“Pnrr”: l’innovata governance rafforza il Presidente del Consiglio

“Pnrr”: l’innovata governance rafforza il Presidente del Consiglio

Il tema della governance del “Piano nazionale di ripresa e resilienza” (“Pnrr”) è stato per molto tempo oggetto di dibattito. Anche perché, a parere di chi scrive, nel precedente Governo molti erano gli “appetiti” rispetto alla gestione e al controllo delle risorse collegate direttamente o indirettamente al “Piano”.

Il Governo Draghi ha avuto il merito di accelerare sulla definizione del “Piano” e ha necessariamente “superato” le diatribe tra i Partiti, anche sul tema della governance, riportando sul piano istituzionale, come anche altri hanno rilevato, la costruzione della stessa.

Già nel “Piano” presentato ad aprile 2021, come preannunciato anche nelle Audizioni parlamentari, il tema della governance era stato delineato, ma è stato formalizzato con il Dl. n. 77/2021, che nella prima parte ne prevede una disciplina, oltre che individuare misure correttive in caso di situazione patologiche.

In un precedente scritto, richiamando anche un articolo dell’Osservatorio conti pubblici italiani dell’Università Cattolica (https://osservatoriocpi.unicatt.it/cpi-archivio-studi-e-analisi-la-governance-del-recovery-plan-cosa-faranno-gli-altri-Paesi ), che confrontava le governance dei “Piano” di alcuni Paesi europei, si affermava che “il monitoraggio delle misure non è cosa su cui scherzare. In primo luogo perché è lo strumento per garantire l’efficacia del ‘Piano’ secondo una logica ‘plan-do-check’ anche al fine dell’eventuale proposta di modifica, ma anche perché il ritardo nell’attuazione delle misure sottopone il Paese al rischio della sospensione dei pagamenti se non, in caso, di inerzia di disimpegno della Commissione. Tale rischio è ancor più da evidenziare, tenendo conto dei tempi a disposizione, stretti dopo tutto, e della capacità nostrana di dare concretezza a investimenti e riforme”. “Come detto, il ‘Piano’ italiano non comprende un aspetto essenziale che è oggetto di definizione da parte dell’attuale Governo Draghi: la governance”. “… la Francia … ha investito sul monitoraggio e sulla promozione dell’attuazione del ‘Piano’ con la costituzione di un Comitato a livello nazionale e di altri a livello locale, su un Sistema di monitoraggio trasparente che favorisce il controllo sociale, oltre che su un partenariato forte a livello territoriale che in Francia, a differenza che in Italia, è più facile da realizzare considerato il differente sistema delle Istituzioni territoriali. Quel che è certo è che per l’Italia questa partita è troppo grande per essere giocata con superficialità e concedendosi errori. È necessario il massimo impegno. Bisogna giocare una partita perfetta. È la partita per il futuro delle prossime generazioni” (febbraio 2021).

Di seguito si riporta quanto previsto dal Dl. n. 77/2021.

Innanzitutto, bisogna evidenziare che spetta a ciascuna Amministrazione titolare degli Interventi previsti nel “Piano” la fase attuativa (art. 8 e art. 9). Per l’accelerazione degli Investimenti pubblici e per il rafforzamento della capacità amministrativa delle Stazioni appaltanti sono previste, poi, specifiche disposizioni (artt. 10 e 11).

L’art. 2 prevede la costituzione di una Cabina di regia, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, per l’indirizzo, l’impulso e il coordinamento della fase attuativa del “Piano”. La Cabina di regia è a geometrie variabili, dato che vi partecipano, a seconda delle tematiche affrontate, i Ministri (ed i Sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri) competenti. Nel caso siano esaminate questioni di competenza di una singola Regione o Provincia autonoma, partecipa anche il relativo Presidente; se le questioni invece riguardano più Enti, allora, partecipa il Presidente della Conferenza Tegioni e Province autonome.

Possono essere altresì invitati, in ragione della materia trattata, i rappresentanti dei soggetti attuatori e dei rispettivi Organismi associativi, ed i referenti o rappresentanti del “partenariato economico e sociale” (il cui “Tavolo permanente” è oggetto dell’art. 3 del Dl. in commento).

I Comitati interministeriali per la Transizione digitale e per la Transizione ecologica riferiscono alla Cabina di regia.

Il raccordo con gli Enti territoriali è garantito dal Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie, che partecipa alle sedute della Cabina di regia e dei 2 Comitati interministeriali e si attiva quando sia necessario un intervento di coordinamento tra funzioni statali e competenza territoriali.

La Cabina, tra le altre cose:

  • promuove il coordinamento tra i diversi livelli di governo e, se del caso, propone di attivare i poteri sostitutivi previsti dall’art. 12.
  • trasmette semestralmente alle Camere, e alla Conferenza unificata, una Relazione sullo stato attuazione del “Piano”, oltre che trasmettere tutte le informazioni utili a valutare lo stato di avanzamento degli interventi, il loro impatto e l’efficacia rispetto agli obiettivi perseguiti.
  • aggiorna periodicamente il Consiglio dei Ministri sullo stato di avanzamento degli interventi del Piano.

La Cabina di regia si avvale di una Segreteria tecnica prevista dall’art. 4. Essa si trova presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. La Segreteria supporta, oltre che la Cabina di regia, anche il “Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale”, di cui si parlerà dopo.

Al di là dei compiti istruttori e di elaborazione delle informazioni, merita evidenziare che la Segreteria tecnica:

  • segnala al Presidente del Consiglio le azioni utili al superamento delle criticità segnalate dai Ministri;
  • propone al Presidente del Consiglio i casi da considerare per l’esercizio dei poteri sostitutivi;
  • istruisce i procedimenti per il superamento del dissenso.

L’art. 3 prevede, appunto, la costituzione del “Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale” con funzioni consultive.

Si compone di rappresentanti di:

  • parti sociali;
  • Governo;
  • Regioni, delle Province autonome di Trento e di Bolzano;
  • Enti Locali e rispettivi organismi associativi;
  • Categorie produttive e sociali;
  • Sistema dell’Università e della Ricerca;
  • Società civile.

Il Tavolo può segnalare alla Cabina di regia e al “Servizio centrale per il Piano” (art. 6) ogni profilo ritenuto rilevante per la realizzazione del “Piano” stesso, anche al fine di favorire il superamento di circostanze ostative e agevolare l’efficace e celere attuazione degli interventi.

Il Monitoraggio e la rendicontazione del “Piano” sono affidati al “Servizio centrale per il ‘Pnrr’“, istituito presso il Mef-RgS, che ha compiti di coordinamento operativo, monitoraggio, rendicontazione e controllo, rappresenta il punto di contatto nazionale per l’attuazione e gestisce il Sistema di monitoraggio sull’attuazione delle Riforme e degli Investimenti del “Piano”, assicurando il necessario supporto tecnico alle Amministrazioni centrali titolari di Interventi.

A completamento del quadro dei soggetti coinvolti:

  • l’art. 5 costituisce l’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione presso la Presidenza del Consiglio, con i seguenti compiti:
    • individuare, sulla base delle segnalazioni trasmesse dalla Cabina di regia, gli ostacoli all’attuazione corretta e tempestiva delle Riforme e degli Investimenti previsti derivanti dalle disposizioni normative e dalle rispettive misure attuative e proporre rimedi;
    • curare l’elaborazione di un Programma di azioni prioritarie ai fini della razionalizzazione e revisione normativa;
    • promuovere e potenziare iniziative di sperimentazione normativa, tenendo conto delle migliori pratiche a livello internazionale;
    • ricevere e considerare ipotesi e proposte di razionalizzazione e sperimentazione normativa formulate da soggetti pubblici e privati.
  • l’art. 5 stabilisce che il già esistente Ufficio per la Semplificazione del Dipartimento della Funzione pubblica si raccordi con l’Unità prima richiamata su:
    • promozione e coordinamento delle attività di rafforzamento della capacità amministrativa nella gestione delle procedure complesse rilevanti ai fini del “Piano”;
    • promozione e coordinamento degli interventi di semplificazione e reingegnerizzazione delle procedure e predisposizione del catalogo dei procedimenti semplificati e standardizzati previsti;
    • misurazione e riduzione dei tempi e degli oneri a carico di cittadini e Imprese;
    • promozione di interventi normativi, organizzativi e tecnologici di semplificazione anche attraverso una Agenda per la semplificazione condivisa con le Regioni, le Province autonome e gli Enti Locali;
    • pianificazione e verifica su base annuale degli interventi di semplificazione;
  • l’art. 7 costituisce un’Unità di audit, funzionalmente indipendente, presso il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato generale per i Rapporti finanziari con l’Unione europea (Igrue) e stabilisce che sia la Corte dei conti ad esercitare il controllo sulla gestione (economicità, efficienza ed efficacia) delle risorse finanziarie provenienti dal “Piano”, riferendo almeno annualmente al Parlamento sullo stato di attuazione del “Piano” stesso.

In sostanza, se è il Ministero dell’Economia e delle Finanze a svolgere il coordinamento operativo, il monitoraggio, la rendicontazione e il controllo dell’attuazione del “Piano” e ad essere il punto di contatto nazionale per l’Unione Europea e la Cabina di regia è il Presidente del Consiglio, che presiede la Cabina di regia, a rappresentare il centro del Sistema di Governance.

Questa affermazione è rafforzata anche da quanto previsto dall’art. 12 (“Poteri sostitutivi”) e dall’art. 13 (“Superamento del dissenso”).

L’art. 12 infatti prevede che, nel caso l’inadempimento, l’inerzia, il ritardo, mettano a rischio il conseguimento degli Obiettivi intermedi e finali del “Pnrr”, il Presidente del Consiglio, su proposta della Cabina di regia o del Ministro competente, assegni al soggetto attuatore interessato un termine per provvedere non superiore a 30 giorni e che in caso di perdurante inerzia, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro competente, sentito il soggetto attuatore, il Consiglio dei Ministri individui l’Amministrazione, l’Ente, l’Organo o l’Ufficio, ovvero in alternativa nomini uno o più Commissari ad acta, ai quali attribuire in via sostitutiva il potere di adottare gli atti o provvedimenti necessari ovvero di provvedere all’esecuzione ai Progetti. Nel caso l’inerzia nell’attuazione non sia di un Ente Locale, l’assegnazione del termine (non superiore a 30 giorni) e il successivo esercizio del potere sostitutivo sono competenza del Ministro competente, ma nel caso in cui il Ministro non adotti i provvedimenti e in tutti i casi in cui situazioni o eventi ostativi alla realizzazione dei progetti rientranti nel piano non risultino altrimenti superabili con celerità, sono il Presidente del Consiglio dei Ministri o la Cabina di regia a proporre che il Consiglio dei Ministri eserciti i poteri sostitutivi.

L’art. 13 disciplina, come detto, il superamento del dissenso. In caso di dissenso, diniego, opposizione o altro atto equivalente proveniente da un Organo statale idoneo a precludere, in tutto o in parte, la realizzazione di un Intervento del “Piano”, la Segreteria tecnica propone al Presidente del Consiglio dei Ministri di sottoporre la questione all’esame del Consiglio dei Ministri per le conseguenti determinazioni.

Quando il dissenso, diniego, opposizione o altro atto equivalente, provenga da un Ente territoriale, la Segreteria tecnica propone al Presidente del Consiglio dei Ministri (o al Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie) di sottoporre la questione alla Conferenza permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano per concordare le iniziative da assumere entro 15 giorni, decorsi i quali il Presidente del Consiglio dei Ministri (o il Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie) propone al Consiglio dei Ministri le opportune iniziative ai fini dell’esercizio dei poteri sostitutivi previsti dalla Costituzione.

La figura del Presidente del Consiglio, istituzionalmente parlando, ne esce rafforzata e tira fuori il dibattito della governance dal pantano in cui si era trovato a inizio anno, nella discussione dei Partiti della Coalizione che sembrava essere maggiormente guidata dall’interesse di controllare le risorse, piuttosto che da quello di raggiungere gli obiettivi.

Questa soluzione è corretta per diversi motivi.

Il primo è rappresentato dal fatto che una partita del genere che investe il futuro delle nuove generazioni, come più volte affermato in questa Rivista, ha bisogno che tutti concorrano a giocare una partita perfetta con un’assunzione di responsabilità, ma, considerando l’interesse nazionale per il successo della partita, il Parlamento e, da un punto di vista esecutivo, il Governo e, quindi, il Presidente del Consiglio, deve essere il riferimento di tutti i “giocatori”, quello a cui tutti devono dar conto. Questo Sistema poi rafforza il nostro Governo e la figura del Presidente del Consiglio agli occhi della UE che, in questo contesto, ha sì aperto una stagione di solidarietà attraverso la costituzione del “Fondo”, ma è tuttora pervasa da un approccio intergovernativo che richiede un Governo autorevole.

di Giovanni Viale


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