Responsabilità: condanna di Amministratori e Dirigente di un Comune per irregolarità in una gara d’appalto relativa ad autovelox

Responsabilità: condanna di Amministratori e Dirigente di un Comune per irregolarità in una gara d’appalto relativa ad autovelox

Corte dei conti – Sezione giurisdizionale regionale per la Campania, Sentenza n. 959 del 16 luglio 2013

Oggetto

Condanna di Amministratori e Dirigente di un Comune per varie irregolarità nella gara d’appalto per l’utilizzo di autovelox.

Premessa

In questo medio Comune casertano, nel settembre 2006, viene espletata una gara di appalto per l’affidamento del Servizio di accertamento delle violazioni al “Codice della Strada” tramite l’utilizzo di apparecchiature fisse di rilevazione delle infrazioni (c.d. “autovelox”). Alla gara perviene una sola offerta, per cui il Servizio viene aggiudicato “con il ribasso del 5% sull’importo a base d’asta, fissato nel 45% degli importi delle sanzioni accertate e riscosse”. Alcuni Consiglieri comunali segnalano profili di irregolarità per cui, nell’ottobre 2009, la Procura regionale cita, per un danno di circa 150.000 Euro, il Sindaco, gli Assessori e il Responsabile del Settore “Tecnico e Polizia municipale”. La contestazione riguardava la percentuale delle sanzioni accertate e riscosse (sarebbe stato più corretto prevedere, quale corrispettivo del servizio offerto, un canone fisso, comprendente anche il noleggio delle apparecchiature) e la pubblicità della gara (limitata all’affissione all’albo pretorio per 15 giorni). Viene inoltre evidenziato che, nella convenzione-tipo predisposta dall’Asmez (Consorzio pubblico di attività e consulenza per i Comuni), l’aggio è fissato nel 18% comprese le spese per la riscossione delle ammende.

I Giudici territoriali condannano i membri della Giunta e il Dirigente (che espresse parere favorevole sulla Deliberazione e sottoscrisse il contratto con l’impresa) per quote diverse: viene ridotto il danno del 20% “accogliendo le argomentazioni difensive dell’apporto causale del Segretario comunale (non citato)”. Gli interessati chiedono ed ottengono la “definizione agevolata” nella misura del 20% per cui, con Sentenza n. 138/2014, la II Sezione centrale d’Appello ha dichiarato estinto il giudizio.

Sintesi della Sentenza

La Procura acquisisce il Parere reso dal Ministero dei Trasporti in data 3 agosto 2007 – che i Giudici riportano nella Sentenza – e che qui si trascrive: “Ciò premesso, con riferimento al caso segnalato, per quanto concerne il corrispettivo da elargire all’aggiudicatario dell’appalto, corrispondente al 42,75% degli introiti delle sanzioni amministrative, sempre e comunque nel rispetto dei pareri che saranno espressi dagli organismi in indirizzo, più esperti in materia in ordine alle procedure di gara e di affidamento, tale corrispettivo appare ingiustificato nelle sue modalità di definizione, in quanto dovrebbe essere quantificato in base al costo delle effettive operazioni effettuate, in conformità a quanto disposto dal comma 4 dell’art. 201 del ‘Codice della Strada’”.

Difatti, appare chiaro che le procedure appaltate rientrano tra “le spese di accertamento” e come tali, essendo possibile una quantificazione analitica dei costi, è permesso di determinare il corrispettivo da riconoscere all’impresa appaltante. Inoltre, se da una parte appare illogico in un rapporto contrattuale con natura “do ut facias” vincolare il corrispettivo per la prestazione ad una “alea” corrispondente ad una percentuale delle sanzioni amministrative comminate, dall’altra appare alquanto paradossale che l’attività di accertamento sia effettuata dai medesimi soggetti che hanno accettato tale rischio contrattuale, atteso che così questi soggetti determinerebbero loro stessi l’entità del corrispettivo, raggirando altresì il rischio contrattuale. Tra l’altro, la procedura così come ipotizzata appare violare in parte anche le disposizioni dettate dall’art. 208 del “Codice della Strada”, che stabilisce la destinazione dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie. Difatti, una determinazione “a priori” del costo del servizio, basata su una percentuale predefinita e senza una motivazione plausibile che giustifichi tale corrispettivo, limiterebbe in modo sostanziale le percentuali che spettano ai soggetti beneficiari richiamati nel medesimo art. 208, con il rischio di pregiudicare le attività e gli obbiettivi da perseguire che sono finanziati con i fondi in questione.

Il patrono dei convenuti ha preliminarmente eccepito la mancanza di attualità del danno per essere le somme sotto sequestro nell’ambito di un collaterale procedimento penale ai sensi dall’art. 321 Cpp. e, in via subordinata, ha formulato richiesta di sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 295 Codice di procedura civile.

Nel merito, si sostiene l’assenza di colpa dei convenuti giacché:

–        nella Delibera giuntale adottata non era precisata la pubblicazione del bando al solo Albo pretorio, ma anzi si richiamavano le disposizioni di cui al Dpr. n. 358 e del Dlgs. n. 157;

–        l’approvazione del bando sarebbe stata operata dai convenuti in buona fede per l’incompetenza della Giunta in materia sulla base di quanto predisposto dal Responsabile dell’Area Tecnica;

–        il Sindaco aveva chiesto al Segretario comunale ed al Responsabile del Settore se ci fossero motivi ostativi al rogito del contratto, ed il Segretario a distanza di pochi giorni rogitava il contratto –ritenendo corretta la procedura- ed indicava in Euro 71.250 il valore del contratto, importo inferiore alla soglia comunitaria che giustificava la pubblicazione al solo Albo pretorio;

–        il pagamento è avvenuto nel gennaio 2009 a cura del Comandante dei Vigili quando i convenuti non ricoprivano più le loro funzioni nell’ambito del Comune.

–        in via subordinata si invoca l’esimente di cui all’art. 1, comma 1, della Legge n. 20/94 in considerazione che:

–     la Giunta (Organo incompetente) ha approvato la Delibera che rientrava nella competenza propria dell’Ufficio “Tecnico”, in buona fede;

–     la proposta di Delibera era accompagnata dal parere favorevole di cui all’art. 49 del Tuel da parte del Responsabile dell’Ufficio “Tecnico”.

I Giudici affermano che “le concrete previsioni del bando di gara per l’affidamento del ‘Servizio di accertamento delle violazioni al Codice della Strada’, talune delle quali certamente illegittime perché violative delle disposizioni del Decreto legislativo n. 163/06, e l’assenza di un valido confronto concorrenziale, rappresentano un chiaro vulnus ai principi costituzionali di buon andamento e imparzialità delle Pubbliche Amministrazioni”.

Inficiata da illegittimità, affermano ancora i Giudici, per palese violazione dei principi di economicità (ottimizzazione dei risultati in relazione alle risorse disponibili) e di efficacia (idoneità dell’azione amministrativa alla cura effettiva degli interessi pubblici da perseguire, congruenza teleologica e funzionale) che devono, ai sensi dell’art. 1 della Legge n. 241/90, connotare l’attività amministrativa, è da ritenere la prescrizione contenuta nell’art. 2 del Capitolato d’appalto e concernente il requisito che “il dispositivo elettronico per il controllo della velocità abbia la possibilità di controllare fino a 3 corsie in avvicinamento”.

Siffatto requisito – irragionevole in considerazione dell’assenza nel territorio comunale di strade con 3 corsie- non può ritenersi giustificato dalla circostanza – che a breve doveva essere approvato un progetto di ammodernamento delle strade interessate. Occorre infatti osservare – in disparte la doverosa precisazione che l’Anas nel documento prodotto attesta solo la sussistenza di lavori in corso e non la creazione di una terza corsia- che la predisposizione di un bando per un servizio da affidare nell’immediato, ma strutturato in quanto a requisiti in funzione di una futura terza corsia -non ancora in costruzione ed il relativo progetto in fase di prossima approvazione – integrerebbe comunque un danno erariale per l’evidente violazione del principio di economicità.

Non condivisibile si reputa l’argomentazione difensiva che sostiene “la non rilevanza comunitaria dell’appalto sulla base dell’assunto che con riguardo alle somme incassate dall’impresa aggiudicataria l’indagine penale in corso vaglierebbe anche l’ipotesi secondo cui le apparecchiature erano violative della normativa di settore”.

Occorre infatti evidenziare che le contestazioni formulate ai convenuti riguardano, in primo luogo, l’assenza di un corretto calcolo del valore stimato dell’appalto pubblico, ai fini del rispetto delle soglie comunitarie (art. 29 del “Codice dei Contratti pubblici”) anche il relazione all’elevatissima percentuale del compenso prevista a base di gara pari al 45% degli importi relativi alle sanzioni accertate e riscosse, congiunta, peraltro a una considerevole durata contrattuale (5 anni, prorogabili). Giova al riguardo evidenziare che, ai sensi dall’art. 29 citato, il calcolo del valore stimato dei contratti pubblici deve tener conto di qualsiasi forma di opzione o rinnovo del contratto (comma 1), e, che la scelta del metodo per il calcolo del valore stimato di un appalto pubblico non può essere fatta con l’intenzione di escluderlo dal campo di applicazione delle norme dettate per gli appalti di rilevanza comunitaria (comma 11).

Le difese di molti convenuti hanno richiamato l’esimente di cui all’art. 1, comma 1-ter, della Legge n. 20/94 sostenendo l’incompetenza della Giunta all’approvazione della Delibera rientrante nella competenza propria dell’Ufficio “Tecnico” e la buona fede che avrebbe connotato l’espressione di voto in considerazione che la Proposta di delibera era accompagnata dal parere favorevole di cui all’art. 49 del Tuel del Responsabile dell’Ufficio “Tecnico”.

In ordine all’entità del danno erariale causato si ritiene condivisibile il parametro (differenza tra il compenso liquidato ammontante ad Euro 256.289,69 sulla base di un aggio stabilito contrattualmente del 45% e la somma che sarebbe stata corrisposta applicando un aggio del 18% come previsto nella convenzione predisposta dall’Asmez) utilizzato dall’Organo requirente per la sua quantificazione. Reputa tuttavia il Collegio che, nella determinazione del nocumento patrimoniale da imputare ai convenuti, si deve tener conto – e ciò in accoglimento parziale di argomentazioni difensive- dell’apporto causale di altro soggetto (Segretario comunale) nella misura del 20%.

Con riguardo all’elemento soggettivo connotante la condotta dei convenuti, si ritiene che esso sia qualificabile in termini di colpa grave:

· i membri della Giunta comunale per aver adottato la Delibera con la quale sono stati approvati atti inficiati da evidenti illegittimità;

· il Responsabile del “Settore Tecnico manutentivo e Polizia municipale” per aver espresso parere favorevole di regolarità tecnica alla Proposta di delibera citata e per aver curato il successivo procedimento di gara.

Commento

Il Comune decide (siamo nel 2006) di appaltare il Servizio c.d. “autovelox”: compie diversi errori procedurali, come la pubblicazione del bando solamente all’Albo pretorio del Comune ma anche dannosi economicamente come il fissare nel 45% la quota da corrispondere all’appaltatore. Viene prevista una strana clausola tecnica non però attuabile (il controllo della velocità deve poter essere fatto a 3 corsie in avvicinamento, quanto tutte le strade del Comune avevano una sola corsia per ogni senso di marcia). Solo alcuni Consiglieri intervengono con un esposto alla Corte dei conti: nessun controllo interno è stato attuato (come ad esempio risulta abnorme l’ammontare delle entrate e conseguentemente delle uscite). Risulta anche una denuncia penale, con il sequestro di una parte delle somme riscosse.

di Antonio Tirelli

 

 


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