Il testo del quesito:
“Il Sindaco del Comune è un libero professionista iscritto all’Albo dei geometri. Tenuto conto dei recenti pronunciamenti delle Sezioni regionali della Corte dei conti e del Parere Ministero dell’Interno 9 aprile 2014, n. 15900/TU/086, il Comune gli deve rimborsare i contributi previdenziali e assistenziali?”
La risposta dei ns. esperti.
In merito al quesito, precisiamo che l’art. 86, del Tuel (Dlgs. n. 267/00), prescrive, al comma 1, che “l’Amministrazione locale prevede a proprio carico (…), il versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi ai rispettivi istituti per (…..) [gli Amministratori locali che rivestono le cariche specificatamente indicate] che siano collocati in aspettativa non retribuita [art. 81 del Tuel] (….)”, al comma 2 che “agli Amministratori locali [che rivestono le cariche specificatamente indicate al comma 1 e] che non siano lavoratori dipendenti l’Amministrazione locale provvede, allo stesso titoloprevisto dal comma 1, al pagamento di una cifra forfettaria annuale, versata per quote mensili. Con Decreto dei Ministri dell’Interno, del Lavoro e della Previdenza sociale e del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica sono stabiliti i criteri per la determinazione delle quote forfettarie in coerenza con quanto previsto per i lavoratori dipendenti, da conferire alla forma pensionistica presso la quale il soggetto era iscritto o continua ad essere iscritto alla data dell’incarico”, e al comma 3 che “l’Amministrazione locale provvede, altresì, a rimborsare al datore di lavoro la quota annuale di accantonamento per l’indennità di fine rapporto entro i limiti di un dodicesimo dell’indennità di carica annua da parte dell’Ente e per l’eventuale residuo da parte dell’Amministratore”.
Il Dm. Interno 25 maggio 2001 stabilisce i criteri per la determinazione delle quote forfetarie da conferire a favore delle forme pensionistiche presso il quale l’Amministratore locale era iscritto o continua ad essere iscritto alla data del mandato di Amministratore locale. Risulta quindi esplicitamente ammesso dall’art. 1 del Decreto citato, e può quindi legittimamente verificarsi, che un Amministratore locale possa continuare ad essere iscritto alla forma pensionistica di riferimento per la professione svolta anche durante l’assolvimento del mandato.
Conseguentemente, come a suo tempo precisato anche dal Dicastero dell’Interno con Nota 23 settembre 2002 e Parere 17 febbraio 2004, l’Ente Locale ha l’obbligo di versare gli oneri previdenziali per un Amministratore locale-libero professionista che continua a svolgere durante il mandato la propria attività professionale. Secondo il Ministero, detto beneficio accordato ai liberi professionisti “si basa sul presupposto che l’assunzione di cariche pubbliche particolarmente impegnative interferiscono sull’attività del professionista, con ripercussioni prevedibili sul reddito e quindi sulla sua capacità contributiva”, tenuto conto anche che, a differenza dei lavoratori dipendenti, “i lavoratori autonomi non hanno la possibilità di porsi in aspettativa e difficilmente possono sospendere l’attività professionale”; tale versamento da parte degli Enti Locali costituisce un beneficio che, secondo il Viminale, “va accordato a prescindere dall’incidenza dell’espletamento della carica elettiva sull’effettivo esercizio dell’attività professionale”.
Secondo tale interpretazione l’Ente Locale è obbligato a versare la quota forfettaria all’Ente pensionistico nella misura stabilita dall’art. 2, del Dm. 25 maggio 2001, mentre il Professionista che continua a svolgere l’attività dovrà autonomamente corrispondere gli eventuali contributi previdenziali sulla quota-parte di reddito imponibile eccedente quella presa a riferimento per commisurare la suddetta quota forfettaria.
Non sono rintracciabili, fino a tutto il 2013, posizioni giurisprudenziali, di prassi e di dottrina contrarie, ed anche l’Inps (Circolari n. 8/02 e n. 205/01), con riferimento alla fattispecie di che trattasi, non ha mai avanzato alcun riferimento alla necessità che i lavoratori autonomi dovessero rinunciare all’attività lavorativa. Di talché ad oggi, sia gli Istituti di previdenza che le varie Casse professionali non hanno mai posto ostacoli alla corresponsione dei contributi da parte degli Enti Locali per conto del proprio Amministratore.
Quanto sopra risulta coerente con l’impossibilità di applicare l’istituto dell’aspettativa previsto dall’art. 81 del Tuel ai lavoratori autonomi, in quanto previsto per i soli lavoratori dipendenti, e alla difficoltà o impossibilità di addivenire alla sospensione e/o alla chiusura dell’attività libro professionale.
Fino al 31 dicembre 2013, in merito all’art. 86 del Tuel, le Sezioni regionali della Corte dei conti (Sezione Piemonte e Sezione Puglia, rispettivamente con le Deliberazione n. 43/13 e n. 57/13) si erano espresse precisando che il contributo forfettario per oneri previdenziali e assistenziali a carico degli Enti Locali era dovuto per i liberi professionisti che prima del mandato elettorale erano già iscritti e che continuavano ad essere iscritti durante il mandato alla gestione previdenziale di appartenenza.
La prima Deliberazione non in linea risulta essere quella della Sezione regionale per il controllo della Corte dei conti Basilicata 15 gennaio 2014, n. 3, che si è espressa in merito alla richiesta di un Sindaco di conoscere in quali casi risulta obbligo del Comune versare la contribuzione previdenziale per gli Amministratori locali indicati all’art. 86 del Tuel non lavoratori dipendenti, e specificatamente se occorre una precedente iscrizione del lavoratore autonomo-Amministratore locale alla Cassa di previdenza di riferimento e se contestualmente occorre anche la sua rinuncia ad espletare, durante il mandato, l’attività professionale (sospensione dell’attività libero professionale).
La citata Pronuncia n. 3/14 afferma che gli Amministratori locali, per ottenere da parte dell’Ente Locale il pagamento della quota forfettaria dei contributi previdenziali, devono necessariamente formalizzare anche un’espressa rinuncia all’attività lavorativa professionale, ciò al fine di parificare la loro posizione con quella dei lavoratori dipendenti per i quali è previsto che devono collocarsi in aspettativa per ottenere il beneficio del pagamento dei contributi per conto del datore di lavoro. In caso contrario, secondo i Magistrati lucani, non vi sarebbe parificazione fra lavoratori autonomi e lavoratori dipendenti, in quanto un lavoratore autonomo che continua la propria attività avrebbe un ingiusto beneficio economico e concorrenziale rispettivamente nei confronti di un lavoratore dipendente e di un lavoratore autonomo non amministratore di Enti Locali.
Dopo tale Deliberazione ne sono seguite numerose altre in senso conforme di diverse Sezioni regionali della Corte dei conti (Piemonte n. 72/14 e n. 180/14, Abruzzo n. 145/14, Marche n. 27/14, Lombardia n. 105/14, ecc.), e anche il Ministero degli Interni, con il Parere 9 aprile 2010, n. 15900/TU/086, ha condiviso la stessa interpretazione dell’art. 86 del Tuel.
Il citato Parere della Corte dei conti della Basilicata risulta condivisibile solo con riguardo al richiamo all’art. 77, comma 1, del Tuel, dove viene sancito il diritto di ogni cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche negli Enti Locali di disporre del tempo, dei servizi e delle risorse necessarie per l’espletamento del mandato e di usufruire dell’indennità e dei rimborsi spese; tale norma risulta finalizzata a rendere concreto il precetto di cui all’art. 51, comma 3, della Costituzione[1].
Il Parere della Corte dei conti della Basilicata, come anche i successivi delle Sezioni regionali che si sono espresse sull’argomento, per chi scrive, non risultano invece condivisibili riguardo al fatto che l’accollo al bilancio pubblico della spesa per oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi impone che il lavoratore non dipendente dedichi all’incarico di Amministratore locale l’esclusività del suo tempo e delle sue energie lavorative, con contestuale rinuncia all’espletamento dell’attività lavorativa svolta (professionale, artigianale, commerciale, agricola, di collaborazione) e alla retribuzione corrispettiva.
Erroneamente, con l’innovazione interpretativa citata dell’art. 86, comma 2, Tuel, le Sezioni regionali della Corte dei conti valutano che solo in caso di rinuncia allo svolgimento dell’attività libero professionale risulti garantito che l’incarico sia svolto nelle medesime condizioni di esclusività previste per i lavoratori dipendenti, non avendo rilievo la mancanza dell’istituto dell’aspettativa senza assegni per i lavoratori autonomi e anche le indicazioni del Dm. Interno 25 maggio 2001 e della Circolare Inps n. 205/01.
Riteniamo che, per la fattispecie di che trattasi, i lavoratori autonomi non possano essere parificati ai lavoratori dipendenti e che l’art. 86, comma 2, con la locuzione “(….) l’Amministrazione locale provvede, allo stesso Titolo dal comma 1, al pagamento (….)”, debba intendersi solo limitatamente alla natura del pagamento, ossia per oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi, e non anche con riferimento all’onere per i lavoratori autonomi di collocarsi in aspettativa non retribuita, ossia nel loro caso di non svolgere alcuna attività libero professionale durante l’espletamento del mandato elettivo per beneficiare del versamento da parte dell’Ente Locale dei contributi assistenziali e previdenziali.
Esaminando la fattispecie di che trattasi in relazione ad un lavoratore autonomo, risulta evidente che tale lavoratore, per adempiere compiutamente al proprio mandato elettivo, con riferimento ai soli soggetti indicati all’art. 86, comma 1, Tuel, deve impiegare a tale fine la propria risorsa “tempo” in maniera consistente, sottraendola così all’attività libero professionale; conseguentemente, il professionista sarà impossibilitato ad ottenere dalla stessa i correlati corrispettivi che determineranno una consistenza sottrazione di reddito personale. Tale impiego della risorsa “tempo” risulta a ns. parere da compensare, sia con il riconoscimento di un’indennità di carica che anche con i versamenti contributivi, in questo caso stabiliti forfettariamente in quelli minimi; ciò risulta giustificato anche dal fatto che il lavoratore autonomo deve provvedere a versare i propri contributi previdenziali direttamente con le entrate rivenienti dai corrispettivi professionali percepiti.
Non pare condivisibile anche il riferimento delle Sezioni della Corte dei conti all’alterazione della concorrenza in conseguenza del versamento da parte dell’Ente Locale dei contributi per conto dell’Amministratore locale–libero professionista, in quanto il Professionista non si avvantaggia da tale situazione essendo, ribadiamo, il versamento degli oneri previdenziali minimi la compensazione della mancata percezione di corrispettivi che permettono anche i versamenti dei contributi forfetizzati nella quota minima. Anzi, in caso di sospensione dell’attività, il versamento della contribuzione previdenziale minima di riferimento per qualsiasi lavoratore autonomo risulterebbe nettamente inferiore a quella che ordinariamente viene corrisposta per un lavoratore dipendente in aspettativa.
Non pare un’argomentazione valida anche quella di valutare difforme la risorsa “tempo” impiegata da un lavoratore autonomo per espletare la funzione di Amministratore di un Ente Locale, in quanto in parte assorbita dall’attività libero professionale, rispetto a quella di un lavoratore dipendente. Nessuna norma prescrive valori quantitativi a cui parametrare il “tempo” da dedicare allo svolgimento dell’attività di Amministratore; sia l’Amministratore dipendente in aspettativa che l’Amministratore libero professionista possono svolgere il mandato utilizzando, “secondo le proprie sensibilità politico caratteriali”, la propria risorsa “tempo”.
In conclusione, per le ragioni sopra esposte, riteniamo il Parere della Corte dei conti lucana e i successivi non condivisibili nelle loro conclusioni, mentre reputiamo corretto il comportamento fino ad oggi tenuto dalla maggioranza degli Enti Locali che provvedono a versare i contributi forfettari per conto degli Amministratori locali-lavoratori autonomi, a prescindere dal fatto che continuino a svolgere la propria attività autonoma.
In considerazioni delle reiterate recenti Note delle Sezioni regionali in sede consultivo riguardo alla problematica in parola, risulterebbe auspicabile un intervento del Legislatore o almeno un intervento a valenza interpretativa erga omnes della Corte dei conti – Sezioni Riunite.
Riguardo alla misura dell’indennità di funzione da corrispondere ad un Amministratore locale–lavoratore autonomo, aggiungiamo come questa deve essere calcolata per l’importo intero senza il dimezzamento previsto dall’ultimo periodo, del comma 1, dell’art. 82 del Tuel. Infatti, la norma prevede espressamente la categoria a cui debba applicarsi il dimezzamento dell’indennità e la dottrina è unanimemente conforme nel ritenere applicabile l’ultimo periodo del comma 1, dell’art. 82, del Tuel, ai soli lavoratori dipendenti che non richiedono l’aspettativa. Al riguardo, facciamo presente che, oltre ai lavoratori autonomi che continuano a svolgere la propria attività professionale, spetta l’indennità di funzione per l’intero importo anche ai commercianti, agli imprenditori e ai pensionati.
L’Amministratore locale–libero professionista dovrà qualificare l’indennità di funzione che andrà a percepire come reddito assimilato a quello di lavoro dipendente ex art. 50, comma 1, lett. g), del Dpr. n. 917/86 (Tuir) e l’Ente, a titolo di contributi previdenziali, assicurativi e assistenziali, dovrà versare mensilmente all’Istituto previdenziale di riferimento una quota forfettaria commisurata al reddito minimo e all’aliquota di contribuzione stabilite di anno in anno dallo stesso Ente previdenziale.
di Giuseppe Vanni
[1]“Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro”.
