Corte Costituzionale, Sentenza n. 132 del 16 luglio 2024
Nella fattispecie in esame, la Corte dei conti ha sollevato questioni di legittimità costituzionale riguardo l’art. 21, comma 2, del Dl. n. 76/2020, che limita temporaneamente la responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti alle sole ipotesi di dolo per le condotte commissive. Il cuore della questione riguarda la possibile deresponsabilizzazione dei dipendenti pubblici per condotte attive colpose, esentandoli così dalla responsabilità amministrativa per gravi negligenze.
La Corte evidenzia diversi profili di incostituzionalità, tra cui:
– violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione per aver escluso la responsabilità amministrativa per colpa grave, creando squilibri e deresponsabilizzando il personale pubblico.
– discriminazioni tra dipendenti pubblici e privati e tra chi ha compiti attivi e chi ha doveri di controllo, dato che i controllori rimarrebbero responsabili anche per colpa grave.
– violazione degli artt. 103, 28 e 81 della Costituzione, poiché la norma sottrarrebbe alla Corte dei conti la competenza sulle condotte attive colpose, riducendo la possibilità di risarcire danni erariali causati da tali condotte.
La disposizione era stata giustificata per far fronte alla crisi economica post-pandemia e rilanciare l’economia, ma secondo i Giudici costituzionali, la sua applicazione è troppo ampia e non circoscritta solo alle attività legate all’emergenza o al rilancio economico, così da determinare una generale situazione di squilibri e incertezze nel sistema di responsabilità pubblica.
Nello specifico, il termine finale per la limitazione della responsabilità amministrativa introdotta dall’art. 21, comma 2, del Dl. n. 76/2020, è stato prorogato più volte. Inizialmente fissato al 31 luglio 2021, è stato esteso prima al 31 dicembre 2021, poi al 30 giugno 2023, successivamente al 30 giugno 2024, e infine al 31 dicembre 2024. Tali proroghe non hanno modificato il contenuto sostanziale della norma, che rimane applicabile ai fatti avvenuti durante il periodo di vigenza, e non richiedono una nuova valutazione del Giudice a quo sulla rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate.
Prima di analizzare il merito delle questioni, viene descritto il quadro della responsabilità amministrativa dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti. Questa responsabilità, regolata principalmente dall’art. 82 del Rd. n. 2440/1923 e dalla Legge n. 20/1994, comporta l’obbligo di risarcire i danni allo Stato causati da azioni o omissioni, anche colpose, dei dipendenti pubblici.
I principali aspetti di tale responsabilità amministrativa: responsabilità personale non trasmissibile agli eredi, tranne in caso di arricchimento indebito; responsabilità per dolo o colpa grave, escludendo la colpa lieve; responsabilità parziaria, quindi ogni responsabile risponde solo per la propria parte di danno; non estensione al merito delle scelte discrezionali; possibilità di ridurre il risarcimento in base alle singole responsabilità e di compensare eventuali vantaggi ottenuti dall’Amministrazione.
– La responsabilità amministrativa ha sia una funzione risarcitoria sia una funzione deterrente, rimanendo comunque ancorata al danno erariale effettivamente subito.
Nel merito, la questione principale riguarda la possibilità per il Legislatore di modificare il Principio generale che stabilisce la responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici per dolo o colpa grave, senza violare gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il Giudice a quo ritiene che tale Principio rappresenti un “punto di equilibrio” per determinare quanto del rischio debba ricadere sull’Amministrazione e quanto sui dipendenti.
La Corte Costituzionale non condivide questa impostazione. Secondo la Corte, la disposizione dell’art. 21, comma 2, del Dl. n. 76/2020, che limita temporaneamente la responsabilità alle sole condotte dolose, non è incostituzionale. Essa fa parte di una Riforma più ampia che ha introdotto un modello di “amministrazione di risultato”, in cui i Dirigenti pubblici sono responsabili per gli obiettivi raggiunti e godono di una maggiore discrezionalità nel loro operato. Questa Riforma ha escluso la colpa lieve dalla responsabilità amministrativa per evitare che i dipendenti pubblici fossero disincentivati ad agire, riducendo così il rischio di inerzia. La Corte conclude che il Legislatore può modulare nel tempo il sistema di responsabilità in base alle esigenze storiche, istituzionali e giuridiche, purché rispetti i limiti della ragionevolezza. Questo margine di discrezionalità legislativa è stato più volte confermato dalla giurisprudenza costituzionale.
Nel tempo, il modello di “amministrazione di risultato” si è consolidato attraverso varie riforme normative, culminando con il Decreto legislativo del 2023 sui contratti pubblici, che ha introdotto il “Principio del risultato” e quello di “fiducia” nei Funzionari pubblici, limitando la responsabilità per colpa grave e imponendo coperture assicurative per i rischi dei dipendenti. Il contesto in cui operano i pubblici dipendenti è diventato sempre più complesso, con difficoltà interpretative delle norme, risorse insufficienti e un ambiente istituzionale e sociale frammentato. Questa complessità aumenta il rischio di errore e favorisce la “burocrazia difensiva”, dove i Funzionari, per paura di incorrere in responsabilità, preferiscono non agire.
L’evoluzione dell’Amministrazione giustifica quindi un riequilibrio della responsabilità per evitare che diventi un ostacolo all’azione. Tuttavia, limitare permanentemente la responsabilità amministrativa ai soli casi di dolo sarebbe irragionevole, poiché trasferirebbe tutto il rischio di errori macroscopici alla collettività, minando la funzione deterrente della responsabilità. In casi specifici o per un periodo limitato, come durante emergenze o contesti particolari, una disciplina che circoscriva la responsabilità al dolo può essere giustificata per evitare che i Funzionari siano paralizzati dalla paura di commettere errori, permettendo così un’azione amministrativa più tempestiva e efficace.
La disposizione censurata, introdotta con il Dl. n. 76/2020, risponde a un contesto eccezionale, quello della pandemia di “Covid-19”, e ha come obiettivo principale stimolare la ripresa economica. Il Decreto nasce per fronteggiare la crisi economica causata dalla Pandemia, attraverso la semplificazione delle procedure amministrative e una riduzione temporanea della responsabilità amministrativa per i dipendenti pubblici, limitandola ai soli casi di dolo nelle condotte attive fino al 31 dicembre 2024. Il Legislatore ha ritenuto che, per superare l’emergenza, fosse necessario un intervento che evitasse l’inerzia amministrativa, spesso causata dal timore di incorrere in responsabilità, e che permettesse alle Amministrazioni pubbliche di agire più rapidamente senza il peso di una responsabilità estesa anche alla colpa grave. Questo era giustificato dalla necessità di rilanciare l’economia e proteggere interessi costituzionali rilevanti, come l’eguaglianza, il lavoro, e la sostenibilità del bilancio pubblico.
Le successive proroghe della disposizione, anche dopo la crisi pandemica, sono state giustificate dal bisogno di attuare il “Piano nazionale di ripresa e resilienza” (“Pnrr”), un Progetto di rilancio economico sostenuto dall’Unione Europea. L’implementazione del “Pnrr” è vincolata a scadenze rigide e il rispetto dei cronoprogrammi è essenziale per ottenere le risorse economiche necessarie. L’inerzia amministrativa potrebbe compromettere seriamente l’erogazione di queste risorse, mettendo a rischio il rilancio economico e sociale del Paese. In questo contesto straordinario, limitare temporaneamente la responsabilità amministrativa per le condotte attive ai soli casi di dolo è ritenuto ragionevole e proporzionato per favorire un’azione amministrativa più rapida ed efficace, proteggendo così importanti interessi costituzionali.
La seconda questione sollevata dalla rimettente riguarda la presunta violazione dei Principi di ragionevolezza e buon andamento della P.A., con particolare riferimento alla proporzionalità dell’applicazione della disposizione. Il Giudice a quo ritiene che la norma, estendendo l’esenzione dalla responsabilità amministrativa a tutte le condotte attive, comprese quelle materiali o non direttamente legate alla gestione della Pandemia o al rilancio economico, risulti eccessiva e incongrua.
Tuttavia, la Corte respinge questa questione per diversi motivi:
– finalità generale della disposizione: la norma non è legata esclusivamente alla gestione dell’emergenza pandemica, ma è orientata al rilancio economico e, successivamente, all’attuazione del “Pnrr”. Inoltre, la disposizione è temporanea e limitata solo alle condotte commissive, escludendo quelle omissive;
– razionalità dell’estensione: sebbene a prima vista possa sembrare che alcune condotte attive (come quelle materiali) non siano direttamente rilevanti per la ripresa economica, la Corte osserva che l’intera attività della P.A. è funzionale alla cura degli interessi pubblici. Anche le condotte materiali possono influire sull’efficienza amministrativa e contribuire a creare un clima di fiducia tra i dipendenti pubblici, riducendo il fenomeno della “burocrazia difensiva” su ampia scala;
– collegamento con il “Pnrr”: la mancata distinzione tra attività legate al “Pnrr” e altre attività è giustificata dalla stretta connessione tra vari settori della Pubblica Amministrazione e la ripresa economica. Anche attività non direttamente ricomprese nel “Piano” possono risultare funzionali agli obiettivi generali di rilancio;
– danni diretti e indiretti: la distinzione tra danni diretti (causati all’Amministrazione) e danni indiretti (subiti da terzi) non è rilevante in questo contesto. L’obiettivo della norma è favorire l’incremento della ricchezza collettiva attraverso investimenti, sia pubblici che privati. Un atteggiamento difensivo potrebbe rallentare opere o servizi utili alla collettività, indipendentemente dal tipo di danno.
Infine, la Corte respinge anche la questione relativa alla presunta disparità di trattamento tra chi svolge attività di amministrazione attiva e chi ha obblighi di controllo. In entrambi i casi, l’esenzione dalla responsabilità si applica solo alle condotte commissive, eliminando così qualsiasi irragionevole disparità di trattamento.
