In merito all’applicazione delle norme di rilevanza finanziaria all’Azienda speciale ex art. 114 del Dlgs. n. 267/00 (Tuel), anche traendo spunto da 2 Deliberazioni della Corte dei conti rese in sede consultiva e di “consulenza giuridica” ex art. 7, comma 8, della Legge n. 131/03 (Sezione Liguria, Deliberazione 7/2014; Sezione Lombardia, Deliberazione 10/2014/Par), si ritiene utile approfondire la “subiecta materia” con particolare riferimento al caso in cui al citato Ente strumentale sia affidata la gestione del “Servizio farmaceutico”.
Alla luce delle novità introdotte dalla Legge n. 147/13 (“Legge di stabilità 2014”), le Aziende speciali soggiacciono ad una serie di norme che:
a) rendono passibili i loro gerenti di misure sanzionatorie in caso di gestioni in perdita (art. 1, comma 554);
b) decretano la fine della loro attività a fronte della reiterazione di risultati negativi di esercizio (art. 1, comma 555);
c) stabiliscono la modalità con cui esse devono concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica (art. 1, comma 553);
d) definiscono una particolare legislazione a loro applicabile in materia di vincoli assunzionali, contenimento delle politiche retributive e consulenze (art. 1, comma 557, che ha riformulato l’art. 18, comma 2-bis del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08[1]).
Ciò stante, la “Legge di stabilità 2014” si è anche preoccupata di coordinare il nuovo quadro di norme con la disciplina sui vincoli di finanza pubblica già applicabile alle Aziende speciali. A tal fine, è stato novellato[2] l’art. 114, comma 5-bis, del Tuel, che ora si limita a stabilire che “le Aziende speciali e le Istituzioni si iscrivono e depositano i propri bilanci al Registro delle imprese o nel repertorio delle notizie economico-amministrative della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura del proprio territorio entro il 31 maggio di ciascun anno”[3].
Le Aziende speciali che gestiscono Farmacie, diversamente da quanto accadeva con la disciplina previgente, non si pongono più nella medesima posizione di privilegio rispetto all’applicazione dei citati vincoli finanziari. La “Legge di stabilità 2014” permette agli Enti strumentali di cui trattasi di essere esentati solamente dal regime limitativo delle assunzioni previsto per gli Enti Locali di riferimento, a seguito però di motivata Deliberazione degli stessi Enti di pertinenza e sempre che quest’ultimi siano in grado di perseguire gli obiettivi di risparmio e contenimento della spesa pubblica. Fermo restando che l’esenzione dal regime limitativo trova il seguente confine: le previsioni contenute nell’art. 76, comma 7, del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08, devono sempre essere considerate di diretta applicazione alle Aziende speciali con la conseguenza che diremo.
Fin qui “nulla questio”. Problemi invece sorgono per quelle Farmacie gestite a mezzo di Azienda speciale che intendono assicurare, oltre all’assistenza farmaceutica nell’ambito dell’assistenza sanitaria di base, gli ulteriori servizi di cui al Dlgs. n. 153/09.
Occorre considerare che, per il combinato disposto degli artt. 4, comma 1, e 2, comma 1, lett. c), del Decreto 11 dicembre 2012 (recante “criteri in base ai quali subordinare l’adesione delle Farmacie pubbliche ai nuovi servizi, di cui all’art. 1, comma 3, del Decreto legislativo n. 153/09”),[4] l’accesso all’erogazione dei servizi “aggiuntivi” è subordinato alle seguenti condizioni:
1) che non si determini uno scostamento della spesa sanitaria e comunque che sia assicurata aderenza alle norme vigenti in materia di Patto di stabilità riguardanti gli Enti Locali;
2) che non si registrino, né maggiori oneri per la finanza pubblica, né incrementi di personale secondo quanto stabilito dalle vigenti normative inerenti la forma giuridica scelta per la gestione delle Farmacie comunali;
3) che la gestione delle Farmacie stesse non abbia registrato perdite progressive nelle ultime 3 annualità di bilancio.
Orbene, la disciplina di cui al Dlgs. n. 253/09 si pone in rapporto di specialità rispetto a quella generale applicabile alle Aziende speciali[5], a meno che non si ritenga che eventuali distonie tra le 2 discipline si risolvano applicando il principio della successione delle leggi nel tempo, secondo cui vanno considerate abrogate le norme emanate per prima.
Sul punto sub 1) tuttavia non è chiaro cosa si intenda “per aderenza alle norme vigenti in materia di Patto di stabilità riguardanti gli Enti Locali”. Una prima interpretazione potrebbe essere quella per cui alle Aziende speciali che gestiscono Farmacie, al fine di accedere ai servizi “aggiuntivi”, viene richiesto di concorrere per proprio conto al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.
Ma con quali modalità i prefati Enti strumentali devono raggiungere tali obiettivi ? Con la normativa previgente, la risposta sarebbe stata la seguente: attraverso il rispetto del Patto di stabilità interno definito secondo le modalità previste con Dm. Mef, quindi con l’applicazione dell’art. 114, comma 5-bis,del Tuel, anche se esso escludeva espressamente dal “Patto” le Aziende speciali deputate a gestire Farmacie. Invece, con la vigente disciplina, l’accesso ai nuovi servizi verrebbe subordinato alla circostanza che l’Ente strumentale deve comunque avere la capacità di perseguire la sana gestione dei servizi rispettando, nel caso in specie, “parametri standard dei costi e dei rendimenti” previamente individuati. Tenendo presente che le misure di raffronto testé specificate sono “…costruit(e) nell’ambito della ‘Banca-dati delle Amministrazioni pubbliche, di cui all’art. 13 della Legge 31 dicembre 2009, n. 196, utilizzando le informazioni disponibili presso le Amministrazioni pubbliche” (art. 1, comma 553, Legge n. 147/13, che comunque non esclude dalla sua applicazione le Aziende che gestiscono Farmacie).
Secondo altra interpretazione il Decreto in parola, ai fini dell’accesso ai servizi “aggiuntivi”, richiede che sia lo stesso Ente Locale di riferimento a dover assicurare il rispetto del Patto di stabilità interno, prescindendo dal fatto che l’Azienda speciale garantisca in via autonoma il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nei modi sopra visti. Tuttavia, poiché la “Legge di stabilità 2014” è stata emanata in epoca successiva al detto Decreto, potrebbe comunque avanzarsi la tesi secondo cui il rispetto del vincolo di finanza pubblica dal lato dell’Ente Locale non sia più richiesto. Di talché, l’Azienda speciale dovrebbe rispettare le previsioni di cui al comma 553 dell’art. 1 citato anche per avere accesso ai servizi ex Dlgs. n. 253/09 (così si ritorna alla stessa conclusione della prima interpretazione).
Con riferimento al punto sub 2), rileva la circostanza che per le Farmacie gestite a mezzo di Azienda speciale le eventuali assunzioni per i servizi “aggiuntivi” dovrebbero avvenire secondo quanto stabilito dalle vigenti normative in materia di vincoli assunzionali.
L’Azienda speciale medesima, in virtù delle norme introdotte dalla “Legge di stabilità 2014”, non è automaticamente dispensata dal regime limitativo delle assunzioni previsto per l’Ente di sua pertinenza.
Nel caso l’esenzione dal regime limitativo alle assunzioni ex art. 18, comma 2-bis,del citato Dl. n. 112/08 non venga accordata, non si può comunque prescindere da quanto previsto nell’art. 76, comma 7, del menzionato Dl. n. 112/08. Ciò significa, in buona sostanza, che se l’Ente Locale di riferimento è “pattizzato”, in mancanza di esenzione dal suddetto regime limitativo, le eventuali assunzioni a tempo indeterminato per finalità di cui al Dlgs. n. 253/09 da parte dell’Azienda speciale non possono superare il 40% della spesa corrispondente a tutte le cessazioni dell’anno precedente. Quanto appena affermato ha valenza fintantoché l’indicatore spese di personale/spese correnti dell’Ente di pertinenza – consolidato anche con le voci di spesa dell’Azienda speciale[6] – assume valori inferiori al 50%. Ove non venisse rispettato tale limite, all’Ente strumentale in parola verrebbe inibita tout court la possibilità di effettuare assunzioni.
Invece, se l’Azienda speciale che gestisce una Farmacia fa riferimento ad Enti Locali non soggetti alle regole del Patto di stabilità interno, lo stesso Organismo strumentale esentato dal regime limitativo potrebbe effettuare assunzioni a tempo indeterminato per l’espletamento dei servizi “aggiuntivi” senza dover rispettare parametri prefissati. Ciò perché la regola del turnover limitato inserita nel comma 7 del citato art. 76 può essere fatta valere solo nei confronti di Aziende speciali i cui Enti di pertinenza siano “pattizzati”. Pur tuttavia, anche in questo caso la possibilità di effettuare assunzioni a tempo indeterminato verrebbe preclusa qualora il citato indicatore spese di personale/spese corrente assumesse valori non consentiti.
Giova precisare che, secondo la Giustizia contabile, le norme “derogatorie rispetto alle disposizioni generali che prevedono […] una disciplina stringente in termini di rispetto di determinati vincoli finanziari, non possono che essere di stretta interpretazione e pertanto estendersi solo alle [Aziende speciali] che possiedono [e] che realizzano i servizi [meritevoli di maggiori tutele]”.
Per la verità, la Corte dei conti ha legato tale affermazione all’applicazione della versione previgente dell’art. 114, comma 5-bis, del Tuel, che escludeva dai vincoli finanziari le Aziende speciali e Istituzioni gerenti Servizi socio-assistenziali ed educativi, Servizi scolastici e per l’infanzia, culturali e Farmacie. Ad avviso dei Giudici contabili, tali particolari “Servizi non possono che trovare certezza giuridica nello statuto dell’Ente strumentale al fine di evitare elusioni delle norme in esame. […] è pertanto doveroso che la situazione di fatto (prevalenza [ed esercizio effettivo] del servizio [meritevole di maggior tutela]) trovi corrispondenza nella situazione di diritto (delimitazione dell’oggetto statutario)”.
Ovviamente, il discorso sopra esposto può essere esteso alle ipotesi in cui gli Enti di riferimento decidano di esentare – giusta applicazione dell’art. 18, comma 2-bis,del citato Dl. n. 112/08 – dal regime limitativo delle assunzioni le Aziende speciali in parola (Cfr. Sezione Liguria, Deliberazione cit.).
Vale la pena evidenziare che la Magistratura contabile ha lasciato intendere che per le Aziende speciali che siano Organismi strumentali delle Province e che non esercitino servizi rientranti nelle ipotesi derogatorie di cui al ridetto art. 18, comma 2-bis,vige il divieto di assumere personale a tempo indeterminato sempre e comunque.
Ciò in virtù del fatto che tali Enti strumentali, essendo soggetti agli stessi divieti in materia di assunzioni di personale previsti per l’Amministrazione provinciale, soggiacciono per via riflessa anche al vincolo di cui all’art. 16, comma 9, del Dl. n. 95/12, convertito dalla Legge n. 135/12, secondo il quale, “nelle more dell’attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione delle Province è fatto comunque divieto alle stesse di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato” (Cfr. Sezione Lombardia, Deliberazione cit.).
[1] Il riformulato art. 18, comma 2-bis, testualmente prevede che “le disposizioni che stabiliscono, a carico delle Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del Dlgs. 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l’Amministrazione controllante, anche alle Aziende speciali, alle Istituzioni e alle Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della Pubblica Amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (Istat) ai sensi del comma 5 dell’art. 1 della Legge 30 dicembre 2004, n. 311. Si applicano, altresì, le disposizioni che stabiliscono, a carico delle rispettive Pubbliche Amministrazioni locali, obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze, attraverso misure di estensione al personale dei soggetti medesimi della vigente normativa in materia di vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria. A tal fine, su atto di indirizzo dell’Ente controllante, nella contrattazione di secondo livello è stabilita la concreta applicazione dei citati vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria, fermo restando il Contratto nazionale di lavoro vigente alla data di entrata in vigore della presente disposizione …. Fermo restando quanto previsto dall’art. 76, comma 7, del presente Decreto, gli Enti Locali di riferimento possono escludere, con propria motivata deliberazione, dal regime limitativo le assunzioni di personale per le singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex Ipab) e le farmacie, fermo restando l’obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale”.
[2] Con l’art. 1, comma 560, della Legge n. 147/13.
[3] All’uopo rileva anche l’abrogazione dell’art. 9, commi 1 e 1 bis, del Dl.. n. 95/12 convertito con modificazioni dalla Legge n.135/12, secondo cui le Regioni, Province e Comuni dovevano sopprimere o accorpare Enti, Agenzie ed Organismi di qualsiasi natura giuridica, che esercitavano funzioni fondamentali di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione, o funzioni amministrative spettanti a Comuni, Province e Città metropolitane, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione. Tali operazioni avrebbero dovuto comunque portare ad una riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20%.
di Ivan Bonitatibus e Edoardo Rivola
[4] Emanato dal Ministro della Salute di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e pubblicato sulla G.U. n. 67 del 20 marzo 2013.
[5] Cfr. Sezione Liguria, Deliberazione cit.
[6] Vedi art. 1, comma 558, lett. a), della Legge n. 147/13.
