Corte dei conti – Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello – Sentenza n. 182 del 2 novembre 2020
Oggetto:
Condanna di 2 Sindaci e del Segretario comunale in convenzione per aver nominato, quest’ultimo, Direttore generale di entrambi i Comuni (anni 2011/2014): conferma della Sentenza della Sezione territoriale per il Friuli-Venezia Giulia n. 69/2017.
Fatto:
Nel giugno 2011 il Ministero dell’Economia e delle Finanze segnala alla Procura contabile le decisioni assunte dai Sindaci di 2 piccoli Comuni friulani (uno di 700 abitanti, l’altro di 1.000 abitanti circa) di attribuire al Segretario unico di entrambi i Comuni l’incarico di Direttore generale. Ogni Comune aveva poi corrisposto, per tale incarico, un compenso di Euro 12.000 e di Euro 15.000 lordi, per ogni anno, anziché un unico compenso da ripartire tra i 2 Comuni convenzionati. L’incarico si era protratto per un lungo arco temporale, anche dopo l’avvenuta soppressione in via legislativa di tale funzione apicale negli Enti Locali con popolazione inferiore ai 100.000 abitanti.
La Procura contabile cita in giudizio il Segretario (che ha beneficiato dei compensi) e i 2 Sindaci, sostenendo l’illegittimità dell’assunzione degli oneri finanziari aggiuntivi connessi al conferimento dell’incarico, con particolare attenzione rispetto alle realtà amministrative di piccole dimensioni. La Procura rammenta “che il vaglio della decisione di conferire tale incarico non valica il limite dell’insindacabilità delle scelte discrezionali dei pubblici Amministratori, laddove è stabilmente riconosciuto dalla Corte di Cassazione la possibilità per il Giudice contabile di valutare i profili di ragionevolezza e rispondenza ai Principi che regolano l’azione amministrativa”.
I Giudici territoriali (Sentenza n. 69/2017) affermano che il contegno omissivo del Segretario “si presenta aggravato dalla protrazione dell’incarico al 2014, ovverosia ben 4 anni dopo l’entrata in vigore delle norme statali e regionali abrogative della figura del Direttore generale (si ricorda, su scala nazionale, per i Comuni con meno di 100.000 abitanti; su base regionale per tutti gli Enti Locali del Friuli Venezia Giulia)”. Continuano i Giudici che “questo profilo aggravante va rilevato anche a carico dei Sindaci la cui responsabilità si correla all’addizione degli atti di conferimento delle funzioni direttive, poiché anche costoro hanno perseverato nel mantenimento di un incarico divenuto estraneo alla legislazione vigente”. Concludono affermando che per quest’ultimi non può essere accolta “l’invocata scriminante della scarsa preparazione tecnico–giuridica, in considerazione della circostanza che l’incarico contestato è stato introdotto e mantenuto per un ampio arco temporale, senza che in nessun modo, rinnovo dopo rinnovo, sia stato mai riconsiderato”.
La conclusione è la condanna del Segretario a rimborsare i 2 Comuni, complessivamente, un importo di oltre Euro 83.000. Sono condannati anche i Sindaci dei 2 Comuni per Euro 6.292 (il Comune di 1.000 abitanti) e per Euro 4.875 (il Comune di 700 abitanti).
Il Segretario e un Sindaco presentano appello, che viene respinto.
Sintesi della Sentenza
La difesa sostiene innanzitutto “l’insindacabilità delle scelte discrezionali” prevista dall’art. 1 della Legge n. 20/94, secondo cui “al Giudice della responsabilità amministrativa è consentito il vaglio dell’attività discrezionale degli amministratori pubblici”. Gli appellanti “contestano le argomentazioni rese dal Giudice di primo grado a sostegno del danno erariale causato dall’incarico di Direttore generale dei Comuni conferito al Segretario Dr. G.V., dolendosi che le stesse ‘non supportano, in alcun modo, il dispositivo della Sentenza impugnata’”. emergendo di fondo “una aprioristica e immotivata avversione nei confronti di quella che era la legittima possibilità per le realtà comunali di modesta entità (al di sotto dei 15.000 abitanti) di conferire le funzioni di Direttore generale al Segretario comunale, imponendo una lettura e un’applicazione dell’art. 108, comma 4, del Dlgs. n. 267/2000, non conforme al dato testuale dello stesso”;in proposito, premesso che “è inconfutabile che, ai sensi del predetto comma 5, nei Comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti, le funzioni di Direttore generale potevano essere devolute al Segretario comunale”ed affermando che“pertanto, alcun criterio, requisito ulteriore veniva imposto quale conditio sine qua non”, hanno dedotto che il comma 4 dell’art. 108 del Dlgs. n. 267/2000, non prevederebbe,“diversamente da quanto sostenuto nella Sentenza impugnata, alcun obbligo motivazionale a supporto della facoltà accordata al Sindaco di conferire l’incarico in questione, sussistendo, per l’appunto i soli presupposti di legge ossia l’assenza di convenzioni e il fatto che il Direttore generale non sia stato nominato”.Gli appellanti assumono la ricorrenza dei presupposti per applicare il principio della“compensatio lucri cum damno”, valutando la proficuità dell’attività svolta dal Dg.
I Giudici, dopo aver respinto alcune eccezioni, evidenziano “che non è in discussione l’astratta possibilità del conferimento al Segretario comunale delle funzioni di Direttore generale, la cui nomina con riferimento agli Enti Locali, è disciplinata dall’art. 108 del Tuel di cui al Dlgs. n. 267/2000, secondo il quale i Sindaci dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o i Presidenti di Provincia, previa deliberazione della rispettiva Giunta (comunale o provinciale), possono nominare un Direttore generale ‘… al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi …’ (art. 108, cit., comma 1). Le dimensioni e le condizioni organizzative e funzionali effettive degli Enti Locali di cui si tratta, sono una riprova della irrazionalità del conferimento delle funzioni di Direttore generale al Segretario comunale che già disponeva di tutti gli strumenti giuridici e dei poteri gestionali per raggiungere gli obiettivi individuati; e ciò si ribadisce proprio in considerazione delle dimensioni demografiche dei Comuni e della inesistenza di situazioni particolari che potessero rendere necessario (o, almeno, opportuno) il conferimento delle funzioni di Direttore generale. Nel caso all’esame non emerge dai decreti di nomina né da alcun altro documento versato in atti che sussistesse una qualche esigenza che rendesse razionale e congrua la scelta. Manca agli atti, un qualunque indizio idoneo a rendere plausibile la tesi degli appellanti secondo la quale la Delibera di Giunta ed il Decreto sindacale sarebbero stati preceduti da una attenta ponderazione delle esigenze eccezionali e dalla comparazione di costi e benefici. Non vi è infatti traccia di una istruttoria, né di un dibattito in proposito. Non sono state specificate le funzioni che, poi, il Dr. V. avrebbe svolto proprio in ragione del conferimento delle funzioni di Direttore generale, né in cosa esse si sarebbero differenziate dalle ordinarie funzioni che comunque egli avrebbe dovuto svolgere nella qualità di Segretario comunale, che già rivestiva e nell’esercizio delle quali avrebbe potuto ugualmente operare; né è stato in alcun modo comprovato che, proprio nell’esercizio delle funzioni di Direttore generale, per come non sovrapponibili a quelle di Segretario comunale, egli abbia conseguito gli asseriti risultati di gestione. In definitiva, deve affermarsi, come ritenuto dal Giudice di prime cure, che nel caso all’esame il conferimento al Segretario comunale delle funzioni di Direttore generale sia stato illecito e produttivo di danno erariale in misura pari all’indennità aggiuntiva a questi corrisposta, trattandosi di indennità relativa a funzioni che potevano essere espletate dal Segretario comunale in quanto tale, in ragione delle competenze di ordine gestionale a questi affidate”.
Commento
E’ una situazione che rispecchia l’orientamento della Corte dei conti: l’incarico di Direttore generale al Segretario comunale a scavalco nei 2 Comuni è avvenuto nel 2004 per il Comune di 1.000 abitanti e nel 2006 nel secondo Comune (700 abitanti). Il danno deriva dal fatto che ciascuno dei 2 Comuni corrispose, in maniera integrale e separata le indennità di funzione, fissando il relativo compenso, anziché essere corrisposto solo dal Comune capofila, con addebito al Comune associato della sua quota parte (40%).
Occorre comunque sottolineare che nei Comuni di piccole dimensioni, i problemi gestionali non sono molto diversi da quelli che si presentano nei Comuni di maggiori dimensioni.
di Antonio Tirelli
