Dossier a cura di Centro Studi Enti Locali
Un totale di 7.969 unità economiche partecipate dal settore pubblico (206 in meno rispetto al 2019) e 5.622 imprese attive, di cui 3.791 partecipate direttamente da almeno un’amministrazione pubblica regionale o locale o appartenenti a gruppi che hanno al proprio vertice un ente territoriale. Questi alcuni dei numeri emersi dall’ultimo rapporto Istat sulle partecipate pubbliche in Italia, diffuso il 24 gennaio scorso e riferito al 2020. Sebbene si registri, di anno in anno, una costante diminuzione del numero di partecipate attive, l’universo delle società e degli organismi pubblici italiani è ancora molto vasto ed assume un’importanza strategica per il Paese, sia per la natura dei servizi gestiti che per l’impatto occupazionale ed economico ad esso correlato.
La recente rilevazione Istat ha inoltre fotografato, sempre per il 2020, un netto calo del valore aggiunto generato dalle controllate pubbliche: meno 9,4% rispetto all’anno precedente. Un risultato che non desta grande sorpresa, posto che è riferito al primo anno di pandemia, ma che preoccupa se si guarda al terreno già accidentato in cui si inserisce questo dato.
Dall’ultima relazione della Corte dei conti sugli organismi partecipati dagli enti territoriali e sanitari (Deliberazione n. 15/2021) era infatti già emerso un dato di sintesi tutt’altro che rassicurante: un quarto delle società in cui gli enti territoriali italiani esercitano il controllo, in una delle forme previste dal Codice civile, ha approvato il bilancio di esercizio 2018 (ampiamente ante-Covid, quindi) con una perdita di esercizio. Si tratta di ben 601 società controllate su un campione di 2.656 prese in esame. I picchi maggiori erano stati riscontrati nelle regioni del Sud: Molise (53,33%), Basilicata (43,75%), Calabria (36,96%), Campania (32,03%) e Sicilia (31,67%).
Un altro dato che emerge è l’incidenza tre volte maggiore del rapporto tra perdite e valore della produzione di quelle società che erogano servizi strumentali rispetto a quelle operanti nel settore dei servizi pubblici locali (rispettivamente, 29,31% e 9,32%). Qual è la differenza tra le due categorie? Le società strumentali sono, in estrema sintesi, delle strutture costituite per svolgere attività strumentali rivolte essenzialmente alla pubblica amministrazione (es. società che attuano e gestiscono, per conto di un Comune, le politiche della residenza pubblica) e non al pubblico, come invece quelle costituite per la gestione dei servizi pubblici locali che mirano a soddisfare direttamente le esigenze generali della collettività.
Secondo Centro Studi Enti Locali è fondamentale che gli enti pubblici affrontino e gestiscano con tempestività gli squilibri strutturali di tipo economico-finanziario che affliggono, prevalentemente, le società che svolgono “servizi strumentali” agli enti soci per effetto di un affidamento diretto incardinato nell’ambito del modello gestionale del “in house providing”. Un modello, quest’ultimo, che è finito più volte nel mirino dell’Anac che ha evidenziato, a più riprese, che la scelta di assegnare appalti e concessioni senza gara alle “in house” (imprese pubbliche che agiscono come un’estensione dell’amministrazione) dovrebbe essere un’eccezione e non la regola. In una nota dello scorso settembre, l’Autorità guidata da Giuseppe Busia parlò di vero e proprio “abuso dell’in house” che porterebbe a “situazioni opache”. Nello stesso pronunciamento si evidenziava come gli enti locali diano in affidamento diretto “fino al 93% delle assegnazioni, lasciando alle gare per i servizi una quota irrisoria pari a soltanto il 5% del totale” e non presentino “chiare ragioni di convenienza economica per tale affidamento, mostrando più una volontà di evitare la gara e privilegiare l’assegnazione diretta”.
Sollecitazioni che sembrano essere state raccolte dal Governo che, con la recente riforma dei servizi pubblici locali, prevista dal PNRR, ha reso più complesso il ricorso all’in house, indicando come chiaramente preferibile la forma concessionaria e quella dell’appalto sulla base di selezione pubblica.
Ma quali le cause di questo scenario di diffuso affanno di questo modello di società e quali i possibili rimedi? Il “controllo analogo” o “controllo analogo congiunto”, a cui le Società “in house providing” sono sottoposte, è uno strumento di governance idoneo ad effettuare una corretta gestione aziendale e a garantire l’equilibrio economico-finanziario?
Innanzitutto, va osservato che spesso negli enti territoriali si riscontra una tendenza ad applicare queste norme con un’impostazione meramente adempimentale e senza che ne derivi una reale attività programmatoria delle misure di controllo da realizzare. Molte amministrazioni pubbliche, specie se di piccole dimensioni, sono prive di specifiche strutture dedite al controllo degli organismi o, peggio ancora, sono prive di un “ufficio partecipazioni” a cui siano demandate tutte le funzioni di indirizzo, controllo e regolazione dei “servizi pubblici locali” e “servizi strumentali” all’ente nei casi in cui la scelta di erogazione/produzione sia stata quella di una gestione pubblicistica, ancorché organizzata nelle varie forme del diritto pubblico e/o del Codice civile, a scapito di quella privatizzate.
Secondo Centro Studi Enti Locali il controllo analogo è davvero lo strumento adatto per gestire nel miglior modo possibile la cosa pubblica attraverso apposite sub-articolazioni della Pubblica Amministrazione, ma questo strumento ha bisogno di un approccio più pratico, manageriale, e non solo strettamente giuridico-formale.
Per dirla in altre parole, il “controllo analogo” non deve solo rimanere un Regolamento interno, un manuale, una procedura fine a sé stessa, ma deve diventare uno strumento che aiuta l’azione di governo, snellisce la burocrazia, previene gli squilibri, le criticità e agevola il management nelle decisioni aziendali finalizzate al raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Ciò che è emerso dall’esperienza di lavoro di Centro Studi Enti Locali Spa nell’ambito del Progetto “Prevenzione e gestione della crisi dell’impresa pubblica”, è che le società in cui il “controllo analogo” era inesistente o esplicitato in procedure e regolamenti ben fatti ma fini a sé stessi, si sono trovate, soprattutto negli ultimi anni, caratterizzati dalle forti difficoltà e chiusure dovute alla sopravvenuta emergenza epidemiologica da “Covid-19”, in una situazione di squilibrio economico-finanziario a cui necessariamente si è dovuto (o in alcuni casi si dovrà nell’immediato) porre rimedio. Molti amministratori pubblici sono dovuti intervenire con specifiche due diligence per individuare le cause (non solo di natura economico finanziaria ma anche gestionale, contrattuale, organizzativa, e talvolta conseguenti l’avvio di insufficienti e/o inadeguati investimenti) che abbiano portato le proprie società “in house providing” a generare risultati economici di periodo negativi o, ancor più grave, laddove a fronte di risultati di periodo in pressocché pareggio, si siano verificate insufficienti risorse finanziarie tali da garantire l’assolvimento dei propri debiti alle scadenze prestabilite.
Dalle analisi condotte su queste realtà è emerso che, il più delle volte, il motivo scatenante la crisi economico-finanziaria della società è stato proprio un inadeguato esercizio del “controllo analogo” o, in taluni casi, l’assenza completa di una qualsivoglia forma di controllo da parte dei rispettivi soci pubblici ad esso preposti. Spesso infatti l’ente-socio non ha posto in essere, con la necessaria tempestività, le opportune verifiche sull’adeguatezza dell’assetto organizzativo della Società, sulla corretta quantificazione dei corrispettivi inseriti nei contratti di servizio in correlazione alla qualità richiesta, sulla necessità di porre in essere politiche di investimento per far fronte all’obsolescenza dei fattori produttivi che permettono di produrre ed erogare il servizio, sul fabbisogno formativo del personale dipendente e, in ultimo (ma non per importanza), sulla capacità del management di condurre l’azienda.
Spesso socio e società si comportano come soggetti giuridici con interessi contrapposti, che vivono di vita propria e che possono fare l’uno a meno dell’altra. Forse è proprio questo il vero problema del mal funzionamento di un “sistema” che, almeno sulla carta, sta funzionando (ma in molti casi, a che prezzo per la collettività?).
Secondo Centro Studi Enti Locali c’è l’esigenza di far parlare la stessa lingua a due soggetti che fanno parte entrambi di un insieme unico: il Gruppo pubblico locale.
È imperativo rafforzare le modalità di esercizio del “controllo analogo” per renderlo più pervasivo. Questo anche alla luce del particolare impatto che le scelte delle società partecipate riflettono sull’assetto economico-patrimoniale dell’Amministrazione e viceversa. Un mancato o approssimativo controllo sulle società è spesso sintomo di una “mala gestio” delle Amministrazioni che può portare squilibri economico-finanziari degli Organismi partecipati che, a loro volta, se non prontamente analizzati e corretti, possono incidere negativamente sul bilancio dell’ente generando a cascata squilibri finanziari e, nei casi peggiori, provocandone il ricorso a procedure di riequilibrio pluriennale o addirittura il dissesto dell’ente stesso.
La conclamata inadeguatezza dei controlli, nella maggior parte dei casi, è resa evidente da situazioni di forte squilibrio di cassa, di contenziosi pendenti, dall’insorgenza di nuove e potenziali posizioni debitorie/creditorie tali da pregiudicare ulteriormente il delicato equilibrio di bilancio, dalla mancata conciliazione dei rapporti infragruppo di debito/credito con l’ente socio, nonché dalla mancanza di appositi presidi di compliance pubblica.
Tenendo conto degli eventi sanitari e geopolitici straordinari verificatesi nell’ultimo triennio che ha visto il susseguirsi dell’emergenza pandemica da “Covid-19”, la guerra in Ucraina e la conseguente crisi energetica, è indispensabile sollecitare le amministrazioni inadempienti o meno ligie, ad esercitare realmente il controllo sui propri organismi partecipati. Gli extra-costi, imprevisti e imprevedibili in fase di budget, di cui si sono appesantiti i bilanci dell’ultimo triennio, rischiano infatti di far vedere i propri effetti in maniera drastica nei prossimi anni. Eventuali squilibri non opportunamente controbilanciati da azioni correttive, metteranno gli enti in condizione di fare i conti con ingenti ricapitalizzazioni che devono, però, fare i conti con il divieto di “soccorso finanziario” che impedisce alle Amministrazioni pubbliche di erogare somme e di rilasciare garanzie a favore delle società partecipate, salvo il caso della riduzione del capitale sociale oltre il limite legale a condizione che ne venga dimostrata la capacità della società di tornare in equilibrio, nonché garantire l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della gestione del servizio per il tramite del modello prescelto.
Il sistema degli Enti territoriali italiani non può permettersi ulteriori crisi finanziarie che sprechino risorse pubbliche a causa dell’inadeguatezza di un controllo sulle proprie partecipate e, in alcuni casi, della pari inadeguatezza del management delle stesse.