Il Consiglio dei Ministri ha approvato, lo scorso 9 giugno 2017, in esame definitivo, lo Schema di Decreto legislativo riguardante “Disposizioni integrative e correttive al Dlgs. n. 175/16, recante: ‘Testo unico in materia di Società a partecipazione pubblica’”.
In attesa che il Decreto legislativo “de quo” venga emanato dal Presidente della Repubblica e poi pubblicato in Gazzetta Ufficiale, rispetto alla versione del ridetto Schema di Decreto diramata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri prima della relativa discussione, si mettono in evidenza le principali disposizioni di carattere generale che integrano e modificano il “Testo unico delle Società a partecipazione pubblica” – “Tusp” – (d’ora in avanti, è a tale Schema di Decreto che si intenderanno riferiti gli articoli non accompagnati da alcun riferimento legislativo).
Anzitutto, vale riportare che l’art. 2, comma 1, inserisce nelle parti in premessa del Dlgs. n. 175/16 la menzione dell’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata nella seduta del 16 marzo 2017, in modo che il vizio procedimentale rilevato dalla Consulta con la Sentenza n. 251/16 venga sanato nel Decreto “originario” nel suo complesso (così come modificato e integrato dal Provvedimento correttivo).
L’art. 5, comma 1, lett. a), amplia il raggio di azione di una delle attività che – nel rispetto del “vincolo di scopo pubblico” di cui all’art. 4, comma 1, del “Tusp” – “giustifica” la partecipazione di Amministrazioni pubbliche in Società, ovvero ne consente la loro costituzione. Per effetto di tale modifica – che incide sul comma 2, lett. d), dell’art. 4 menzionato – la prevista “strumentalità” dell’attività di “autoproduzione di beni o servizi” può essere rivolta, non solo all’Ente o agli Enti pubblici partecipanti, ma anche allo svolgimento delle funzioni di questi ultimi soggetti. Ovviamente tale attività di autoproduzione può essere esercitata solo nel rispetto delle condizioni stabilite dalle Direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento.
L’art. 5, comma 1, lett. b), nel modificare l’art. 4, comma 7, del Decreto “originario”, consente (comunque) alle P.A. di avere partecipazioni in Società aventi per oggetto sociale prevalente, non solo (come ora previsto) le seguenti attività:
- la gestione di spazi fieristici e l’organizzazione di eventi fieristici;
- la realizzazione e la gestione di Impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva in aree montane;
ma anche l’ulteriore attività di produzione di energia da fonti rinnovabili.
L’art. 5, comma 1, lett. d), nell’aggiungere un periodo al comma 9, dell’art. 4 del Decreto “originario”, ammette la possibilità che i Presidenti di Regione e delle Province di Trento e di Bolzano – “con Provvedimento adottato ai sensi della legislazione regionale e nel rispetto dei principi di trasparenza e pubblicità” – deliberino, nell’ambito delle rispettive competenze, l’esclusione totale o parziale dell’applicazione delle previsioni di cui all’art. 4 del “Tusp” (che concerne le finalità perseguibili mediante l’acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche) a singole Società a partecipazione della Regione o delle Province autonome di Trento e Bolzano. Il Provvedimento “de quo”, ai fini della predetta esclusione, deve però essere motivato con riferimento alla misura e qualità della partecipazione pubblica, agli interessi pubblici ad essa connessi e al tipo di attività svolta dalla Società, che deve comunque rispettare il “vincolo di scopo pubblico” di cui al comma 1 dello stesso art. 4.
Ma non è tutto, perché è necessario trasmettere il ridetto Provvedimento:
- alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti;
- alla struttura di cui all’ 15, comma 1, del “Tusp”;
- alle Camere ai fini della comunicazione alle competenti Commissioni parlamentari.
L’art. 5, comma 1, lett. e), nell’aggiungere il comma 9-bis all’art. 4 del “Tusp”, prevede che alle Amministrazioni pubbliche sia consentito di mantenere o acquisire partecipazioni in Società la cui attività è rivolta alla produzione di “servizi economici di interesse generale a rete, di cui all’art. 3-bis … [del Dl. n. 138/11, convertito con modificazioni dalla Legge n. 138/11]”, anche fuori dall’ambito territoriale della collettività di riferimento”. Ciò avviene in deroga dall’art. 4, comma 2, lett. a), del “Tusp”, purché venga rispettata la seguente condizione:
- “l’affidamento dei citati servizi, in corso e nuovi, sia avvenuto e avvenga tramite procedure ad evidenza pubblica”.
Per le partecipazioni di cui sopra, “trova piena applicazione l’art. 20, comma 2, lettera e), [del “Tusp”] (quindi si applicano le misure previste nel Testo legislativo medesimo per le partecipazioni in Società che abbiano prodotto un risultato negativo per 4 dei 5 esercizi precedenti).
La prefata novella legislativa specifica inoltre che rimane fermo quanto previsto nell’art. 16 Decreto “originario” in materia di Società “in house”.
L’art. 6, comma 1, lett. a), interviene sugli oneri di motivazione analitica richiesti dall’art. 5, comma 1, del Decreto “originario” per l’atto deliberativo di costituzione di una Società a partecipazione pubblica, nonché di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di Amministrazioni pubbliche in Società già costituite.
Nel comma 1, dell’art. 5 citato, viene espunto l’obbligo di riportare nelle motivazioni dell’atto “de quo” le ragioni e le finalità che giustificano la scelta dell’utilizzo dello strumento societario in considerazione della possibilità di destinazione alternativa delle risorse pubbliche impegnate.
L’art. 7, comma 1, lett. b), interviene in materia di governance delle Società a controllo pubblico, riscrivendo il comma 3, dell’art. 11, del Decreto “originario”.
Giova premettere che l’art. 11, comma 2, del “Tusp” prevede che l’Organo amministrativo delle Società a controllo pubblico è costituito, di norma, da un Amministratore unico. In virtù del riformulato comma 3 del ridetto art. 11, l’Assemblea della “Società a controllo pubblico” (non dovendo più far riferimento a specifici criteri da definirsi con un apposito Dpcm. da adottare entro 6 mesi dall’entrata in vigore del “Tusp”) può disporre, con apposita Delibera motivata, con riguardo a specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa e tenendo conto delle esigenze di contenimento dei costi, che la Società sia amministrata da un Consiglio di amministrazione composto da 3 o 5 membri, ovvero che sia adottato uno dei sistemi alternativi di amministrazione e controllo previsti dai paragrafi 5 (Sistema dualistico) e 6 (Sistema monistico) della Sezione VI-bis del Capo V del Titolo V del Libro V del Codice civile. La Delibera che istituisce l’Organo collegiale è trasmessa alla Sezione della Corte dei conti competente ai sensi dell’art. 5, comma 4, del Decreto “originario” [per gli atti delle Regioni e degli Enti Locali, nonché dei loro Enti strumentali, sono competenti le Sezioni regionali di controllo, mentre per gli atti delle Amministrazioni dello Stato e degli Enti nazionali sono competenti le Sezioni Riunite in sede di controllo] e alla struttura di cui all’art. 15 dello stesso Decreto.
Ai sensi del comma 3 dell’art. 16 del “Tusp”, gli Statuti delle Società “in house” devono prevedere che oltre l’80% del loro fatturato sia effettuato nello svolgimento dei compiti ad esse affidate dall’Ente pubblico o dagli Enti pubblici soci e che la produzione ulteriore rispetto al suddetto limite di fatturato sia consentita solo a condizione che la stessa permetta di conseguire economie di scala o altri recuperi di efficienza sul complesso dell’attività principale della Società.
Ebbene, l’art. 10, comma 1, sopprime nel comma 3 dell’art. 16 citato le parole sopra sottolineate. Al contempo però, la lett. b), dell’art. 10 introduce al ridetto art. 16 del “Tusp” il comma 3-bis, a tenore del quale “la produzione ulteriore rispetto al limite di fatturato di cui al comma 3, che può essere rivolta anche a finalità diverse, è consentita solo alla condizione che la stessa permetta di conseguire economie di scala o altri recuperi di efficienza sul complesso dell’attività principale della società”.
L’art. 12, comma 1, lett. a), interviene sulle previsioni di cui all’art. 19, comma 5, del “Tusp”, rispetto alle quali le Amministrazioni pubbliche socie hanno l’obbligo di fissare, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle Società controllate, anche attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale e tenuto conto (oltre di quanto previsto dall’art. 25 dello stesso “Tusp”, che disciplina le disposizioni transitorie in materia di personale) delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale.
Con la novella in esame viene sancito che le Amministrazioni socie, nell’emanare i provvedimenti “de quibus”, tengono conto del Settore in cui si trova ad operare la Società a controllo pubblico.
Il comma 8, dell’art. 19 del “Tusp”, prevede quanto segue:
- le Pubbliche Amministrazioni titolari di partecipazioni di controllo in Società, in caso di reinternalizzazione di funzioni o servizi esternalizzati, affidati alle Società stesse, procedono, prima di poter effettuare nuove assunzioni, al riassorbimento delle unità di personale già dipendenti a tempo indeterminato da Amministrazioni pubbliche e transitate alle dipendenze della Società interessata dal processo di reinternalizzazione, mediante l’utilizzo delle procedure di mobilità di cui all’ 30 del Dlgs. 165/01, e nel rispetto dei vincoli in materia di finanza pubblica e contenimento delle spese di personale. Il riassorbimento può essere disposto solo nei limiti dei posti vacanti nelle dotazioni organiche dell’Amministrazione interessata e nell’ambito delle facoltà assunzionali disponibili.
L’art. 12, comma 1, lett. b), introduce un periodo al comma 8 dell’art. 19 citato, per effetto del quale la spesa per il prefato riassorbimento delle unità di personale – in deroga a quanto sopra previsto – non viene a rilevare, sia nell’ambito delle facoltà assunzionali disponibili, sia (per gli Enti territoriali, con riferimento alla disciplina di contenimento delle spese di personale) nell’ambito “del paramento di cui all’art. 1, comma 557-quater della Legge n. 296 del 2006”; alla condizione però che venga data dimostrazione, appositamente certificata dal Parere dell’Organo di revisione economico-finanziaria, che le precedenti esternalizzazioni “siano state effettuate nel rispetto degli adempimenti previsti dall’art. 6-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.
Al riguardo, occorre dunque dimostrare che:
“a) in corrispondenza del trasferimento alla Società della funzione sia stato trasferito anche il personale corrispondente alla funzione medesima, con le correlate risorse stipendiali;
- b) la dotazione organica dell’Ente sia stata corrispondentemente ridotta e tale contingente di personale non sia stato sostituito;
- c) siano state adottate le necessarie misure di riduzione dei fondi destinati alla Contrattazione integrativa;
- d) l’aggregato di spesa di personale complessiva del personale soggetto ai vincoli di contenimento sia stato ridotto in misura corrispondente alla spesa di personale trasferito alla Società”.
L’art. 13, comma 1, modifica l’art. 20, comma 7, del “Tusp”, nel senso che la sanzione ivi prevista per la mancata adozione degli atti di cui ai commi da 1 a 4 dello stesso art. 20 (rubricato: “Razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche”) si applica solo agli Enti Locali e non alle altre Amministrazioni pubbliche.
L’art. 21, comma 1, del “Tusp” prevede fra l’altro che, qualora le Società partecipate dalle Pubbliche Amministrazioni locali inserite nell’Elenco Istat presentino un risultato di esercizio negativo, le Pubbliche Amministrazioni locali partecipanti, che adottano la contabilità finanziaria, sono tenute ad accantonare nell’anno successivo in apposito Fondo vincolato un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di partecipazione.
Ebbene, l’art. 14, comma 1, nell’aggiungere il comma 3-bis al citato 21, precisa ora che “le Pubbliche Amministrazioni partecipanti possono procedere al ripiano delle perdite subìte dalla Società partecipat(a) con le somme accantonate ai sensi del comma 1, nei limiti della loro quota di partecipazione e nel rispetto dei principi e della legislazione dell’Unione europea in tema di aiuti di Stato”.
Con riferimento alla “Revisione straordinaria delle partecipazioni”, l’art. 15, comma 1, lett. b), apportando una novella all’art. 24, comma 1, del “Tusp”, interviene sul termine entro cui le Amministrazioni pubbliche devono effettuare, con provvedimento motivato, la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute (alla data del 23 settembre 2016), direttamente o indirettamente, posticipando tale termine dal 23 marzo 2017 al 30 settembre 2017.
Le lett. a) e b) del comma 1, dell’art. 16, modificano il comma 1 dell’art. 25 del “Tusp” (che detta disposizioni transitorie in materia di personale) nelle modalità che seguono.
Anzitutto viene posticipato, dal 23 marzo 2017 al 30 settembre 2017, il termine entro cui le Società a controllo pubblico sono tenute ad effettuare una ricognizione del personale in servizio per individuare eventuali eccedenze, anche in relazione a quanto previsto nell’art. 24 del Decreto “originario” (“Revisione straordinaria delle partecipazioni”).
Posto che l’Elenco del personale eccedente, con la puntuale indicazione dei profili posseduti, è trasmesso alla Regione nel cui territorio la Società ha sede legale, secondo modalità stabilite da un Decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, in virtù delle predette modifiche:
- viene meglio specificato che tale Decreto è adottato di concerto con il Ministro delegato per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione e con il Mef;
- viene introdotto ai fini della adozione del ridetto Decreto l’aggravio procedurale della previa Intesa in Conferenza unificata ai sensi dell’ 9, del Dlgs. n. 281/97.
Tenuto presente che il comma 4 dell’art. 25 del “Tusp” stabilisce che, fino al 30 giugno 2018, le Società a controllo pubblico non possono procedere a nuove assunzioni a tempo indeterminato se non attingendo – con le modalità indicate nel prefato Decreto – dagli Elenchi gestiti dalle Regioni e dall’Agenzia nazionale per le Politiche attive del lavoro, l’art. 16, comma 1, lett. c), interviene proprio sul comma 4, dell’art. 25, del citato Testo legislativo, stabilendo che il predetto divieto di assunzione decorre dalla data di pubblicazione del richiamato Dm. Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali.
L’art. 26, comma 1, del Decreto “originario” fissa al 31 dicembre 2016 la data entro cui le Società a controllo pubblico (che risultano già costituite nel giorno di entrata in vigore del “Tusp”) devono adeguare gli Statuti alle disposizioni del medesimo Decreto. L’art. 17, comma 1, lett. a), modifica lo stesso art. 26, comma 1, prevedendo un differimento al 31 luglio 2017 del termine per portare a compimento il prefato adempimento.
Con l’art. 26, comma 4, del Dlgs. n. 175/16, è prevista una disciplina transitoria con il fine, sia di favorire la quotazione di azioni di Società a partecipazione pubblica che abbiano già avviato il relativo percorso, così da agevolare l’uscita del socio pubblico; sia di evitare l’applicazione delle disposizioni contenute nel “Tusp” alle Società a partecipazione pubblica che abbiano avviato processi di emissione di strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati, diversi dalle azioni.
In virtù di ciò, il comma 4 (primo periodo) dell’art. 26 del citato Decreto prevede che nei 12 mesi successivi alla sua entrata in vigore, il “Testo unico” non si applica alle Società in partecipazione pubblica che abbiano deliberato la quotazione delle proprie azioni in mercati regolamentati con provvedimento comunicato alla Corte dei conti (comma 4, primo periodo).
Ove, nell’arco temporale di cui sopra, la Società interessata abbia presentato domanda di ammissione alla quotazione, il presente “Testo unico” continua a non applicarsi alla stessa Società fino alla conclusione del procedimento di quotazione (comma 4 citato, secondo periodo).
Orbene, l’art. 17, comma 1, lettera c), nel modificare il primo periodo del comma 4 dell’art. 26 sopra menzionato, estende da 12 a 18 mesi il termine ivi previsto.
In virtù dell’art. 11, comma 8, del Decreto “originario”, gli Amministratori delle Società a controllo pubblico non possono essere dipendenti delle Amministrazioni pubbliche controllanti o vigilanti. Qualora siano dipendenti della Società controllante, giusta applicazione del principio di onnicomprensività della retribuzione, fatto salvo il diritto alla copertura assicurativa e al rimborso delle spese documentate, nel rispetto del limite di spesa di cui al comma 6, dello stesso art. 11, essi hanno l’obbligo di riversare i relativi compensi alla Società di appartenenza. Dall’applicazione del comma 8 menzionato non possono derivare aumenti della spesa complessiva per i compensi degli Amministratori.
Ciò stante, l’art. 26, comma 10, del “Tusp”, fissa al 23 marzo 2017 la data entro cui le Società a controllo pubblico devono adeguarsi alle previsioni contenute nel comma 8, del ridetto art. 11.
L’art. 17, comma 1, lett. e), interviene proprio sul comma 10 dell’art. 26 menzionato, posticipando al 31 luglio 2017 il termine dell’obbligo di cui sopra.
L’art. 17, comma 1, lettera f), nell’aggiungere il comma 12-quinquies all’art. 26 del “Tusp”, dispone in buona sostanza che soltanto dal 2020 la soglia di fatturato di cui all’art. 20, comma 2, lett. d), del Dlgs. n. 175/16 assuma il valore di Euro 1 milione. Per gli anni precedenti il valore di tale soglia è ridotto a Euro 500.000. Ciò significa che:
- nell’ambito della “Razionalizzazione periodica delle partecipazioni” ex 20 del “Tusp”, che dovrà essere effettuata nel 2018 e nel 2019, la presenza di partecipazioni in Società che, nel triennio precedente (rispettivamente il 2015-2017 e il 2016-2018), abbiano conseguito un fatturato medio superiore a Euro 500.000 non determinerà di per sé l’adozione di un Piano di riassetto per applicare la pertinente misura indicata nel comma 1, dell’art. 20 citato;
- anche nella “revisione straordinaria delle partecipazioni” ex 24 del “Tusp”, la soglia di fatturato (riferita al triennio 2014-2016) superiore a Euro 500.000 non comporterà per proprio conto l’adozione delle misure previste in tale articolo.
di Ivan Bonitatibus e Federica Giglioli
