di Angelo “Lucio” Cavallari
Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Liguria, Deliberazione n. 31/2025
Fatto:
Il Procuratore regionale per la Liguria nel 2024 ha convenuto in giudizio il Presidente del Consiglio di Amministrazione di una Multiutility ligure operante in regime di “in house providing”, costituita in forma di Società per Azioni, per il risarcimento del presunto danno erariale derivante dalla corresponsione allo stesso di rimborsi non dovuti nel periodo 2017-2019 per un totale di Euro 50.254,67, chiamando altresì a rispondere del danno per la responsabilità sussidiaria anche i membri del Collegio sindacale della Società.
Secondo la Procura il danno era stato causato da rimborsi “afferenti esclusivamente a viaggi compiuti asseritamente per ragioni d’ufficio…ma di cui non vi è alcuna prova mancando totalmente ogni giustificativo al riguardo”.
Il convenuto si era costituito in giudizio rimarcando come, data la gratuità dell’incarico da esso svolto poiché in quiescenza, assumesse rilievo la necessità che gli fossero rimborsate le spese di alloggio, corrisposti i rimborsi chilometrici, i pedaggi autostradali e le spese di rappresentanza effettuate “per ragioni connesse allo stesso incarico (senza alcuna esclusione per i trasferimenti tra la residenza e la sede della Società)”. Egli aveva fatto rilevare come i rimborsi richiesti si basassero su parametri rigidi e predefiniti, come le tariffe autostradali e le tabelle dei costi chilometrici Aci, cosa che lo aveva indotto a non presentare alcuna documentazione giustificativa in merito, tantopiù che né gli uffici né l’Organo di controllo avevano avuto nulla da obiettare, provocando così “un affidamento ulteriore nel convenuto, idoneo ad escludere anche l’elemento soggettivo del dolo …”.
I membri del Collegio sindacale, oggetto della richiesta di risarcimento avevano invece eccepito il difetto di giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei sindaci della Società “in house” basandosi sul tenore letterale dell’art. 12, comma 1, del Dlgs. n. 175/2016, meglio conosciuto come “Testo unico delle Società partecipate”[1] che indicava solo gli Amministratori ed i dipendenti delle Società come soggetti alla giurisdizione della Corte.
Diritto:
Preliminarmente la Corte ha provveduto a segnalare l’infondatezza dell’eccezione manifestata dal Collegio Sindacale della Spa dal momento che, in una Società “in house”, non rileva in alcun modo la distinzione tra organi di Amministrazione e di controllo della stessa, poiché tra la stessa e tutti gli Organi sociali sussiste un rapporto di servizio.
Le stesse Sezioni unite della Cassazione nella Sentenza n. 7824/2020 hanno affermato che la “cognizione in ordine all’azione di responsabilità promossa nei confronti degli Organi di gestione e di controllo di società di capitali partecipate da Enti pubblici spetta alla Corte dei conti solo nel caso in cui tali Società abbiano, al momento delle condotte ritenute illecite, tutti i requisiti per essere definite ‘in house providing’”.
Nel merito, la Corte ritiene invece che la domanda avanzata nei confronti dei convenuti sia parzialmente fondata.
Il Collegio ricorda, qui, come l’art. 5, comma 9, del Dl. n. 95/2012[2], preveda la gratuità dell’incarico nel caso di incarichi conferiti a soggetti in quiescenza e che “devono essere rendicontati eventuali rimborsi di spese, corrisposti nei limiti fissati dall’organo competente dell’amministrazione interessata”.
Nella Delibera di nomina del Presidente, infatti, si poteva leggere come “in ossequio alla normativa vigente essendo già in acquiescenza non percepirà alcun compenso per la carica ricoperta· pertanto saranno a carico dell’azienda le sue spese quali ad esempio vitto, affitto, alloggio e spese relative, rimborsi chilometrici, pedaggi autostradali, spese di rappresentanza e quant’altro attinente alla carica di presidente dell’azienda, oltre ad eventuali possibili rimborsi tributari…”.
Secondo la Corte la novella legislativa prevede, in ogni caso, che la rimborsabilità delle spese sostenute dagli amministratori in quiescenza rimanga subordinata alla presenza di una rendicontazione ed all’esistenza di un atto che regolamenti i casi e le modalità di rimborso, essendo imposto il rispetto dei “limiti fissati dall’organo competente dell’amministrazione interessata”.
Nel caso specifico, la Sezione Giurisdizionale rileva che in base a quanto previsto dallo statuto e dalle deliberazioni sociali, desume che i rimborsi potessero essere considerati legittimi se riferiti a spese documentate ed effettivamente inerenti a ragioni d’ufficio, ma che le disposizioni interne risultavano generiche “in presenza del “conferimento della carica di Presidente ad un soggetto residente in una regione diversa dalla Liguria …”, rimarcando al contempo la necessità di “un esaustivo regolamento di disciplina” e che “in tema di svolgimento di trasferte, appare comunque necessario che la relativa autorizzazione provenga da un soggetto funzionalmente o gerarchicamente superiore o, perlomeno, diverso da quello che effettua la missione, al fine di evitare possibili conflitti di interesse”.
La Corte richiama inoltre il Parere della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica 22 febbraio 2021 avente ad oggetto il “rimborso delle spese per gli incarichi gratuiti conferiti a soggetti in quiescenza – art. 5, comma 9, del Dl. n. 95/2012”,in cui si precisa come possano essere ritenuti ammissibili “sia il rimborso delle spese sostenute per i trasferimenti del soggetto incaricato dal proprio domicilio alla sede dell’ente e viceversa (dovendosi tenere conto, a tal fine, della effettiva distanza percorsa), sia gli ulteriori rimborsi per le eventuali missioni autorizzate per conto dell’Ente” purché queste siano state rendicontate e documentate le circostanze che hanno causato la spesa e che gli organi competenti abbiano preventivamente stabilito i limiti degli importi rimborsabili ed i criteri di eleggibilità delle spese, anche in base alla frequenza degli spostamenti effettuarti ed alla possibilità che tali spostamenti siano effettuati in modo prioritario con mezzi di trasporto pubblico.
Secondo la Sezione delle autonomie, nella Deliberazione 29 dicembre 2016 n. 38/2016/QMIG, le spese devono essere poi qualificate come necessarie sia soggettivamente, in base all’inerenza delle stesse alla funzione svolta da chi le sostiene, che oggettivamente ovvero quando tali spese rappresentino la più economica delle alternative oppure le altre scelte non risultino essere conciliabili con l’espletamento delle funzioni assegnate.
In riferimento alle varie tipologie di spese rimborsate al convenuto oggetto della sentenza, esse sono divisibili tra le spese sostenute per i rimborsi delle spese di viaggio dal luogo di residenza alla sede della società e quelle, ampiamente minoritarie, diverse dalle prime.
Nel primo caso, ovvero il rimborso delle spese dall’abitazione alla sede, la Corte annota come esse sarebbero state rimborsate al Presidente in base a generiche dichiarazioni mensili compilate dallo stesso senza alcun riscontro documentale, non essendo state le stesse accompagnate da documenti giustificativi che potessero “attestare l’effettiva necessità di ricoprire una determinata tratta, in una data giornata.”
Rimarca la Sezione Ligure come già precedentemente in numerose sentenze, la stessa avesse segnalato come “la prova dell’inerenza della spesa non ammette equipollenti se non la produzione documentale, coeva all’effettuazione del pagamento idonea per la completezza ed esattezza a imputare l’ammontare dell’esborso alla finalità di funzionamento sottesa risultando pertanto non ammissibili dichiarazioni a posteriori che, non riscontrabili né verificabili, assicurerebbero agli autori degli illeciti l’insindacabilità delle condotte di spesa”.
Né il Presidente sembra aver prodotto elementi tali da dimostrare l’inerenza delle spese rimborsate se non quelle per il trasferimento dalla propria residenza alla sede sociale, per le quali ha allegato l’elenco dei viaggi autostradali e dei relativi pagamenti e che possono quindi essere considerate sufficienti a confermare i riscontri, testimoniandone quindi l’inerenza.
Relativamente alle residue spese invece, in assenza di documentazioni giustificative, la Corte dopo averle riliquidate in Euro 10.000, le giudica costituire danno erariale condannando il convenuto al risarcimento, “tenuto conto anche dell’ingiustificato prolungamento del tragitto in relazione ad alcuni viaggi da e verso Reggio Emilia (ad esempio, transiti per Bergamo, Brescia ecc. ecc.)”, contestando inoltre l’assenza di qualsiasi analisi volta a comprendere se la modalità di viaggio accertata fosse la più conveniente economicamente o la sola possibile.
In riferimento al collegio sindacale, la Corte annota come esso abbia concorso alla produzione del danno omettendo di formulare osservazioni sulla regolarità di procedimenti di spesa illeciti.
Non risulta, infatti, per la Sezione ligure che l’Organo di controllo abbia effettuato alcun controllo o verifica sull’andamento delle spese inerenti alle indennità e rimborsi agli amministratori concorrendo quindi, anche se solo in parte, al verificarsi del danno protrattosi dall’insediamento del Cda e per oltre 2 anni.
Né il Collegio sindacale ha provveduto alla verifica degli atti di liquidazione sottoscritti dal Presidente, contemporaneamente qui richiedente e beneficiario del rimborso, su cui i sindaci avrebbero dovuto svolgere l’attività di vigilanza e di verifica riguardante la correttezza dell’operato della società ed il rispetto della legge e dello statuto,
Come ricordato dal Pubblico ministero contabile spetta invece al Collegio sindacale verificare la conformità delle scelte degli Amministratori ai canoni di buona amministrazione e con i fini propri della società.
Il Collegio Sindacale è tenuto, infatti, “ad un controllo di legalità non puramente formale ma esteso al contenuto sostanziale dell’attività sociale e dell’azione degli Amministratori allo scopo di verificare che le scelte discrezionali non travalichino i limiti della buona amministrazione (Corte di Cassazione – Sezione civile I, Sentenza n. 13081/2013).
Nella vicenda in questione il Collegio sindacale non ha provveduto a verificare neppure se le operazioni effettuate dal Presidente fossero state attuate in conflitto di interesse utilizzando l’attività di autoliquidazione delle proprie spese.
Secondo la Sezione giurisdizionale tale comportamento omissivo del collegio sindacale appare censurabile sotto il profilo della colpa grave essendosi protratto nel tempo per un considerevole periodo, denotando perciò un grave deficit nell’esercizio delle competenze e prerogative spettanti al collegio.
Per tale motivo ad esso può essere ascritta la responsabilità, anche se in via meramente sussidiaria, condannando il Collegio al pagamento di una quota del pregiudizio determinata in Euro 2.400 con l’addebito ai singoli componenti di una responsabilità per identica quota.
Commento:
È interessante notare come l’incompleta rendicontazione delle spese di trasferta rimborsate al Presidente di una Società “in house” e la mancata comparazione della loro economicità rispetto alle alternative possibili possa costituire danno erariale.
[1] Dlgs. n. 175/2016 –“Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica” – “Art. 12 Responsabilità degli Enti partecipanti e dei componenti degli Organi delle Società partecipate. – 1. I componenti degli Organi di amministrazione e controllo delle Società partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli Amministratori e dai dipendenti delle Società ‘in house’. È devoluta alla Corte dei conti, nei limiti della quota di partecipazione pubblica, la giurisdizione sulle controversie in materia di danno erariale di cui al comma 2. – 2. Costituisce danno erariale il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli Enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli Enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell’esercizio dei propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione”.
[2] Dl. n. 95/2012 – “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario” – “Art. 5 Riduzione di spese delle Pubbliche Amministrazioni – … 9. È fatto divieto alle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del Dlgs. n. 165/2011, nonché alle Pubbliche Amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della Pubblica Amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (Istat) ai sensi dell’art. 1, comma 2, della Legge n. 196/2009 nonché alle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza. Alle suddette Amministrazioni è altresì fatto divieto di conferire ai medesimi soggetti incarichi dirigenziali o direttivi o cariche in Organi di governo delle Amministrazioni di cui al primo periodo e degli Enti e Società da esse controllati, ad eccezione dei componenti delle Giunte degli Enti territoriali e dei componenti o titolari degli organi elettivi degli Enti di cui all’art. 2, comma 2-bis, del Dl. n. 101/2013, convertito con modificazioni dalla Legge n. 125/2013. Gli incarichi, le cariche e le collaborazioni di cui ai periodi precedenti sono comunque consentiti a titolo gratuito. Per i soli incarichi dirigenziali e direttivi, ferma restando la gratuità, la durata non può essere superiore a 2 anni, non prorogabili né rinnovabili, presso ciascuna amministrazione. Devono essere rendicontati eventuali rimborsi di spese, corrisposti nei limiti fissati dall’Organo competente dell’Amministrazione interessata. Gli organi costituzionali si adeguano alle disposizioni del presente comma nell’ambito della propria autonomia. Per le Fondazioni lirico-sinfoniche di cui al Dlgs. n. 367/1996, e di cui alla Legge n. 310/2003, il divieto di conferimento di incarichi si applica ai soggetti di cui al presente comma al raggiungimento del settantesimo anno di età”.
