Corte dei conti, Sezione Seconda giurisdizionale centrale d’Appello, Sentenza n. 155 del 20 maggio 2021
di Antonio Tirelli
Oggetto:
Condanna ex Sindaci per aver acquisito in locazione per 20 anni un immobile, da destinare al Progetto “Botteghe del Territorio”, mai realizzato: conferma, con riduzione, della Sentenza territoriale per l’Emilia-Romagna n. 76/2019.
Fatto:
Nel marzo 2012 la Giunta di questo medio–piccolo Comune (3.100 abitanti) delibera di acquisire in locazione… il piano terra di un immobile, sito in Piazza…, per la durata di 20 anni, al fine di destinarlo alla realizzazione di uno Spazio multifunzionale, da concedere in sublocazione ad Imprese locali, nell’ambito di un Progetto teso a valorizzare le produzioni agro–alimentari del territorio (le c.d. “Botteghe del Territorio”), rimasto però inattuato. Nel settembre 2014, il Consiglio comunale approva la relativa Convenzione ventennale con la proprietaria dell’immobile, per un canone annuo di oltre Euro 17.000 (Iva compresa), con adeguamento automatico all’inflazione, per una somma complessiva preventivata di Euro 341.000.
La Procura regionale evidenzia che l’intera vicenda “risulta viziata da profili di evidente illogicità e colpa grave” per diversi motivi: assenza di un Piano finanziario che rendesse plausibile la redditività dell’operazione; mancata verifica se e a quale costo avrebbe potuto pensare di sublocare effettivamente lo spazio preso in locazione; mancata considerazione dell’esito di precedenti iniziative negative, emerse anche in sede di discussione in Consiglio comunale; mancata utilizzazione dello stabile, successivamente, non risultando alcuna pubblicizzazione dell’iniziativa. Vengono citati in giudizio i 2 Sindaci che si erano avvicendati nella carica per l’intero importo “con vicolo di solidarietà tra gli stessi atteso il Comune elemento psicologico del dolo erariale, per aver operato nella vicenda scientemente in qualità di Sindaci, assumendo iniziative di tipo personale e di natura gestionale. In subordine il danno erariale è stato addossato ai predetti nella misura del 50% ciascuno, a titolo di colpa grave, per aver pesantemente equivocato sui compiti propri di un’Amministrazione comunale, coinvolgendo l’Ente in un affare non debitamente valutato, in spregio ai doveri di diligenza e prudenza e di qualsivoglia onere di programmazione, incombenti sul pubblico Amministratore”. Nel corso dell’udienza di discussione il Pubblico ministero prende atto dell’intervenuta risoluzione del contratto di locazione alla data del 31/12/2018, per cui circoscrive la propria richiesta di danno nell’importo di Euro 68.320, pari alla somma dei canoni dal 1° gennaio 2015 al 31 dicembre 2018.
I Giudici territoriali (Sentenza n. 76/2019) dopo aver respinto la cosiddetta esimente politica della responsabilità amministrativa riconosciuta agli Organi politici dall’art. 1, comma 1-ter, della Legge n. 20/1994, ritengono comunque giusto ridurre l’addebito del 30%, da porre a carico di altri soggetti pubblici (Consiglieri, dipendenti, ecc.) non formalmente coinvolti. Il danno è addebitato per Euro 23.912 a carico di ciascuno degli ex Sindaci.
Gli interessati presentano ricorso, che viene parzialmente accolto, riducendo ulteriormente la quota di danno a 20.496, sempre per ogni ex Sindaco, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi.
Sintesi della Sentenza:
I Giudici d’appello affermano che “come chiarito dalla giurisprudenza consolidata del Giudice di legittimità, l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali compiute da soggetti sottoposti, in astratto, alla giurisdizione della Corte dei conti non ne comporta la sottrazione ad ogni possibilità di controllo e, segnatamente, a quello della conformità alla legge che regola l’attività amministrativa, con la conseguenza che il Giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione quando accerta la mancanza di tale conformità. Il limite dell’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali si pone quale confine invalicabile alla cognizione del Giudice contabile solo allorquando siano in gioco plurime condotte alternative, tutte lecite, ben potendo, invece, essere verificata la conformità alla legge dell’attività amministrativa, anche sotto l’aspetto funzionale, ovvero in merito alla congruità dei singoli atti compiuti rispetto ai fini imposti, in via generale od in modo specifico, dal Legislatore. In particolare, l’art. 1, comma 1, della Legge n. 20 del 1994 non priva il Giudice contabile della possibilità di accertare la compatibilità delle scelte amministrative con i criteri di economicità ed efficacia, di cui all’art. 1, Legge 7 agosto 1990, n. 241”.
I Giudici poi sostengono che, “come si evince da un semplice riscontro della cronologia degli avvenimenti, sin dalla sua genesi l’iniziativa risultava viziata, avuto riguardo al suo profilo ideativo e di rispondenza alle finalità istituzionali dell’Ente, nonché di coerenza con i Principi di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa. Nella descritta sequenza di iniziative assunte da entrambi gli attuali appellanti, nel corso del tempo, emergono i tratti di un complessivo sviamento di potere, da parte dei vertici dell’Amministrazione, posto che ai provvedimenti dai medesimi promossi e sottoposti all’approvazione di Giunta e Consiglio comunale, risultava sottesa una finalità ulteriore e diversa rispetto a quella dichiarata. Come agevolmente desumibile dal tenore degli atti approvati dagli organi comunali, la valutazione condotta dal Giudice di prime cure, diversamente da quanto prospettato dagli appellanti, non involge la componente discrezionale di scelta dell’amministrazione, riguardante la realizzazione del Progetto di valorizzazione delle attività artigianali e commerciali del territorio, che non potrebbe ritenersi sindacabile in questa sede, nella misura in cui rispondente a criteri di efficacia, efficienza ed economicità, di cui all’art. 1 della Legge n. 241/1990. I profili di illiceità della condotta di entrambi gli Amministratori comunali sono rinvenibili nell’irragionevolezza della complessiva operazione, che ha condotto l’Ente all’assunzione di un rilevante impegno finanziario per un’onerosa locazione ventennale; ciò in totale assenza di qualsivoglia verifica in ordine alle condizioni preliminari per un’utile destinazione dei locali, in funzione della realizzazione del Progetto descritto e in palese spregio ai doveri di diligenza e prudenza nella programmazione dell’attività dell’Amministrazione”.
I Giudici concludono che, “come correttamente evidenziato dal Giudice di prime cure, appare comprovato che i convenuti abbiano avviato, proseguito e concretizzato l’iniziativa in oggetto, non solo ingerendosi in attività tipicamente gestionali (laddove nelle varie fasi dell’operazione non si ravvisa mai il diretto coinvolgimento di Funzionari comunali, se non per la prestazione dei necessari pareri di regolarità a corredo degli atti deliberativi), ma altresì senza porre in essere o richiedere ai propri uffici alcuna congrua e preventiva attività istruttoria, né alcuna successiva attività promozionale o pubblicitaria, necessaria a garantire il successo dell’iniziativa. Entrambi gli Amministratori appellanti hanno agito per garantire il conseguimento del risultato prefissato, esorbitando ampiamente dai limiti propri della carica, svolgendo personalmente un ruolo gestionale nella conduzione dell’operazione di cui trattasi (confermato, tra l’altro, dalle stesse note sindacali inviate direttamente alla Omissis), prescindendo da qualsivoglia approfondimento istruttorio in ordine alla congruità delle scelte, al risultato delle stesse in termini di economicità e di buona amministrazione nonché di proporzionalità tra mezzo e fine, senza tenere in alcun conto l’esito della precedente iniziativa, finanziata con risorse comunitarie, per il c.d. ‘incubatore di Imprese’. Il concorso di terzi alla causazione dell’evento dannoso va, quindi, commisurata al 40% dell’importo complessivo del danno. Deve trovare piena conferma la ripartizione in misura paritaria del danno erariale addebitabile (pari al 60% dell’intero). Come puntualmente posto in evidenza dalla Procura generale, le rispettive condotte dei 2 appellanti hanno integrato concause efficienti e determinanti dell’evento dannoso, nell’ambito di un procedimento amministrativo a formazione progressiva in cui il P. (Sindaco dal 2009 al 2014) ha dato corso ad atti univoci che hanno esposto e vincolato l’Amministrazione, predeterminando anche i contenuti del futuro contratto, mentre il G. (Sindaco dal 2014 al 2018) ha pedissequamente aderito all’iniziativa avviata dal P. e dell’Amministrazione nella quale già ricopriva il ruolo di Vice-Sindaco, perfezionando il contratto di locazione con la omissis in assenza di qualsivoglia approfondimento istruttorio circa l’attualità dell’interesse dell’amministrazione, la diversa quantificazione del canone di locazione né l’introduzione di clausole di salvaguardia della posizione dell’ente, per l’ipotesi di fallimento dell’iniziativa”.
Commento:
Probabilmente l’idea di realizzare nel Comune delle “Botteghe” per la valorizzazione dei prodotti agricoli ed artigianali tipici del territorio poteva essere interessante, ma il Comune non doveva svolgere direttamente tale iniziativa.
Sono mancati tutti i controlli interni, anche se i Giudici di primo e secondo grado evidenziano che i 2 Amministratori hanno gestito, in prima persona, tutta l’operazione, senza coinvolgere alcun Funzionario comunale (che però hanno espresso, nei vari atti deliberativi, pareri favorevoli).
Un ex Amministratore, come risulta dalle dichiarazioni pubblicate dalla stampa locale, afferma che l’iniziativa è caduta perché “lungo il percorso qualcuno si è ritirato”.
