Corte dei conti, Sezione Prima giurisdizionale centrale d’Appello, Sentenza n. 544 del 18 novembre 2022
Oggetto:
Condanna del Presidente di un Ordine professionale per aver conferito, illegittimamente, più incarichi ad un Professionista: conferma, con riduzione, della Sentenza territoriale per il Veneto n. 61/2020.
Fatto:
Nel novembre 2008 il Commissario Straordinario di questo Ordine professionale “notiziava il Pubblico ministero che il Ministero della Giustizia, con Decreto 22 ottobre 2008, aveva disposto lo scioglimento dell’Ordine in ragione della rilevante e diffusa irregolarità nella gestione, integrante diverse ipotesi di illecito amministrativo-contabile e che fra i fatti oggetto di verifica figurava anche un contratto di collaborazione coordinata e continuativa stipulato con il Dott. P.R. (che veniva rescisso dal Commissario per violazione del disposto di cui all’art. 7 del Dlgs. n. 165/2001). A seguito di tale denuncia il Pubblico ministero esperiva separate istruttorie che si concludevano con 3 distinte citazioni in giudizio per fattispecie di mala gestio nei confronti degli Organi di vertice dell’Ordine professionale.”
Con Atto di citazione del novembre 2012, la Procura regionale ha evocato in giudizio il Presidente, i Consiglieri, ed i Revisori dell’Ordine. Tenutosi il giudizio, con Sentenza del settembre 2013 la Corte dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, in favore del Giudice ordinario. Avverso questa Sentenza la Procura contabile presentava appello, che i Giudici di appello con Sentenza del gennaio 2017 accoglieva, rinviando alla Sezione territoriale gli atti per una ulteriore decisione.
Con Atto di citazione all’esame la Procura regionale “ha ritenuto sussistente la responsabilità degli stessi per avere reiteratamente conferito al Dott. P.R., con i contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati in data 29/3/2007 e 27/12/2007, un incarico di organizzazione, controllo e supervisione delle attività proprie dell’Ordine, avente ad oggetto compiti rientranti fra quelli preordinati all’ordinario funzionamento dell’Ente, in contrasto con la disposizione di legge (art. 35 del Dlgs. n. 165/2001) che stabilisce che le assunzioni nelle Pubbliche Amministrazioni avvengono mediante procedure selettive, con criteri di imparzialità e attraverso meccanismi oggettivi e trasparenti. Il Requirente ha altresì contestato ai convenuti la violazione dell’art. 7, comma 6, del Dlgs. n. 165/2001, poiché gli incarichi di natura occasionale o coordinata e continuativa possono essere conferiti solo in presenza di determinati presupposti quali la corrispondenza dell’oggetto della prestazione ad obiettivi e progetti specifici e determinati, il preliminare accertamento dell’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili all’interno dell’Ente, la necessità di avere una prestazione temporanea ed altamente qualificata nonché la preventiva determinazione di durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Parte attrice ha rimarcato come per i contratti stipulati con il Dott. P. non sussistessero i richiamati requisiti di legge e come risultassero anche indebitamente rimborsate allo stesso delle spese non dovute.”
La difesa dei convenuti “ha escluso la sussistenza degli elementi del danno e della colpa grave in quanto, quand’anche tutte le censure di illegittimità del rapporto di lavoro instaurato con il Dott. P. fossero fondate, il Consiglio dell’Ordine professionale non avrebbe fatto altro che indirizzare alcune risorse provenienti dagli iscritti allo scopo di realizzare una migliore organizzazione, mediante l’attribuzione di incarichi professionali in favore di un soggetto in possesso di adeguate competenze. La difesa, a riprova della correttezza del comportamento dei Consiglieri, ha rilevato come il bilancio 2007 del disciolto Ordine sia stato approvato dall’Assemblea degli iscritti in data 30 settembre 2009, senza alcuna riserva o contestazione; ha affermato che l’attività lavorativa svolta dal Dott. P. costituì una utilitas per l’Ente, consentendo all’Ordine di risparmiare un esborso di denaro di importo almeno corrispondente a quello elargito al medesimo per l’anno 2007, come dimostrato dal confronto fra il compenso percepito dall’unica impiegata dipendente a tempo indeterminato in servizio presso l’Ordine nel corso dell’anno 2007 (Euro 34.237,00) e quello corrisposto al Dott. P. (Euro 17.961,00) nello stesso periodo; ha chiesto che, in ogni caso, tale circostanza venga valutata ai fini dell’art. 1, comma 1-bis, della Legge n. 20/1994; ha eccepito altresì l’inammissibilità del sindacato da parte del Giudice contabile sulla necessità di impiegare o meno un ulteriore soggetto al fine di fronteggiare le esigenze organizzative e di coordinamento di un organo complesso quale un Ordine professionale, trattandosi di scelte discrezionali.”
I Giudici (Sentenza n. 61/2020), dopo aver affermato che il Consiglio dell’Ordine “ha autorizzato i rinnovi contrattuali, senza chiedere chiarimenti circa le ragioni del rinnovo, la tipologia del rapporto e le prestazioni richieste; né interrogandosi sulla sussistenza dei presupposti di legge. Il Presidente, a sua volta, è stato il proponente delle proroghe contrattuali disposte in favore del Dottor P., come emerge dagli stessi verbali del Consiglio, e, in virtù dell’autorizzazione del Consiglio, ha sottoscritto i contratti, in contrasto con i principi dell’ordinamento e le disposizioni di legge. Quanto ai Revisori, il Collegio ritiene che sia comprovata in atti la piena consapevolezza dei componenti del Collegio dei Revisori circa il contenuto dell’affidamento dell’incarico al P.”
Il Collegio, a conclusione, condanna il Presidente di questo Ordine per un danno di Euro 7.700, i Consiglieri ed i Revisori per un danno (diversificato secondo la presenza nelle sedute che avevano deciso gli incarichi) da 2.000 ad Euro 708.
Il Presidente presenta ricorso, che viene parzialmente accolto (Euro 5.000), mentre quello di un Revisore viene accolto con risarcimento delle spese per Euro 500 (a carico dell’Ordine).
Sintesi della Sentenza:
La difesa del Presidente dell’Ordine sostiene principalmente che non c’è stata “violazione dell’art. 7 del Dlgs. n. 165/2001, in quanto sussisterebbero tutte le condizioni di legittimità del contratto di collaborazione, poiché, diversamente dalle ricostruzioni operate dal Giudice, l’attività svolta dal consulente non aveva carattere ordinario, bensì si trattava di funzioni di coordinamento e di supervisione qualificate, con peculiari conoscenze ed esperienze di cui non disponeva il personale interno, per altro sottodimensionato, rispetto ai compiti dell’Ente”. Inoltre,“non si sarebbe realizzata alcuna lesione patrimoniale a carico dell’Ordine, in quanto non vi sarebbero dubbi sull’espletamento del servizio, da cui sarebbero derivate utilità, ragione per cui l’eventuale illegittimità del procedimento non sarebbe sufficiente a configurare la responsabilità erariale. Inoltre, il compenso erogato sarebbe di molto inferiore a quello spettante a un dipendente, avente la qualifica corrispondente a quella del professionista, qualora si fosse optato per un’assunzione. Tale elemento, dovrebbe quanto meno determinare la riduzione dell’ammontare del danno in applicazione dell’art. 1, comma 1-bis, della Legge n. 20/1994, per i vantaggi conseguiti dall’Amministrazione; la motivazione sarebbe insufficiente anche con riguardo alla dimostrazione dell’elemento soggettivo della colpa grave. Difetterebbe, infatti, la prova del comportamento negligente dell’appellante, il quale avrebbe sempre agito nell’interesse dell’Ente, ricercando il supporto di un esperto di particolare competenza e contenendo i costi per l’esercizio delle attività”.
I Giudici, dopo aver reputato “che la Sentenza in esame sia esente dal difetto denunciato e che il relativo motivo di reclamo sia destituito di fondamento”, concludono che “in sostanza dalla disamina della vicenda non si rinvengono fattori idonei a dimostrare che siano stati soddisfatti i criteri individuati dalla norma, nei termini riepilogati nella Sentenza, ovvero, che vi sia stata una previa ricognizione della carenza di organico in rapporto alle prestazioni da acquisire, che siano stati individuati obiettivi straordinari non realizzabili con i dipendenti dell’Ente, che sia stata rilevata l’esigenza di procurare competenze specialistiche, con carattere di temporaneità. Per ognuno di tali aspetti il Giudice ha dato conto del difetto di materiale probatorio sufficiente a comprovare le ragioni prospettate dal convenuto, giungendo alla conclusione che l’incarico si è risolto nell’affidamento di mansioni del tutto ordinarie – di segreteria – prive del carattere di eccezionalità; che a tal fine, non risulta effettuata una analisi preliminare volta a verificare che il personale interno non potesse assicurare le varie incombenze espletate; che i plurimi contratti di collaborazione, reiterati nel tempo, con identico contenuto, portino a escludere la natura transitoria e occasionale degli stessi. Rimane invece confermato che, dalla lunga serie di rinnovi contrattuali, nei confronti del professionista, a partire dal 1996, è palese il carattere di sistematicità nell’assegnazione degli incarichi contra legem; tale frangente, pertanto, lungi dal contribuire a escludere la gravità della colpa, depone, viceversa, per la sua piena sussistenza, essendosi ripetutamente prodotto un evidente contrasto con le disposizioni di legge. Il Giudice di primo grado ha dato esauriente risalto al comportamento negligente del convenuto, in concorso con gli altri soggetti citati, integrante una esplicita deviazione dalle regole basilari dell’azione amministrativa, facendo leva sulla chiarezza e sul non equivocabile contenuto della normativa in materia di affidamenti esterni. Ciò precisato, il Collegio reputa che nel caso di specie non si ravvisino gli estremi per poter dar corso alla domandata compensatio: infatti, secondo la formulazione della disposizione, affinché nella quantificazione del pregiudizio si tenga conto del correlato vantaggio è indispensabile che sia il danno sia l’utilità siano scaturiti dalla stessa fonte. Tuttavia, il Collegio ritiene che possa disporsi una revisione dell’importo imputato, per altra via. Nel caso in esame, ad avviso del Collegio, la tipologia di pregiudizio erariale 17 azionato, derivante dal rapporto di collaborazione viziato per molteplici versanti, non esclude che alcune attività svolte dal professionista, di natura meramente esecutiva e prive di particolari connotazioni specialistiche, si siano tradotte in un pur marginale beneficio per l’Ente, pur non concretando la fattispecie compensativa, come sopra precisato. Di tali aspetti può, pertanto, tenersi conto a fini dell’applicazione del potere riduttivo, anche a fronte della destinazione delle attività espletate in attuazione degli incarichi in discussione. Per quanto rilevato, pertanto, pur non essendo praticabile l’esatta quantificazione del valore delle utilità, si ritiene ricorrano i presupposti per operare una decurtazione, in via meramente equitativa, dell’importo di danno, nella misura di circa un terzo (con ragionevole arrotondamento); conseguentemente, l’entità della condanna è rideterminata in Euro 5.000,00, oltre gli accessori come statuito in primo grado.”
Commento:
Gli Ordini professionali sono equiparati alle Pubbliche Amministrazioni, per cui i contratti di collaborazione coordinata e continuativa devono rispettare la normativa prevista dall’art. 35 del Dlgs. n. 165/2001.
In questo caso, pur non essendoci danno per lo Stato o altra pubblica Amministrazione, la Corte dei conti, recupera, parzialmente, la spesa sostenuta.
di Antonio Tirelli
