Tempi di pagamento delle Pubbliche Amministrazioni: con una Circolare il Mef-RgS fornisce indicazioni

Il Mef-RgS ha fornito chiarimenti ed indicazioni in merito ad alcuni profili applicativi della normativa vigente in materia di riduzione dei tempi di pagamento della Pubblica Amministrazione

È stata pubblicata la Circolare Mef-RgS 5 aprile 2024, n. 15, rubricata “Disposizioni in materia di riduzione dei tempi di pagamento delle Pubbliche Amministrazioni – Pagamenti di natura non commerciale e utilizzo della facoltà prevista dall’art. 4, comma 4, del Dlgs. n. 231/2002. Prime indicazioni”, che fornisce chiarimenti ed indicazioni in merito ad alcuni profili applicativi della normativa vigente in materia di riduzione dei tempi di pagamento e concernenti in particolare la definizione della natura commerciale o non commerciale delle transazioni, la possibilità di estendere i termini di pagamento, come previsto dall’art. 4, comma 4, del Dlgs. n. 231/2002, l’adozione da parte delle Amministrazioni dei piani relativi ai flussi di cassa, l’audit interno e le funzioni di controllo dei Ministeri.

La Circolare premette che, nell’ambito delle revisioni al “Pnrr”, approvate con Decisione del Consiglio Ecofin 8 dicembre 2023, sono stati fra l’altro introdotte nuove Milestone per l’attuazione della M1C1-Riforma n. 1.11 – Riduzione dei tempi di pagamento delle Pubbliche Amministrazioni e delle Autorità sanitarie. In particolare, la Milestone M1C1-72-bis prevede interventi, da adottare entro il primo trimestre del 2024, volti a favorire un’accelerazione nel percorso di miglioramento dei tempi di pagamento delle Pubbliche Amministrazioni ai fini del conseguimento dei target previsti dalla stessa Riforma, al primo trimestre del 2025 e del 2026.

Alcuni interventi, che richiedevano l’adozione di una norma primaria, sono stati approvati con l’art. 40 del Dl. n. 19/2024, mentre gli altri interventi sono riportati nella presente Circolare, che fornisce chiarimenti ed indicazioni in merito ai seguenti 4 profili applicativi della normativa vigente:

  1. la definizione della natura commerciale o non commerciale delle transazioni;
  2. la possibilità di estendere i termini di pagamento, come previsto dall’art. 4, comma 4, del Dlgs. n. 231/2002;
  3. l’adozione da parte delle Amministrazioni dei piani relativi ai flussi di cassa;
  4. l’audit interno e le funzioni di controllo dei ministeri.

Con riferimento al profilo oggettivo e soggettivo della nozione di transazione commerciale viene richiamato il Dlgs. n. 231/2002, che definisce come transazioni commerciali “i contratti, comunque denominati, tra Imprese ovvero tra Imprese e Pubbliche Amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi, contro il pagamento di un prezzo”; nozione ampia e volutamente priva di un riferimento specifico ad una o più tipologie contrattuali del diritto interno.

La disciplina di riferimento si applica a tutti i contratti che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi, con riferimento anche alle obbligazioni per prestazioni professionali, nonché ai contratti di appalto di lavori pubblici. Rientrano nella suddetta definizione anche gli appalti pubblici ed è stato che la nozione di “transazione commerciale” in assenza di limitazioni deve essere intesa in senso lato, come ricomprendente tutte le prestazioni di servizio (anche i contratti di utilizzazione di beni collegati o connessi ad un rapporto commerciale).

Il Dlgs. n. 231/2002, poi, precisa che la norma si riferisce alle “transazioni commerciali” intercorrenti tra imprese e tra imprese e pubblica amministrazione, specificando che è qui qualificato imprenditore “ogni soggetto esercente un’attività economica organizzata o una libera professione”, ossia in un’accezione più ampia di quella contenuta nell’art. 2082 Cc. che ricomprende anche i lavoratori autonomi e i liberi professionisti.

Viene specificato che occorre valutare i seguenti elementi per capire se siamo o meno in presenza di una transazione commerciale:

− la presenza di un contratto che dia luogo ad un rapporto di tipo commerciale;

− la necessità che la controparte della Pubblica Amministrazione sia un’impresa, intesa nell’accezione più ampia che ricomprende anche i lavoratori autonomi e i liberi professionisti.

Per quanto concerne le ipotesi di esclusione, è indicato che le disposizioni del Dlgs. n. 231/2002 non trovano applicazione per:

a) debiti oggetto di procedure concorsuali aperte a carico del debitore, comprese le procedure finalizzate alla ristrutturazione del debito;

b) pagamenti effettuati a titolo di risarcimento del danno, compresi i pagamenti effettuati, a tale titolo, da un assicuratore.

In merito alla possibilità di estendere i termini di pagamento, come previsto dall’art. 4, comma 4, del Dlgs. n. 231/2002, la Circolare fa presente che la Direttiva 2011/7/UE, contro i ritardi dei pagamenti nelle transazioni commerciali, recepita nella normativa nazionale con il Dlgs. n. 231/2002, stabilisce che il periodo di scadenza delle fatture emesse nei confronti di una Pubblica Amministrazione è, in generale, pari a 30 giorni dalla data di ricevimento della fattura, estensibile a 60 giorni nel Settore sanitario, ovvero in Settori diversi da quello sanitario, in relazione alla specifica natura del rapporto contrattuale. Il periodo di scadenza è da intendersi riferito ai giorni di calendario.

Si possono prorogare i termini fino ad un massimo di 60 giorni di calendario per:

a) qualsiasi Amministrazione pubblica che svolga attività economiche di natura industriale o commerciale offrendo merci o servizi sul mercato e che sia soggetta, come Impresa pubblica, ai requisiti di trasparenza di cui alla Direttiva 2006/111/CE della Commissione;

b) Enti pubblici che forniscono assistenza sanitaria e che siano stati debitamente riconosciuti a tal fine.

Devono essere assicurati i termini indicati nel Dlgs. n. 231/2002 se non diversamente concordato espressamente nel contratto e purché ciò sia oggettivamente giustificato dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche, e non superi comunque 60 giorni di calendario.

In considerazione del fatto che la scadenza dei termini di pagamento è fissata in via ordinaria in 30 giorni, ad eccezione degli Enti del Comparto sanitario e delle Imprese pubbliche di cui al Dlgs. n. 333/2003 (Comparti per i quali il termine è raddoppiato), l’eventuale estensione dei tempi di pagamento oltre tale termine, fino ad un massimo di 60 giorni, deve essere puntualmente giustificata, con prova per iscritto della clausola relativa al termine, in ragione della particolare “natura del contratto” o di “talune sue caratteristiche”, come prescritto dalla normativa di riferimento sopra citata. In ogni caso, nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una P.A., i termini di pagamento non possono essere superiori a 60 giorni.

Considerato che la valutazione del raggiungimento degli Obiettivi della M1C1-Riforma 1.11 del “Pnrr” sarà effettuata, sia con riferimento all’Indicatore del tempo medio di pagamento, che non deve superare i termini massimi consentiti (30 o 60 giorni), e all’Indicatore del tempo medio di ritardo (che non deve risultare maggiore di zero), le P.A. devono aver cura, nel confermare nel Sistema “Pcc” la data di scadenza delle fatture, di rispettare le prescrizioni previste al riguardo dal Dlgs. n. 231/2002. In proposito, la Nota Mef ricorda che l’indicazione di scadenze dei termini di pagamento superiori a quelli consentiti dalla legislazione vigente era stata già evidenziata nell’ambito dell’attività di monitoraggio relativa ad anni precedenti e aveva portato all’adozione di una specifica segnalazione con la Circolare RgS n. 17/2022, con la quale si raccomandava alle Amministrazioni/Enti pubblici di avere “cura, nel confermare nel Sistema ‘Pcc’ la data di scadenza delle fatture, di rispettare le prescrizioni previste al riguardo dal Dlgs. n. 231/2002”. Dall’analisi delle fatture ricevute dalle Pubbliche Amministrazioni nell’anno 2023 è emerso il perdurare di tale criticità.

Quindi, in considerazione del fatto che le fatture ricevute nel 2024 saranno oggetto di rendicontazione del target del primo trimestre 2025 della M1C1- Riforma 1.11 del “Pnrr”, vengono invitate le P.A. a voler verificare la sussistenza delle condizioni previste dal Dlgs. n. 231/2002 qualora i termini di scadenza indicati siano superiori a 30 giorni. Particolare attenzione dovrà essere riservata alla situazione delle eventuali fatture che riportano termini di scadenza superiori a 60 giorni, non consentiti dalla normativa vigente. Analoga attenzione va posta per tutti quei casi in cui il termine di pagamento viene fissato dall’Amministrazione in misura inferiore ai 30 giorni, soprattutto qualora il pagamento dovesse essere effettuato successivamente a tale termine.

Considerato che la tempestiva disponibilità e correttezza delle informazioni riguardanti la contabilizzazione dei documenti nei sistemi informativi sono essenziali per consentire al Sistema “Pcc” l’elaborazione di indicatori attendibili per la valutazione del livello e della dinamica dei tempi di pagamento e dello stock di debiti commerciali, risulta opportuno richiamare le amministrazioni pubbliche ad una corretta registrazione della eventuale fase di sospensione delle fatture; in fase di utilizzo di tale funzionalità sarà cura della singola Amministrazione individuare la motivazione per cui si sta attivando la sospensione della fattura selezionando una delle 4 tipologie presenti a Sistema:

− sospeso per contenzioso,

− sospeso per contestazione (eventuali elementi previsti dal contratto la cui presenza è necessaria ai fini dell’esigibilità del credito);

− adempimenti normativi (a titolo esemplificativo e non esaustivo, la ritenuta dello 0,50% prevista dell’art. 11 del nuovo “Codice dei contratti pubblici”);

− verifica di conformità (volta a conseguire l’attestazione di regolare esecuzione del contratto, compresa l’ipotesi in cui la fattura sia ricevuta dal debitore in data antecedente alla prestazione del servizio o consegna del bene);

Non rientrino nelle legittime cause di sospensione delle fatture tutte quelle condizioni in cui il ritardo di pagamento dell’Amministrazione dipenda da motivazioni interne alle procedure amministrativo – contabili della P.A., comprese quelle derivanti dal ritardo nei trasferimenti di risorse finanziarie tra i diversi livelli di governo.

Con riferimento all’eventuale rifiuto delle fatture elettroniche da parte delle P.A., viene segnalato che, dal 6 novembre 2020, è in vigore il Decreto Mef n. 132/2020 che definisce le motivazioni consentite per poter rifiutare fatture ricevute tramite il “Sistema di interscambio” (“Sdi”). Le Amministrazioni pubbliche dovranno motivare l’esito del rifiuto riportando nel campo “Descrizione della Notifica esito committente” una delle 5 motivazioni previste dal Decreto:

1. fattura riferita ad una operazione che non è stata posta in essere in favore della pubblica amministrazione destinataria della trasmissione del documento;

2. omessa o errata indicazione del Codice identificativo di gara (Cig) o del Codice unico di progetto (Cup), da riportare in fattura;

3. omessa o errata indicazione del Codice di repertorio per i dispositivi medici e per i farmaci;

4. omessa o errata indicazione del Codice di autorizzazione all’immissione in commercio (Aic) e del corrispondente quantitativo da riportare in fattura per i farmaci;

5. omessa o errata indicazione del numero e data della Determinazione Dirigenziale d’impegno di spesa per le fatture emesse nei confronti delle Regioni e degli Enti Locali.

Fra gli interventi richiesti nell’ambito della nuova Milestone M1C1-72-bis, vi è quello riguardante l’adozione da parte delle P.A. dei piani annuali dei flussi di cassa atti a garantire il rispetto dei termini legali di pagamento. Riguardo alle procedure di spesa delle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, vengono invitati gli Uffici centrali di bilancio e le Ragionerie territoriali dello Stato a vigilare in ordine agli adempimenti previsti dal Dm. 8 agosto 2010. Rilevante a tali fini è la più puntuale definizione del fabbisogno di cassa, da attuarsi in sede di provvedimento di assestamento e di Disegno di legge di bilancio, in relazione alle esigenze dell’impegno ad esigibilità e delle conseguenti effettive scadenze dei pagamenti, valutando attentamente l’effettiva spendibilità delle risorse sia in conto competenza che in conto residui.

La RgS rinnova l’invito alle Amministrazioni al costante monitoraggio e conseguente aggiornamento del cronoprogramma dei pagamenti, con il quale modulare il fabbisogno di cassa all’effettività della spesa desumibile dal cronoprogramma; tale operazione deve riguardare tutti i pagamenti previsti e non essere limitata ai soli pagamenti imminenti con l’approssimarsi della scadenza.

Le P.A. sono invitate a prevedere misure, anche di tipo organizzativo, tali da garantire un coordinamento delle varie strutture ministeriali che sia in grado, da un lato, di raccogliere i fabbisogni di ciascuna struttura e, dall’altro, di mettere a disposizione delle medesime strutture, con la necessaria tempestività, le risorse di cassa necessarie, riducendo anche le possibili ricadute negative sui saldi di finanza pubblica determinate dal ricorso al mercato per garantire le disponibilità di cassa non utilizzate.

Con riferimento al comparto degli Enti Locali, viene evidenziato che l’art. 183, comma 8, del Tuel, stabilisce che, “al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, il Responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa e con le regole del Patto di stabilità interno; la violazione dell’obbligo di accertamento di cui al presente comma comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento di cassa, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all’obbligo contrattuale, l’Amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi”. Inoltre, per quanto riguarda il programma dei pagamenti, in occasione del Dlgs. n. 118/2011, anche per le Regioni, come per gli Enti Locali, è stata inserita la disciplina prevista in via generale per tutte le pubbliche amministrazioni dall’art. 9 del Dl. n. 78/2009.

Al fine di consentire un’efficace attuazione delle normative sopra richiamate, considerato che tali disposizioni sono state emanate per evitare i ritardi di pagamenti nelle transazioni commerciali, gli organi di controllo di regolarità amministrativa e contabile avranno cura di effettuare, nell’ambito dei propri compiti di vigilanza, opportuni accertamenti volti a riscontrare che il responsabile della spesa dell’Amministrazione adotti il programma dei pagamenti e a verificare la compatibilità dello stesso con gli stanziamenti di bilancio e con le regole di contabilità e finanza pubblica. L’esito delle predette attività di controllo andrà riportato all’interno della verbalizzazione delle riunioni dei medesimi Organi.

Un ulteriore intervento, previsto nell’ambito della nuova Milestone M1C1-72bis, riguarda la previsione/potenziamento dell’Audit interno e delle funzioni di controllo dei Ministeri e delle Regioni.

L’art. 4-bis, comma 2, del Dl. n. 13/2023, ha previsto l’inserimento da parte degli Organismi indipendenti di valutazione (Oiv) dei singoli Ministeri e delle Regioni di specifici obiettivi per il rispetto dei tempi di pagamento a carico dei dirigenti che effettuano i pagamenti. Inoltre, sia per i referenti dei Ministeri che per quelli delle Regioni, come per ciascun responsabile/incaricato di una P.A. registrato in “Pcc”, è possibile attingere a specifiche funzionalità predisposte in AreaRgS che consentono di analizzare, mediante l’utilizzo del servizio denominato “Stock del debito”, i dettagli delle singole fatture (con le relative scadenze) che concorrono al calcolo dei valori presentati per lo stock del debito e per il calcolo dei tempi medi ponderati di pagamento e ritardo. Infine, viene riferito che sono in fase di realizzazione funzionalità che consentiranno di effettuare analisi sui debiti commerciali ai singoli Uffici centrali di bilancio presso ogni Ministero, nonché alla Corte dei conti.