di Giuseppe Vanni
Il testo del quesito:
“Una volta pubblicato il Decreto di indizione dei Comizi elettorali per il rinnovo del Consiglio Comunale, fino a quando è possibile deliberare sia in Giunta che in Consiglio Comunale le variazioni di bilancio e la salvaguardia degli equilibri ?”.
La risposta dei ns. esperti.
La questione trova la propria fonte normativa nell’art. 38, comma 5, del Dlgs. n. 267/2000 (Tuel), il quale prevede che “i Consigli durano in carica sino all’elezione dei nuovi, limitandosi, dopo la pubblicazione del Decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili”.
Con tale norma, il Legislatore ha voluto evitare che l’Organo consiliare in carica possa condizionare lo svolgimento della campagna elettorale attraverso atti che vanno ad incidere sulla formazione della volontà popolare e favorire i Consiglieri in carica eventualmente candidati al rinnovo del Consiglio (Tar Veneto, Sentenza n. 1273/1996, e Consiglio di Stato – Sezione I, Sentenza n. 2955/2003).
Altro principio giuridico che ha indotto il Legislatore ad operare tale limitazione è la regola secondo la quale i poteri delle Amministrazioni si affievoliscono nel periodo di avvicinamento alla loro scadenza, per evitare che un Organo in scadenza di mandato possa con le sue scelte vincolare o condizionare il potere decisionale dei futuri Amministratori (Tar Puglia – Sentenza n. 382/2004).
Sul cosa si debba intendere con “atti urgenti ed improrogabili”, da poter emanare nei 45 giorni[1] antecedenti le elezioni, la dottrina prevalente ritiene che il Consiglio Comunale possa deliberare su:
- adozione di atti obbligatori i cui termini siano in scadenza o già scaduti o sui quali pende una diffida a provvedere;
- nomina di rappresentanti del Comune, imposti da termini perentori, presso Enti, Istituzioni, Aziende;
- approvazione del bilancio di previsione e del conto consuntivo;
- ratifica delle variazioni di bilancio.
La giurisprudenza è intervenuta, cercando di definire la nozione di atti “urgenti ed improrogabili” elencati ed individuare l’Organo a cui compete la valutazione della loro sussistenza, sostenendo che, “quando l’Organo consiliare è chiamato a pronunciarsi su questioni vincolate nei quali siano coinvolti diritti fondamentali dell’individuo costituzionalmente garantiti o quando vi siano scadenze improrogabili fissate per legge oppure rischi di rilevante danno in caso di ritardo, il potere del Consiglio può essere esercitato anche dopo la pubblicazione del Decreto di convocazione dei comizi” (Tar Puglia – Sentenza n. 382/2004).
Anche il Consiglio di Stato ed il Tar Umbria sono intervenuti in materia, stabilendo che il divieto di adottare atti che non siano connotati dal requisito di urgenza ed improrogabilità da parte del Consiglio non può riguardare l’emanazione di provvedimenti imposti per legge o a contenuto vincolato o, ancora, casi in cui dal ritardo nell’adozione degli atti possano derivare rilevanti danni per l’Amministrazione (Consiglio di Stato, Sezione IV, Sentenza n. 3894/2006; Tar Umbria, Perugia, Sentenza n. 165/1998).
La disposizione in analisi si propone, da un lato, di scongiurare la captatio benevolentiae che potrebbe orientare la condotta dei componenti dell’Organo elettivo nell’imminenza delle operazioni di rinnovo del medesimo e mira, dall’altro lato, a riservare alla nuova Assemblea, espressione attuale della volontà popolare, le scelte e le decisioni riguardanti i futuri assetti dell’ente; sicché in questo periodo di transizione l’organo consiliare può approvare solo gli atti essenziali ed indifferibili, imposti dalla necessaria continuità dell’azione amministrativa, e cioè gli atti in relazione ai quali è previsto un termine perentorio e decadenziale, o in relazione ai quali emerge una scadenza decorsa la quale essi divengono inutili o scarsamente utili rispetto alla funzione per cui devono essere formati, o in relazione ai quali si impone comunque la necessità di evitare inerzie, fonte di conseguenze significativamente pregiudizievoli per l’interesse pubblico perseguito (Tar Emilia Romagna, Sentenza n. 314/2014).
Pertanto, le condizioni di urgenza ed improrogabilità costituiscono i requisiti di legittimità degli atti che vengono approvati dal Consiglio, cioè sono i presupposti giuridici in base ai quali è da considerarsi legittima l’azione amministrativa messa in atto dal Consiglio.
Sulla base di tale orientamento giurisprudenziale il Ministero dell’Interno, con Circolare n. 2 del 7 dicembre 2006, ha chiarito che l’estensione della nozione di urgenza ed improrogabilità debba essere valutata caso per caso dal Consiglio Comunale (che ne assume la responsabilità politica), tenendo presente che l’adozione degli atti è legittima, sia in presenza di scadenze improrogabili stabilite per legge o di rischi di danni rilevanti in caso di ritardo nell’adozione dell’atto, sia per gli atti per i quali non sia prescritto un termine perentorio per la loro adozione purché corredati da adeguata motivazione. La valutazione del presupposto dell’urgenza rientra quindi nell’apprezzamento discrezionale dello stesso Consiglio.
Esemplificando, l’“urgenza” si configura allorché sussista un pericolo imminente, attuale e concreto per la collettività, di un danno grave o di effetti indesiderati, che impone una risposta “provvedimentale” immediata, in assenza di eventuali soluzioni alternative, e il provvedimento sia legato alla situazione di fatto da un nesso causale e non lo si possa invece ricondurre al mero soddisfacimento di esigenze prevedibili e ordinarie. In termini diversi, l’“urgenza” si fonda sulla esigenza di dare risposta immediata a situazioni assolutamente eccezionali e non prevedibili e deve altresì specificamente basarsi, non già su generiche esigenze, bensì sull’esistenza concreta di “gravi pericoli” incombenti, di dimensioni tali da costituire una concreta ed effettiva minaccia per la incolumità dei cittadini, caratterizzando l’urgenza per la sua matrice temporale (durata) che non può attendere soluzioni diverse, pena l’aggravarsi della situazione esistente.
Riguardo alla “improrogabilità”, in primo luogo, è da rilevare che, in ambito civilistico, questa segnala la presenza di un termine essenziale e perentorio stabilito per dar corso ad una precisa obbligazione o contratto. L’“improrogabilità”, in ambito amministrativo, richiede necessariamente che la scadenza sia esattamente individuata o individuabile, privando l’Amministrazione del potere di provvedere per l’assolvimento di una funzione a ciò preposta per legge, tale da implicare, se non osservato il termine, il venir meno della competenza per l’impossibilità di procedere con altre azioni, venendo meno la sussistenza del potere, ovvero il formarsi ex lege dell’inadempimento.
A prescindere dall’esistenza di una specifica disposizione normativa impositiva dell’obbligo per la Pubblica Amministrazione di provvedere, la giurisprudenza ha comunque ritenuto il medesimo sussistente in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano l’adozione di un provvedimento, pena il sacrificio di un diritto positivo.
In sintesi, la “urgenza” si ha quando la situazione di estrema gravità richiede che si debba necessariamente provvedere con immediatezza per non pregiudicare l’interesse pubblico, mentre l’improrogabilità è connotata dall’esigenza che la situazione non possa subire dilazioni per la presenza di un termine che rende indifferibile l’adozione dell’atto.
Il procedimento azionabile, nelle more dell’insediamento del nuovo Consiglio comunale, presuppone che, per dar legittimo corso alla convocazione dell’Organo, sia presente una situazione che necessità di un provvedimento urgente e non rinviabile, evidenziando la necessità della sussistenza di entrambi i caratteri imposti dal Legislatore, “urgenza ed improrogabilità”, che devono coesistere per legittimare l’intervento e che si manifestano in relazione ad un evento che non può essere dilazionato in avanti, senza possibilità di proroga.
La norma va letta in relazione ai 2 profili, che devono coesistere ed essere rispettati, per rispondere efficacemente ai principi generali di buona amministrazione e che condizionano la legittimità dell’esercizio del potere nel periodo successivo all’indizione dei comizi, presupposti che, se presenti in relazione a situazione di urgenza associata ad un termine non ritraibile, abilitano il Consiglio comunale ad azionarsi senza indugio per garantire la cura dell’interesse pubblico di merito.
Alla luce di quanto detto, ciò che deve emergere nel corpo del provvedimento adottato dal Consiglio comunale è, inevitabilmente, la descrizione analitica delle ragioni di opportunità ed indifferibilità, oltre alla dimostrazione del termine non differibile, che presiede l’adozione del provvedimento, una motivazione pregnante, sia sugli elementi di fatto che di diritto (ex art. 3, della Legge n. 241/1990), dando contezza delle esigenze del Comune di dare corso all’adozione del provvedimento: una motivazione particolarmente stringente ed approfondita in ordine agli elementi dell’urgenza e improrogabilità.
Il provvedimento dovrà contenere una motivazione che accerti la presenza della situazione di fatto (urgenza e/o gravità) e degli elementi che impediscano all’Amministrazione di attendere oltre (termine perentorio), atteso che suo connotato essenziale è l’esercizio di un potere straordinario – in regime di prorogatio – per far fronte ad una situazione determinata e speciale (non ordinaria), sostenendo che per tale adozione non esiste, in astratto, un metro di valutazione fisso da seguire ma la soluzione va individuata di volta in volta, secondo la natura del rischio da fronteggiare e del termine non procrastinabile.
Infatti, sono le esigenze obiettive ed indilazionabili che si riscontrano nel caso concreto che determinano la misura dell’intervento, anche se la soluzione deve corrispondere alle finalità del momento, senza che possa assumere i caratteri della rinviabilità oltre all’insediamento del nuovo Consiglio Comunale: questo in relazione alla necessità – postulata dalla giurisprudenza – della concreta dimostrazione, non solo, sotto un profilo generale, della effettiva sussistenza dell’interesse pubblico posto a fondamento dell’atto, ma anche – come si è accennato – della concreta giustificazione sotto i profili della “urgenza” e della “improrogabilità”.
Sul tema è tornato ancora il Ministero dell’Interno con una Risposta a quesito del 14 maggio 2014, ricordando che “la previsione legislativa in esame trae la propria ratio ispiratrice nella necessità di evitare che il Consiglio Comunale possa condizionare la formazione della volontà degli elettori adottando atti aventi natura cosiddetta ‘propagandistica’, tali da alterare la par condicio tra le forze politiche che partecipano alle Elezioni amministrative. E’ stato precisato in giurisprudenza che la preclusione disposta dalla citata norma opera solamente con riguardo a quelle fattispecie in cui il Consiglio Comunale è chiamato ad operare in pieno esercizio di discrezionalità e senza interferenze con i diritti fondamentali dell’individuo riconosciuti e protetti dalla fonte normativa superiore. Quando invece l’Organo consiliare è chiamato a pronunciarsi su questioni vincolate nell’an, nel quando e nel quomodo e che, inoltre, coinvolgano diritti primari dell’individuo, l’esercizio del potere non può essere rinviato (Tar Puglia n. 382/2004). E’ stato precisato inoltre che il carattere di atti urgenti e improrogabili possa essere riconosciuto agli atti per i quali è previsto un termine perentorio e decadenziale, superato il quale viene meno il potere di emetterli, ovvero essi divengono inutili, cioè inidonei a realizzare la funzione per la quale devono essere formati o hanno un’utilità di gran lunga inferiore (Tar Veneto n. 1118/2012). In ordine alla sussistenza del presupposto della urgenza ed improrogabilità, è stato osservato che lo stesso costituisce apprezzamento di merito insindacabile in sede di giurisdizione di legittimità, se non sotto il limitato profilo della inesistenza del necessario apparato motivazionale, ovvero della palese irrazionalità od illogicità della motivazione addotta’ (Sentenza Tar Friuli Venezia Giulia n. 585/2006, confermata in appello dal Consiglio di Stato con la Sentenza n. 6543/2008). Come indicato nella Circolare di questo Ministero n. 2 del 7 dicembre 2006, va rilevato che l’esistenza dei presupposti di urgenza ed improrogabilità deve essere valutata caso per caso dallo stesso Consiglio Comunale che ne assume la relativa responsabilità politica, tenendo presente il criterio interpretativo di fondo che pone, quali elementi costitutivi della fattispecie, scadenze fissate improrogabilmente dalla legge e/o il rilevante danno per l’Amministrazione comunale che deriverebbe da un ritardo nel provvedere. Pertanto, la richiesta di convocazione d’urgenza del Consiglio Comunale ai sensi dell’art. 39, comma 2, del Dlgs. n. 267/2000, dovrà essere valutata alla luce dei criteri ermeneutici sopraindicati”.
La Finanza locale del Viminale è tornata sul punto anche con una Risposta datata 19 luglio 2018, che riguardava la doglianza dei Consiglieri del Comune “circa la prosecuzione dell’esame delle osservazioni e delle controdeduzioni al Regolamento urbanistico, da parte del Consiglio comunale, successivamente alla pubblicazione del Decreto di convocazione dei Comizi elettorali”, ritenendo “sussistenti le ragioni giustificative della prosecuzione dei lavori assembleari successivamente alla pubblicazione del Decreto di convocazione dei Comizi elettorali”[2].
La dottrina ritiene che la valutazione dei presupposti di adozione dell’atto sia rimessa all’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione. Nei casi specifici spetterà quindi al Consiglio comunale valutare se la Deliberazione (sia di Giunta che di Consiglio) con oggetto la variazione di bilancio e la salvaguardia degli equilibri contiene i requisiti di urgenza ed improrogabilità sopra indicati.
Inoltre, facciamo presente che, in relazione agli atti di competenza della Giunta comunale o del Sindaco, non sono previste espressamente le medesime limitazioni sopra indicate per il Consiglio comunale e che, pertanto, tali atti sembrerebbe possano essere legittimamente adottati fino alla data prevista per le elezioni amministrative (Sentenza Tar Calabria n. 1558/2018 e Parere Ministero dell’Interno 4 febbraio 2020); in proposito reputiamo che comunque l’Amministrazione proceda a valutare comunque se tali atti, qualora non urgenti e improrogabili, possano avere natura “propagandistica”.
Resta inteso che, a seguito dalla abolizione degli Organi di controllo esterni all’Ente, l’ipotesi di illegittimità degli atti mancanti di presupposti di urgenza e improrogabilità, non potrà che essere vagliata dalla giurisdizione amministrativa su ricorso di un soggetto portatore di uno specifico interesse a ricorrere.
Infine, facciamo presente che in tema di comunicazione istituzionale in periodo elettorale, dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fina alla chiusura delle operazioni di voto è fatto divieto agli Enti Locali di svolgere attività di comunicazione ad eccezione di quelle effettuate in forma impersonale e indispensabili per l’efficace assolvimento delle funzioni dell’Ente (art. 9, comma 1, Legge n. 28/2000)._________________________________
[1] Indicazione di tale termine fornita dal Ministero dell’Interno con il Parere n. 14303 del 19 maggio 2014, nel quale si sostiene che l’art. 38, comma 5, del Tuel, deve essere coordinato con quanto prescritto all’art. 18, comma 1, del Dpr. n. 570/1960 in tema di pubblicazione dei manifesti elettorali. Tale interpretazione non risulta condivisa da parte minoritaria della dottrina, secondo la quale il periodo di limitazione del potere dei Consigli comunali inizi con la “pubblicazione” del Dm. Interno di convocazione dei Comizi elettorali. In relazione alle prossime elezioni amministrative dell’8-9 giugno 2024 il 45° giorno antecedente la tornata elettorale risulta essere il 25 aprile 2024. Vedasi l’approfondimento in questo numero della presente Rivista.
[2] Anci Risponde ha trattato alcuni casi specifici, che riportiamo di seguito: “Dopo la pubblicazione del Decreto di indizione dei Comizi elettorali, il comma 5 dell’art. 38 del Tuel prevede che il Consiglio comunale deve limitarsi all’adozione di atti definiti ‘urgenti e improrogabili’. La ratio della norma che giustifica l’operato del Consiglio a mandato scaduto, risiede nella necessità garantire l’osservanza del principio di buona amministrazione e di continuità dell’attività amministrativa. Alcuni problemi sorgono nel passaggio all’individuazione concreta degli atti dotati di tali requisiti, adottabili solo nel caso in cui, se omessi, provocherebbero un danno grave all’Ente. A tal fine, il parametro di riferimento per la valutazione dell’improrogabilità e dell’urgenza risiede nell’attività amministrativa che deve comunque essere portata a compimento secondo i tempi e le modalità previste dal Testo unico. Certamente rientrano tra gli atti improrogabili l’adozione del bilancio, del conto consuntivo del Peg e, più in generale, tutti quelli la cui omissione provocherebbe un danno per l’Ente ed una inerzia non giustificata nella cura dell’interesse pubblico. Non è, quindi, possibile procedere ad una elencazione dettagliata degli atti in questione, essendo la valutazione della necessità dell’atto rimessa all’apprezzamento dell’Organo che deve emanarlo, assumendone la relativa responsabilità politica. Necessario, quindi, che la deliberazione sia adeguatamente motivata, soprattutto qualora si tratti di atti per i quali non è prescritto un termine perentorio. A titolo esemplificativo, è da ritenersi legittima la Delibera con la quale è stata adottata una variante al Piano regolatore generale, purché nella motivazione sia evidenziata l’esigenza di evitare gravi danni al paesaggio naturale o all’assetto urbanistico. 1. Il rendiconto. L’art. 38, comma 5, del Dlgs. n. 267/2000, limita l’operatività del Consiglio Comunale, dopo la pubblicazione del Decreto di indizione dei Comizi elettorali, all’assunzione di atti urgenti ed improrogabili. Alla luce di ciò, nel caso in cui non fosse possibile, per motivi documentabili, approvare il rendiconto entro il 30 aprile, lo si può approvare nel mese di maggio o si dovrà rinviare l’approvazione dopo l’esito delle Elezioni con il rinvio di tutte le operazioni di notifica del conto ai nuovi Consiglieri? Si ritiene che sia possibile approvare il rendiconto anche successivamente al 30 aprile, e cioè anche dopo la pubblicazione del Decreto di indizione dei comizi elettorali; infatti, l’approvazione del rendiconto rientra tra gli atti urgenti ed improrogabili previsti dall’art. 38, comma 5, del Tuel. 2. I debiti fuori bilancio. Premesso che questo Comune andrà al rinnovo degli Organi politici nelle prossime Elezioni amministrative e che dopo la pubblicazione del Decreto di indizione dei Comizi elettorali i Consigli Comunali possono adottare soltanto gli atti urgenti e improrogabili (art. 38, comma 5, del Tuel); considerato, inoltre, che con Sentenza già depositata presso la Cancelleria della Corte d’Appello, questo Ente è stato condannato ad un risarcimento in denaro verso terzi, si chiede se il conseguente riconoscimento del debito fuori bilancio (art. 194 del Tuel) possa essere considerato un atto urgente ed improrogabile approvabile dall’Organo consiliare anche dopo la pubblicazione del sopra citato Decreto di indizione dei Comizi elettorali ? Si ritiene che il riconoscimento di debiti fuori bilancio rientri tra gli atti urgenti ed improrogabili previsti dall’art. 38, comma 5, del Tuel. Infatti, il punto 82 del Principio contabile n. 2 elaborato dall’Osservatorio per la finanza locale, afferma che ‘al riconoscimento della legittimità e contestuale finanziamento dei debiti fuori bilancio ……. deve provvedersi con procedura d’urgenza, con la sottoposizione al Consiglio …’. Ciò è anche motivato dal fatto che al decorrere del tempo spesso è collegato l’onere che grava sulla Amministrazione. 3. La surroga del Consigliere. La surroga di un consigliere comunale che ha presentato le dimissioni rientra nella fattispecie degli atti urgenti e improrogabili che il Consiglio Comunale, può adottare dopo pubblicazione del Decreto di convocazione dei Comizi elettorali ? Il caso di surroga del Consigliere dimissionario rientra tra gli adempimenti dovuti con termine preciso, secondo il dettato dello stesso art. 38, comma 8 del Tuel (il Consiglio, entro e non oltre 10 giorni, deve procedere alla surroga…); a tale adempimento non si fa luogo soltanto nel caso di cui all’art. 141, comma 1. lett. b, n. 3. Pertanto, in caso di dimissioni di un Consigliere, la surroga è un atto dovuto, e rientra tra quelli non soggetti ai limiti di cui al comma 5 dell’art. 38, essendo già insorto, in capo al subentrante, lo ius ad officium dal momento dell’esecutività, immediata ed irrevocabile, delle dimissioni. 4. Le Commissioni consiliari. Si chiede se quanto disposto dal comma 5, art 38, del Dlgs. n. 267/2000 si applichi anche alle Commissioni consiliari e quindi dopo l’indizione dei Comizi elettorali debbano essere sospesi i lavori delle commissioni che non hanno all’ordine del giorno la discussione di atti improrogabili ed urgenti da trasmettere al Consiglio per l’adozione. Le Commissioni consiliari sono articolazioni operative del Consiglio, funzionali al processo di formazione della conoscenza delle problematiche insite nelle materie ed argomenti da presentare all’esame ed approvazione del Consiglio Comunale; pertanto, ne consegue che le Commissioni non hanno ragione di riunirsi se non in funzione della successiva attività deliberativa del Consiglio. Le Commissioni, peraltro, sono Organismi eventuali (solo se previste dallo e dal Regolamento; vedasi comma 6, art. 38) e complementari (non hanno funzioni deliberanti, ma solo istruttorie), quindi, né obbligatorie, né necessarie. In conclusione, si può giustificare la riunione della Commissione, solo se funzionale alla preparazione dell’attività deliberativa del Consiglio e, quindi, solo su argomenti rispondenti ai requisiti indicati dalla legge”.
