Corte dei conti, Sezione Terza giurisdizionale centrale d’Appello, Sentenza n. 222 del 5 maggio 2021
di Antonio Tirelli
Oggetto:
Condanna di un Dirigente dell’Ufficio “Ambiente” di un Comune per aver affidato ininterrottamente (dal 2009 al 2013) a 2 Cooperative il “Servizio di manutenzione e gestione del Verde pubblico”: conferma Sentenza territoriale per il Lazio n. 356/2019.
Fatto:
Nel settembre 2014 la Guardia di Finanza svolge attività di Polizia giudiziaria (da cui scaturisce l’apertura di un procedimento penale per abuso d’ufficio e relativo rinvio di giudizio nel marzo 2016), da cui risulta che il Dirigente “Ambiente e Sanità” (unitamente all’Assessore del ramo e ad un Consigliere) di un importante Comune (52.000 abitanti) avevano assegnato il “Servizio di manutenzione e gestione del Verde pubblico”, dal 2009 al 2013, a 2 Cooperative.
Le indagini avevano accertato e quantificato un danno erariale di oltre Euro 150.000. Infatti, il Dirigente “aveva deliberatamente prorogato in maniera del tutto irrituale ed illegittima il ‘Servizio di manutenzione del Verde’ a favore della Cooperativa P., violando il divieto di frazionamento dell’appalto di cui all’art. 29 del Dlgs. n. 163/2006, omettendo di ricorrere ad una procedura di evidenza pubblica che avrebbe consentito di affidare il Servizio a costi inferiori rispetto a quanto liquidato alla Cooperativa sociale P., come avvenuto per la Cooperativa G.V. e liquidando ad entrambe le Cooperative le c.d. ‘maggiorazioni orarie’ non previste nel Capitolato di gara. Il Dirigente avrebbe altresì operato senza il coinvolgimento di altri soggetti dell’Amministrazione apponendo il ‘visto di congruità’ alla liquidazione richieste dalla Cooperative sociali. Tale condotta, connotata da dolo, reiterata nel tempo, contravveniva a precise e puntuali disposizioni non solo del codice dei contratti pubblici, ma anche di leggi nazionali in materia di Durc e di divieti di proroghe e rinnovi di contratti di Pubbliche Amministrazioni per la fornitura di beni e servizi”. Con riferimento alla posizione dell’Assessore, la Procura “evidenziava il ruolo di dominus avuto nell’intera vicenda, sin dall’inizio con la scelta di affidare a Cooperative sociali il Servizio de quo, intrattenendo rapporti diretti con le maestranze e dipendenti delle stesse, e su cui aveva di fatto una posizione di supremazia e controllo in ordine all’assunzione e alla gestione del personale, in cambio di voti, come risulta dalla documentazione acquisita dalla polizia giudiziaria”.
La Procura contabile cita in giudizio, sia il Dirigente che l’Assessore. I Giudici territoriali (Sentenza n. 356/2019) esaminano le contestazioni dei convenuti, circa l’eccezione di prescrizione (perché gli addebiti contestati risalgono al 2011 e al 2013), e secondo la difesa non è ravvisabile l’ipotesi di occultamento doloso del danno; tale contestazione è respinta. Nel merito, la difesa del Dirigente, “con riferimento ai criteri di quantificazione del maggior costo differenziale sostenuto dal Comune da cui si ricavano le poste di danno, la Procura non avrebbe tenuto conto che la Cooperativa ha natura sociale ed opera senza scopo di lucro per cui non avrebbe la capacità economica di tipo imprenditoriale puro, i servizi notturni e festivi non erano stati previsti ma andavano pagati secondo norma e contratto, il costo orario del personale ha tenuto conto delle tariffe elaborate dal Ministero del Lavoro, che rinviano alla Contrattazione decentrata (Ccnl.) cui le singole Cooperative hanno fatto applicazione nell’offerta, le proroghe appaiano giustificate dalla prosecuzione dei servizi che diversamente sarebbero stati interrotti stante l’assenza di bilanci approvati tempestivamente dall’Amministrazione e delle correlate risorse finanziarie assegnate agli Uffici amministrativi per procedere a gara pubblica”. La difesa dell’Assessore esclude qualsiasi suo coinvolgimento “nell’attività amministrativa svolta dal Dirigente, in virtù della separazione esistente tra la sfera politica e la dirigenza pubblica nonché il ruolo di dominus ipotizzato dalla Guardia di Finanza”.
I Giudici affermano “che la Procura non ha contestato la scelta dell’Ente di ricorrere alle Cooperative sociali per l’affidamento del Servizio, ma bensì l’uso prolungato e reiterato delle proroghe alla medesima Cooperativa sociale, in luogo delle 3 affidatarie originarie, senza esperire alcuna gara – sebbene informale – tra le Cooperative sociali iscritte nell’Albo pur mantenendo inalterate le modalità e gli obblighi e gli aspetti economici del precedente incarico .. senza indicare i motivi e le ragioni di tale scelta, e prorogando il servizio con cadenza biennale e poi mensile”. I Giudici affermano che “al riguardo la costante giurisprudenza amministrativa riconosce il Principio secondo cui la proroga (legittima) dei contratti pubblici deve intervenire prima della scadenza del termine contrattuale, altrimenti si configura l’affidamento di un nuovo contratto senza gara, circostanza che, in caso di Cooperative sociali, come nella specie, presuppone un affidamento contenuto entro la soglia di rilevanza comunitaria. Tale vincolo è stato, nella specie, superato emergendo una spesa finale rendicontata di gran lunga superiore al limite di importo consentito (Euro 200.000). Tale modus operandi ha determinato altresì la violazione del divieto di frazionamento del costo stimato degli appalti”. I Giudici territoriali concludono affermando “che il danno, quantificato in complessivi Euro 130.608,15 (al netto di Iva) debba essere ridotto di una quota astrattamente imputabile al Responsabile del ‘Servizio finanziario’ e ai Revisori, che non sono stati convenuti in giudizio. Il Responsabile del ‘Servizio finanziario’ avrebbe dovuto e potuto evidenziare, da un lato le anomalie nelle procedure di spesa avendo il Dirigente (‘Ambiente’) provveduto direttamente a liquidare i corrispettivi con determinazione di impegno e di liquidazione adottate dopo la presentazione delle fatture, in palese violazione delle procedure di spesa (art. 182 del Tuel) avendo il Dirigente (che viene condannato) cumulato anche i poteri di spesa. Anche i Revisori non hanno svolto alcuna attività di controllo sulla gestione del Servizio da parte del Settore di competenza in presenza di proroghe e/o rinnovi disposti senza adeguata motivazione per un lungo periodo temporale, senza gara (art. 239 del Tuel)”. Concludono quindi che l’incidenza causale di tale condotta omissiva è determinata nel 40%, portando quindi l’ammontare del danno, da ripartire tra il Dirigente e l’Assessore, nell’importo di Euro 78.364,74 (senza Iva).
Il riparto del danno è fissato in Euro 31.345,96 (al netto Iva) per il Dirigente all’Ambiente e in Euro 23.509,47 (al netto Iva) per l’Assessore del ramo, “per i ritardi nella programmazione di bilancio, e l’assenza di controlli”.
Gli interessati presentano ricorso. I Giudici d’appello assolvono l’Assessore (riconoscendogli le spese legali per i 2 gradi di giudizio di Euro 1.500, a carico del Comune), mentre confermano la Sentenza di condanna per il Dirigente.
Sintesi della Sentenza:
La difesa dell’Assessore lamenta “in via pregiudiziale la violazione del Principio di corrispondenza tra chiesto e pronunziato e dell’art. 112 Cpc., in quanto il Giudice di prime cure lo ha condannato per la sua grave omissione dei doveri di vigilanza quale Assessore, mentre in citazione egli è stato chiamato a rispondere per precisi fatti dolosi di interesse personale (l’aver interferito nelle procedure amministrative perseguendo un proprio interesse)”.
La difesa del Dirigente “censura che il Giudice di prime cure non avrebbe tenuto conto delle ragioni per le quali non dovrebbe ritenersi esistente il dolo e nemmeno la colpa grave a suo carico, sostenendo, a tale secondo riguardo, che la proroga sarebbe stata una soluzione obbligata per assicurare il Servizio (l’assenza di programmazione dell’Ente sarebbe stata preclusiva all’indizione di gara alla scadenza dei contratti; vi sarebbe stata incertezza sul quantum e sull’an delle entrate di bilancio per le ricorrenti modifiche normative in materia e indisponibilità delle risorse, in quanto i Peg non sarebbero mai stati approvati prima di ottobre di ciascun esercizio; le proroghe ex lege della data di approvazione del bilancio avrebbero limitato la gestione sia ai dodicesimi dell’esercizio provvisorio, sia alle obbligazioni già assunte; ‘i pagamenti e la necessità delle proroghe sarebbero stati determinati da comportamenti tenuti dal precedente dirigente deceduto improvvisamente’. Infine, l’appellante ha censurato la quantificazione del danno rilevando che esso include indebitamente corrispettivi liquidati per servizi aggiuntivi e non accessori (esigenze sopravvenute per eventi straordinari estivi in Villa xx, cura del Verde nei Plessi scolastici, guardiania, sorveglianza e pulizia degli eventi notturni e festivi) che dovevano essere necessariamente retribuiti a termini di vigenti Ccnl., e che comunque in tali circostanze il superamento della soglia comunitaria non potrebbe essere calcolato ex post (sulle somme finali erogate); conseguentemente, in via subordinata, il danno dovrebbe essere riferito solo agli importi eccedenti la soglia comunitaria così intesa e comunque il Giudice non avrebbe tenuto conto del principio della necessaria valutazione dell’utile nella determinazione del danno in condanna”.
I Giudici affermano che “il fatto che il Settore ‘Ragioneria’ non abbia rilevato l’illecito consegue alla sua estraneità al controllo sulla legittimità sostanziale della spesa, che, nella struttura “fisiologica” del procedimento di spesa, è affidato al dirigente che emette la determina (assumendosi la responsabilità della decisione di spesa) sulla base dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento (che si assume la responsabilità della verifica delle condizioni rappresentate al Dirigente). Al Settore ‘Ragioneria’ sono invece affidati i controlli di cui agli artt. 183 comma 7, 184 comma 3 e 4, 184 comma 4 e 185 Tuel, che nella specie risultano essere stati effettuati su tutte le determine (che riportano infatti il relativo visto): sulle Determine di impegno e contestuale liquidazione è stato apposto il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria (art. 183, comma 7); per tutti i mandati di pagamento, come emerge dalla relazione ispettiva, esistono determine dirigenziali di impegno di spesa (seppure successive alle fatture) e documenti contabili richiesti dall’art. 184 commi 3 e 4: il successivo art. 185, comma 3, specifica ulteriormente quali siano questi controlli, prescrivendo che ‘il mandato di pagamento è controllato, per quanto attiene alla sussistenza dell’impegno e della liquidazione, dal servizio finanziario, che provvede altresì alle operazioni di contabilizzazione e di trasmissione al Tesoriere’. Nella fattispecie tutti i mandati sono stati liquidati con riferimento (risultante dalla causale) alle determine di liquidazione, le quali presentavano l’indicazione dell’impegno e della relativa copertura. Nella fattispecie l’assenza in capo ad altri soggetti di un obbligo specifico di istruttoria, verifica o sorveglianza sulla spesa dal punto di vista ‘sostanziale’, si pone come ostacolo di diritto alla conoscibilità dell’illecito in esame, in quanto gli ordinari poteri di verifica e controllo su di essa si sono esauriti in capo al solo autore dell’illecito. Né può ritenersi che il Servizio finanziario avrebbe potuto avvedersi dell’illecito approfondendo indizi di anomalia della procedura di spesa (il fatto che nelle determine di proroga il dirigente procedesse anche alla liquidazione e impegno), considerando che questi potevano non essere segni univoci trattandosi di affidamenti di servizio di manutenzione e che, come è detto, per ogni altro aspetto formale la spesa risultava regolare. Anche la circostanza che i Revisori non abbiano rilevato l’illecito non consente di affermare che ciò sia necessariamente imputabile a loro negligenza, in quanto i compiti di controllo affidati al Collegio dei Revisori non includono la verifica delle singole spese, né dell’esecuzione dei singoli contratti dell’Ente, se non quale attività incidentale e accessoria alle altre verifiche sui dati generali di bilancio, o strumentale alla generale attività di vigilanza di cui all’art. 239 del Tuel lett. c), la quale si svolge ordinariamente con analisi dei macroaggregati e con tecniche di campionamento (in tal senso questa stessa Sezione si è già espressa”.
Commento:
La parte più interessante della vertenza è contenuta nelle considerazioni che i Giudici fanno sul comportamento, sia del Servizio “Finanziario” che del ruolo dell’Organo di revisione. Infatti, la Procura non aveva citato in giudizio, né il Responsabile del Servizio “Finanziario”, né l’Organo di revisione.
I Giudici territoriali però affermano che ciò è stato un errore, per cui riducono del 40% il danno da addebitare ai 2 soli convenuti.
Anche l’affermazione della difesa del Dirigente “Ambiente e Sanità” del Comune, circa i tempi di approvazione del bilancio e del successivo Peg, con il limite di spesa per dodicesimi, è da valutare circa lo svolgimento di nuove gare d’appalto, rispetto all’opportunità di una proroga del contratto in corso.
Molto interessante è anche la motivazione dell’assoluzione dell’Assessore, perché i Giudici territoriali hanno condannato l’interessato per “omesso controllo”, mentre l’accusa era per “interessi personali”.
