Corte dei conti, Sezione prima giurisdizionale centrale d’appello, Sentenza n. 52/2026
di Angelo “Lucio” Cavallari
Fatto
La Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Umbria aveva citato in giudizio il Responsabile del Settore “Cultura”, il Segretario generale ed il Responsabile dei “Lavori pubblici” di un Comune umbro per i danni arrecati al Comune per i costi sostenuti in seguito alla stipula di un contratto di “Partenariato pubblico privato” (“Ppp”) relativo all’ affidamento ad una Associazione sportiva dilettantistica (Asd) della progettazione, esecuzione e gestione di un nuovo Parco acquatico.
Nel 2017 l’Amministrazione comunale aveva bandito una Gara per l’affidamento in gestione biennale della Piscina comunale, a fronte del pagamento di un canone concessorio di Euro 120.000 l’anno e dell’assunzione a proprie spese di un solo intervento di manutenzione straordinaria e, per tale concessione, nel biennio l’Ente aveva incassato 290.000 a titolo di canone e 31.000 quale integrazione tariffaria.
Al termine del periodo concessorio, dopo una proroga tecnica di alcuni mesi a cui era seguito il rinnovo della concessione, l’Amministrazione aveva deciso di realizzare un Parco acquatico attraverso la costruzione di una nuova vasca esterna oltre ad una vasca per bambini ed alcuni scivoli ed un Campetto da gioco, prevedendo altresì l’esproprio dei terreni privati dove costruire le Strutture.
L’Asd, già titolare della concessione, aveva proposto di realizzare la nuova Struttura attraverso lo strumento del “Parternariato pubblico privato” (“Ppp”) con un’operazione di “Project financing”, avente la durata concessoria di 15 anni a fronte di un valore complessivo della concessione di Euro 10.528.472,00, mentre il valore dell’investimento veniva stimato nel Piano economico finanziario (Pef) in Euro 1.185.899,00.
Tale valore era stato recepito dall’Amministrazione comunale mettendolo a fondamento del “Project”, stimando il costo dei lavori in Euro 938.013 a fronte di un canone annuo a carico del privato di Euro 70.000, come fissato dagli Uffici dell’Ente quale valore da corrispondere dal privato in caso di realizzazione diretta da parte del Comune.
Secondo la Procura, quindi, sarebbe bastato realizzare direttamente l’Impianto riscuotendo il canone sopra stimato per rendere la realizzazione diretta più conveniente del “Ppp”.
Sosteneva poi l’accusa come nel “Ppp” venisse previsto il pagamento in favore dell’Asd di un “canone di disponibilità” di Euro 39.600,00 annui, per complessivi Euro 594.000,00 nei 15 anni della concessione, senza prevedere alcun pagamento a titolo di canone concessorio a favore del Comune da parte dell’Asd.
Secondo la Proposta formulata dal proponente rimaneva in capo all’Associazione sportiva la progettazione esecutiva, la realizzazione e gestione dell’Impianto sino al 2034, mentre l’Asd avrebbe trattenuto per sé l’incasso di qualsiasi provento derivante “dalle Piscine e dalle Strutture commerciali ricomprese nell’Impianto (art. 14 della convenzione)”.
Secondo l’Organo inquirente, il Comune avrebbe ratificato un investimento di Euro 1.185.800,00 sostenendo spese per un totale di Euro 834.000,00 relativamente alla somma degli espropri occorrenti e del canone di disponibilità, stimando il danno erariale da ripartire tra i convenuti in Euro 50.897,07.
La Sezione giurisdizionale Umbria, dopo approfondimenti istruttori che avevano comportato l’analisi del Pef nell’ipotesi di corresponsione o meno del canone di disponibilità, aveva respinto la richiesta della Procura.
A questa Sentenza era seguita l’impugnazione da parte dell’Organo inquirente, ove si sosteneva in primo luogo che in decisione non si era considerata l’anticipata corresponsione del canone di disponibilità, non osservando così i Principi del “Project financing” stabiliti dagli artt. 3[1] e 180, comma 3[2], del Dlgs. n. 50/2016 vigente all’epoca. Secondo la Procura il canone era stato corrisposto in anticipo rispetto al completamento dell’opera ed all’avvio del Servizio per un valore ben superiore alla metà dell’investimento superando quindi il limite del “30% del costo dell’investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari”, così come previsto invece dall’art. 180, comma 6, del Dlgs. n. 50/2016[3].
Diritto
Secondo la Sezione prima giurisdizionale centrale d’Appello il ricorso della Procura non può essere accolto, mancando l’assolutamente necessaria imputazione del fatto dannoso ai convenuti. Dall’analisi degli atti emerge infatti come l’Amministrazione, a causa di una carenza di professionalità interne, si fosse rivolta per l’analisi della contestata operazione economica ad un consulente esterno, indicato come un Professionista, “cui l’intera Area organizzativa dei Ll.pp. era autorizzata ad avvalersi per supportare il Rup, al fine di fornire qualificata assistenza, sia economico-finanziaria che giuridica, in ordine a tutti gli aspetti valutativi della scelta discrezionale concernente l’utilizzo del ‘Ppp’”.
Tantopiù che il Legale si era più volte espresso già nel 2018 favorevolmente all’adozione del “Project financing”,e nel 2019 era stato formalmente incaricato da parte del Comune quale supporto al Rup nella redazione di tutta la documentazione di gara. Dimostrando ciò come tutta l’analisi della Proposta del Proponente e del Pef furono effettuate basandosi su pareri scritti del Legale incaricato, escludendo questo una negligenza dei Funzionari nello svolgimento dei propri doveri di servizio.
Il Collegio ritiene inoltre che, dall’esame dei documenti di causa, non sia possibile parlare di una anticipazione eccessiva di somme rispetto alla corretta esecuzione delle opere ed alla erogazione dei servizi, come previso dall’art. 180, comma 6, del Dlgs. n. 50/2016, per quello che la Procura qualifica come un nuovo Progetto dal momento che una parte di quell’opera già esisteva e con il “Ppp” si era voluto provvedere al suo ampliamento. Né, secondo la Sezione d’appello, sembra essere corretta la quantificazione del supero dei limiti finanziari, calcolati dalla procura nel 49% anziché il previsto limite del 30%, dal momento che l’Organismo requirente aveva incluso nel calcolo il costo dell’esproprio dei terreni, dal momento che tale costo era stato defalcato “dallo stesso requirente nella contestazione del danno già in primo grado” poiché esso rappresenta il costo di acquisto di un’utilità per il Comune.
Infine, in riferimento alla posizione del Segretario comunale, la Corte ricorda come egli, secondo quanto previsto dagli artt. 97[4] e 107[5], del Dlgs. n. 267/2000 (Tuel), svolga compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa e non sia titolare di poteri gestionali, i quali sono assegnati esclusivamente ai Dirigenti di Settore.
Nel caso in esame, le contestazioni della Procura riguardano invece valutazioni prettamente economiche e tecniche su cui il Segretario comunale non aveva né i poteri né le competenze per entrare nel merito.
Commento
È interessante notare come, al di là dell’abrogazione dell’art. 180 del Dlgs. n. 50/2016, la Corte ritenga che in un “Ppp” non si possa parlare di un nuovo Progetto quando si proceda all’ampliamento di una struttura già esistente.
[1] Dlgs. 18 aprile 2016, n. 50 – “Codice Contratti pubblici”. “Art. 3 (Definizioni). Ai fini del presente codice si intende per: …. aaa) ‘rischio di costruzione’, il rischio legato al ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli standard di progetto, all’aumento dei costi, a inconvenienti di tipo tecnico nell’opera e al mancato completamento dell’opera; bbb) «rischio di disponibilità», il rischio legato alla capacità, da parte del concessionario, di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità previsti; ccc) «rischio di domanda», il rischio legato ai diversi volumi di domanda del servizio che il concessionario deve soddisfare, ovvero il rischio legato alla mancanza di utenza e quindi di flussi di cassa”.
[2] Dlgs. 18 aprile 2016, n. 50 – “Codice dei Contratti pubblici”. “Art. 180. 3. Nel contratto di ‘partenariato pubblico privato’ il trasferimento del rischio in capo all’Operatore economico comporta l’allocazione a quest’ultimo, oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di disponibilità o, nei casi di attività redditizia verso l’esterno, del rischio di domanda dei servizi resi, per il periodo di gestione dell’opera come definiti, rispettivamente, dall’art. 3, comma 1, lett. aaa), bbb) e ccc). Il contenuto del contratto è definito tra le parti in modo che il recupero degli investimenti effettuati e dei costi sostenuti dall’Operatore economico, per eseguire il lavoro o fornire il servizio, dipenda dall’effettiva fornitura del servizio o utilizzabilità dell’opera o dal volume dei servizi erogati in corrispondenza della domanda e, in ogni caso, dal rispetto dei livelli di qualità contrattualizzati, purché la valutazione avvenga ex ante. Con il contratto di ‘partenariato pubblico privato’ sono altresì disciplinati anche i rischi, incidenti sui corrispettivi, derivanti da fatti non imputabili all’Operatore economico”.
[3] Dlgs. 18 aprile 2016, n. 50 – “Codice dei Contratti pubblici”. “Art. 180. 6. L’equilibrio economico finanziario, come definito all’art. 3, comma 1, lett. fff), rappresenta il presupposto per la corretta allocazione dei rischi di cui al comma 4. Ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio, in sede di gara l’amministrazione aggiudicatrice può stabilire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico ovvero nella cessione di beni immobili che non assolvono più a funzioni di interesse pubblico. A titolo di contributo può essere riconosciuto un diritto di godimento, la cui utilizzazione sia strumentale e tecnicamente connessa all’opera da affidare in concessione. Le modalità di utilizzazione dei beni immobili sono definite dall’amministrazione aggiudicatrice e costituiscono uno dei presupposti che determinano l’equilibrio economico-finanziario della concessione. In ogni caso, l’eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della Pubblica Amministrazione, non può essere superiore al 30% del costo dell’investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari”.
[4] Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267. “Art. 97 Ruolo e funzioni. 1. Il Comune e la Provincia hanno un Segretario titolare dipendente dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali, di cui all’art. 102 e iscritto all’Albo di cui all’art. 98. 2. Il Segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’Ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti. 3. Il Sindaco e il Presidente della Provincia, ove si avvalgano della facoltà prevista dal comma 1 dell’art. 108, contestualmente al provvedimento di nomina del Direttore generale disciplinano, secondo l’ordinamento dell’Ente e nel rispetto del loro distinti ed autonomi ruoli, i rapporti tra il Segretario ed il Direttore generale. 4. Il Segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 dell’art. 108 il Sindaco e il Presidente della Provincia abbiano nominato ilDdirettore generale. Il Segretario inoltre: a) partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del Consiglio e della Giunta e ne cura la verbalizzazione; b) esprime il parere di cui all’art. 49, in relazione alle sue competenze, nel caso in cui l’Ente non abbia responsabili dei servizi; c) roga, su richiesta dell’Ente, i contratti nei quali l’Ente è parte e autentica scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’Ente; d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal Sindaco o dal Presidente della Provincia; e) esercita le funzioni di Direttore generale nell’ipotesi prevista dall’art. 108, comma 4. 5. Il Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere un vicesegretario per coadiuvare il Segretario e sostituirlo nei casi di vacanza, assenza o impedimento. 6. Il rapporto di lavoro dei Segretari comunali e provinciali è disciplinato dai contratti collettivi ai sensi del Dlgs. n. 29/1993, e successive modificazioni ed integrazioni”.
[5] Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267. “Art. 107 Funzioni e responsabilità della dirigenza. 1. Spetta ai Dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. 2. Spettano ai Dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli Organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del Segretario o del Direttore generale, di cui rispettivamente agli artt. 97 e 108. 3. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi Organi tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’Ente: a) la presidenza delle Commissioni di gara e di concorso; la Commissione giudicatrice, nel caso di aggiudicazione dei contratti di importo inferiore alle soglie europee con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, può essere presieduta dal responsabile unico del procedimento; b) la responsabilità delle procedure d’appalto e di concorso; c) la stipulazione dei contratti; d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l’assunzione di impegni di spesa; e) gli atti di amministrazione e gestione del personale; f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie; g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell’abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale; h) le attestazioni, certificazioni comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza; i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal Sindaco. 4. Le attribuzioni dei Dirigenti, in applicazione del principio di cui all’art. 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative. 5. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al Capo I Titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall’art. 50, comma 3, e dall’art. 54. 6. I Dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell’Ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione. 7. Alla valutazione dei dirigenti degli Enti Locali si applicano i principi contenuti nell’art. 5, commi 1 e 2, del Dlgs. n. 286/1999, secondo le modalità previste dall’art. 147 del presente Testo unico”.
