatrice. Dall’approfondimento istruttorio disposto dalla Procura contabile, tramite il Nas, “emergevano che i Funzionari pubblici dipendenti dell’Aoup avevano sistematicamente proceduto alla liquidazione delle fatture riguardanti il Servizio di Trasporto dei degenti all’interno del Nosocomio senza mai verificare se il Servizio stesso ed i trasporti liquidati fossero stati effettivamente resi. Dalla ricostruzione degli inquirenti, nel dettaglio, il danno scaturiva sostanzialmente da 2 fattori. In primo luogo, si evidenziava che con cadenza mensile – dal 2014 in poi – oltre alla fattura di Euro 73.994,17 corrispondente al canone mensile stabilito nella determina di aggiudicazione, venivano liquidate altre fatture di importo fisso (alternativamente di Euro 3.500,00 e Euro 12.500,00) riconducibili allo stesso Servizio e prive delle indicazioni relative ai servizi prestati. Inoltre, si riscontrava la presenza, remunerata a parte, di un Infermiere h24 sulle Ambulanze che effettuavano il Trasporto dei degenti e per il quale il Rti sin dall’inizio della gara emetteva mensilmente una fattura di Euro 15.833,33 fino a gennaio 2015 e di Euro 16.087,42 dal mese di febbraio 2015. Tale servizio, peraltro, non rientrava tra quelli contemplati nel Capitolato, né veniva previsto in altre delibere successive”.
Preliminarmente tale danno veniva contestato a 4 dipendenti (3 dipendenti della Direzione amministrativa e della Direzione generale, tutti ritenuti non responsabili), mentre solo il quarto, della Direzione sanitaria, è accusato di responsabilità amministrativa. La condotta anti-doverosa consistita nel sistematico inadempimento dell’obbligo di verifica della conformità delle prestazioni alle espresse previsioni del Capitolato d’appalto nonché nell’indebita remunerazione del Servizio di un Infermiere professionale non previsto dallo stesso Capitolato ed in assenza di una espressa Delibera aziendale di variante, l’elemento soggettivo della coscienza e volontà di tali comportamenti declinabile in chiave dolosa risultando la reiterata inerzia e acquiescenza alle fatturazioni della Ditta aggiudicataria e, infine, l’evento dannoso etiologicamente collegato alla condotta del convenuto il cui ammontare è pari ad Euro 2.197.796,74 e la cui responsabilità grava sul Dott. M.D. (della Direzione sanitaria).
Secondo la Procura regionale, inoltre, versandosi in fattispecie dolosa, il tempo prescrittivo decorre, non dal momento della erogazione dell’ammontare corrispondente alle varie fatture, bensì dal momento della puntuale qualificazione giuridica del fatto comportante responsabilità amministrativa in cui il danno è delineato in tutte le sue componenti, momento che, nel caso specifico, coincide con il deposito della relazione contenente gli esiti degli accertamenti da parte del gruppo di lavoro istituito dalla Direzione strategica dell’Aoup allo scopo di verificare la regolarità dell’attività amministrativa posta in essere in ordine all’esecuzione dell’appalto e alla corrispondente spesa sostenuta a partire dal 2012 (depositata il 15 giugno 2018). Il Pubblico ministero ha quindi chiesto di condannare il convenuto al pagamento della somma complessiva di Euro 2.197.796,74, oltre interessi e rivalutazione.
La difesa dell’interessato “ha evidenziato che il dipendente, con il grado di Collaboratore amministrativo esperto dell’Aoup, ha sempre svolto mansioni da Impiegato di concetto subordinato con funzioni amministrative consistenti nella proposizione di determina pagamento, nel rispetto dei vincolanti fondi finanziari stabiliti, senza poterne sindacare, né le scelte, né intervenire sulle Delibere, atteso come il rapporto di lavoro subordinato non comporti alcuna voce in campo decisionale, ma solo a titolo di supporto tecnico senza alcun potere di modifica sui pagamenti già stanziati da budget contrattuale. Al riguardo, ha rilevato infatti che le proposte di Determina erano successivamente approvate dai propri diretti superiori nonché, da ultimo, dall’Area economico finanziaria”.
I Giudici (Sentenza n. 546/2020) declarano innanzitutto “la mancanza di elementi documentali a sostegno dell’affermazione secondo cui il Dott. XX, nella veste di Collaboratore amministrativo esperto, costituisse l’unico soggetto responsabile della Direzione sanitaria dell’Aoup di XX per il Servizio di Trasporto degli ammalati all’interno del Nosocomio da parte del Raggruppamento temporaneo di imprese”. Non risulta peraltro, come rilevato dalla difesa del convenuto, che sia stata nominata la figura del Rop (Responsabile operativo di presidio) che, ai sensi dell’art. 3 del Capitolato speciale d’Appalto, avrebbe dovuto “assicurare che le attività richieste dal […] Capitolato siano pianificate, eseguite e controllate e che il loro sviluppo sia sotto controllo”, nonché di “tenere sotto controllo le azioni correttive”. Nella ricostruzione attorea, in particolare, viene evidenziato esclusivamente che il convenuto abbia apposto il c.d. “visto di regolare esecuzione” sulle fatture pervenute, anche in assenza del necessario corredo documentale. In altri termini, l’Organo requirente fa discendere la responsabilità del convenuto per le somme erogate dell’Aoup nel periodo 2014-2018 anche, oltre l’importo individuato all’esito dell’aggiudicazione del Servizio, dalla partecipazione al procedimento di liquidazione delle fatture presentate dalla Ditta aggiudicataria. Sennonché, il corredo probatorio offerto non consente di far discendere dall’apposizione dell’attestazione della regolare esecuzione la responsabilità esclusiva per il pagamento di oltre Euro 2 milioni da parte dell’Aoup nell’arco del citato quinquennio. Risulta infatti che il convenuto, quale Collaboratore amministrativo, abbia predisposto le Delibere che successivamente sino al 2017 venivano approvate con Determina dirigenziale e successivamente liquidate dall’Ufficio economico finanziario. Va altresì rilevato come all’omessa verifica documentale da parte del convenuto – Funzionario addetto all’istruttoria ed alla predisposizione delle Delibere – abbiano fatto eco le mancate verifiche da parte dei soggetti responsabili degli Uffici chiamati al controllo della qualità del Servizio erogato ed al pagamento dello stesso che, sino al 2017, avveniva mediante Determina dirigenziale. Di norma, infatti, in caso di esternalizzazione di un Servizio, l’Amministrazione appaltante ha l’onere di compiere delle verifiche sul duplice profilo dell’effettiva ed adeguata resa del servizio nonché sulla completezza e regolarità documentale da un punto di vista giuridico-economico. Nel caso in esame – sostiene l’accusa – “entrambe le attività di verifica sono state assenti e non si può ritenere che entrambe gravassero integralmente sull’odierno convenuto, quale Collaboratore amministrativo, senza alcun onere di vigilanza e controllo per i Responsabili dei diversi Uffici”. La conclusione è l’assoluzione del Funzionario con questa motivazione: “in una situazione organizzativa poco rispondente ai canoni di buon andamento, oltre ad essere estremamente complicata sul piano probatorio la configurabilità di una colpa grave in capo al dipendente, per mancanza di elementi sulla cui base apprezzare l’eventuale inosservanza livello minimo di diligenza, prudenza o perizia richiesti in relazione al tipo di attività concretamente svolto dall’Agente, l’azione di rivalsa del credito corrispondente ai pagamenti effettuati eccederebbe i fini di giustizia in vista dei quali è stata congegnata. Si addebiterebbe, cioè, all’esecutore materiale di un adempimento non corretto una disfunzione amministrativa che lo stesso non aveva in alcun modo contribuito a creare”.
La Procura ricorre in appello. I Giudici di appello annullano la Sentenza impugnata e condannano il dipendente al pagamento di Euro 1.288.940,57 (oltre ad interessi e rivalutazione) a favore dell’Azienda ospedaliera.
Sintesi della Sentenza:
Con l’atto di appello “si lamenta un travisamento ed una erronea valutazione delle allegazioni attoree. In buona sostanza, ad avviso della Procura appellante, la Sezione giurisdizionale di primo grado avrebbe escluso il dolo e la colpa grave del Dott. M.D., sia perché non era l’unico soggetto responsabile del servizio di trasporto infermi, sia per la mancanza di un contratto al quale fare riferimento per le modalità di esecuzione delle prestazioni dovute e, soprattutto, per i trasporti ed i servizi eccedenti le previsioni iniziali. Secondo l’impostazione del Pubblico ministero invece la sistematica e costante omissione di verifiche essenziali e delicate ma, nello stesso tempo, semplici, attribuisce una connotazione dolosa alla condotta del Collaboratore amministrativo, compatibile soltanto con una assenza di controlli consapevole e volontaria. A ciò si aggiunga che, ad avviso del Requirente, ‘a fronte di una situazione di disorganizzazione, un funzionario esperto avrebbe dovuto innalzare il livello della propria vigilanza e diligenza e non abbassarlo’”.
La difesa del Collaboratore amministrativo, nel merito “esclude ogni responsabilità in capo all’appellato”, affermando che “anche qualora si ipotizzasse che fosse stato mosso da personali motivazioni volte a favorire, non avrebbe potuto impiegare risorse diverse da quelle già previste dal capitolato di spesa già predeterminato e approvato dai diretti superiori”. Vengono inoltre evidenziate ancora una volta le carenze organizzative che, ad avviso del M.D., dovrebbero escludere o attenuare la sua responsabilità. Con riferimento alle prove, la difesa del convenuto sostiene che la Procura appellante avrebbe basato il suo impianto accusatorio non sulle fonti di prova acquisite tramite il Pubblico ministero penale, bensì su fonti mediatiche; pertanto, la difesa del M.D. chiede che il Collegio “valuti la possibilità di emettere Ordinanza di sospensione del giudizio in ragione della ipotizzabile sovrapposizione dei fatti addotti dalla Procura contabile a fondamento della propria azione di responsabilità rispetto a quelli oggetto della notizia di reato e del procedimento penale pendente presso il Tribunale penale”.
I Giudici di appello affermano che “emerge con chiarezza dagli atti che i pagamenti a favore della Società aggiudicataria del Servizio di Trasporto infermi sono stati autorizzati ed eseguiti, in buona sostanza e nonostante l’elevato importo, senza alcuna forma di controllo sul regolare adempimento degli obblighi contrattuali (altra anomalia si ritrova nella mancanza di un contratto formale, a fronte di un servizio che comportava per l’Azienda Ospedaliera un costo elevatissimo, e nel conseguente riferimento esclusivo al Capitolato speciale d’Appalto per l’individuazione delle obbligazioni gravanti sulle parti, circostanza non illegittima ma, quanto meno, singolare). Al riguardo, è palese e priva di giustificazione la costante inosservanza dell’art. 24 del Csa che imponeva di indicare nelle fatture ‘gli automezzi impegnati, i relativi numeri di targa ed il costo di aggiudicazione’ nonché ‘gli elenchi dei servizi effettuati’”. In base all’art. 21 del medesimo Capitolato, la verifica della regolare esecuzione degli adempimenti scaturenti dall’Appalto era riservata alla Direzione sanitaria dell’Azienda secondo un dettagliato Protocollo, in base al quale la Direzione sanitaria dell’Aoup, oltre ad effettuare un controllo costante sulla perfetta efficienza e sulle condizioni igieniche dei mezzi utilizzati, avrebbe dovuto acquisire un’analitica documentazione su ogni servizio effettuato, in dettaglio costituita da un “foglio di accompagnamento”, compilato dal personale addetto in triplice copia, una delle quali avrebbe dovuto essere regolarmente trasmessa alla Direzione sanitaria del Policlinico Universitario (un’altra copia sarebbe rimasta tra i documenti dell’ambulanza, mentre la terza sarebbe stata consegnata alla Direzione della Ditta). Risulta così acclarato – sostengono i Giudici -“che la responsabilità per la regolare esecuzione delle prestazioni oggetto dell’Appalto gravava sulla Direzione sanitaria; infatti, le Determine che autorizzavano il pagamento delle fatture riportavano, in premessa, la dicitura ‘constatato che sulla fattura … il Responsabile amministrativo del Dipartimento dei Servizi centrali d’Ospedale … Direzione sanitaria di Presidio, ha riscontrato la legittimità per valore e quantità per il tramite del Sistema informatico di contabilità, nonché attraverso l’apposizione di timbro e firma’”. Tale riscontro veniva effettuato dal Dott. M.D., che sottoscriveva, sia la Dichiarazione di regolare esecuzione del servizio che la Determina di liquidazione della spesa.
La conclusione è la condanna del dipendente. Infatti, i Giudici affermano come emerga chiaramente dagli atti di causa che la responsabilità del controllo sulla regolare esecuzione dell’Appalto per il Trasporto degli infermi tra l’Aoup ed il Rti gravava esclusivamente sulla Direzione sanitaria e che tale controllo non veniva effettuato ma veniva attestato con annotazione, dichiarazione di regolare esecuzione e sottoscrizione del Funzionario responsabile Dott. M.D.. La condotta di quest’ultimo risulta caratterizzata quanto meno da colpa grave, non potendosi ritenere provata la configurabilità del dolo, affermato ma non dimostrato.
Commento:
I Giudici di primo e secondo grado sono molto critici sull’organizzazione amministrativa di questa Azienda ospedaliera. Di questo appalto, assegnato ad un “Raggruppamento” di 2 Imprese ma di fatto gestito da una sola di queste, che fatturava, oltre alla quota mensile dell’appalto, una quota aggiuntiva ed il costo di un Infermiere (la cui spesa era stata autorizzato dalla dicitura “si proceda” apposta sulle fatture). Non sembra che il dipendente sia stato avvantaggiato da tali procedure.
Sicuramente sono mancati tutti i controlli interni; ad esempio, la spesa aggiuntiva per l’Infermiera era prevista nel bilancio preventivo ? L’Organo di revisione non si è mai accorto di nulla ?
L’ammontare del danno addebitato al dipendente (Collaboratore amministrativo) è notevole.
