Antefatti
Era già “nell’aria” da anni, se non da decenni, che alcune significative riforme sulle Autonomie locali stessero prendendo corpo. Possiamo dire, in attesa degli sviluppi e della prova pratica, che il treno è partito. Ma alle prossime fermate ci attendono altri passeggeri e ulteriori merci da aggiungere. E, con la riforma costituzionale del Titolo V, si prevede addirittura un cambio di treno. Forse da un regionale ad un superveloce. Ovvero, ciò che in queste settimane sarà trasportato alcune stazioni più avanti, dovrà poi prendere una coincidenza per proseguire nel percorso delle riforme tanto attese. Molti passeggeri, e chi dovrà spostare le merci da un treno ad un altro, avrà certo da ridire, da protestare. Legittimo. Ma, alla luce dei ritardi atavici o delle false partenze di alcune agognate riforme, questo è di sicuro un percorso accidentato però, pragmaticamente, fattibile. Altre ipotesi, ottime sulla carta, rischiavano di lasciarci fermi alla stazione di partenza. Come accade da anni se non da decenni. Prendere o lasciare. Non dimenticando che in definitiva, il faticoso possibile è meglio dell’illusorio impossibile.
Ad onor del vero, già nell’Audizione alla Camera del novembre 2013, la Corte dei conti, Sezione Autonomie, ha esposto una serie di rilievi sul Ddl. A.C. 1542 – “Città metropolitane, Province, Unioni e fusioni di Comuni”. Successivamente, la medesima Corte dei conti, nell’Audizione al Senato del gennaio 2014 sempre sul Ddl. A.S. 1212 – “Città metropolitane, Province, Unioni e fusioni di Comuni”, approvato in prima lettura dalla Camera (A.C. 1542), apprezzava una serie di miglioramenti. Non senza rilevare, altresì, “la singolarità del percorso prescelto con il quale si provvede alla ridefinizione del ruolo e delle funzioni delle Province, pur in presenza di un Disegno di legge costituzionale che ne prevede la soppressione”.
Eppure i saggi orientali insegnano che, quando un carico è troppo pesante, sarebbe bene dividerlo in 2 o in 3 parti e trasportarlo in 2 o 3 volte. Così, sarà la volta buona ?
Sta di fatto che oramai in parte è fatta e difficilmente si dovrebbe tornare indietro, se non per puro masochismo. Difficile auspicare che venga ancora cambiato qualcosa. In definitiva, manca soltanto il nuovo passaggio alla Camera e non sono previste correzioni a ciò che è stato votato al Senato con la “fiducia”. La “Camera alta” ha approvato, con modificazioni, il Ddl. governativo intitolato “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni”.
In questa sede, uscendo dalle cronache giornalistiche e dalle prese di posizioni politiche, proviamo a scorrerlo testualmente, sebbene sommariamente, per apprezzarne alcuni contenuti. Alla fine dell’approfondimento, si proverà pure a sbalzare qualcosa del Ddl. costituzionale, nella versione del 12 marzo scorso, che dovrebbe chiudere il primo cerchio di queste riforme sugli Enti Locali. O, restando nella metafora ferroviaria, portare passeggeri e merci a destinazione finale. Di sicuro con un po’ di sballottamenti e scomodità. Ma, ripetiamo, a destinazione e quindi fuori dall’attesa estenuante che negli ultimi anni ci ha bloccato ai binari. Parevano binari morti. Ora paiono binari vivi, percorribili. Ce lo auguriamo per il bene degli Enti Locali e del Paese.
Vediamo ora i contenuti del Ddl. in questione, rubricato “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni”, approvato mercoledì 26 marzo 2014 e composto da un unico articolo, suddiviso in 151 commi.
Città metropolitane
Il comma 2 definisce le Città metropolitane come Enti territoriali di area vasta con le seguenti finalità istituzionali generali: cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di Comunicazione di interesse della Città metropolitana; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le Città e le aree metropolitane europee.
Al comma 6 si precisa che il territorio della Città metropolitana coincide con quello della Provincia omonima, ferma restando l’iniziativa dei Comuni, ivi compresi i Comuni capoluogo delle Province limitrofe, ai sensi dell’art. 133, comma 1, della Costituzione, per la modifica delle Circoscrizioni provinciali limitrofe e per l’adesione alla Città metropolitana. Si ricorda che l’art. 133 stabilisce che “il mutamento delle Circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Provincie nell’ambito d’una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa Regione. La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni”. Pertanto, le 10 Città metropolitane potrebbero ampliarsi per popolazione e territorio. Il comma 16 stabilisce che, dal 1º gennaio 2015, le Città metropolitane subentrano alle Province omonime e succedono ad esse in tutti i rapporti attivi e passivi e ne esercitano le funzioni, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica e degli obiettivi del Patto di stabilità interno. Alla predetta data il Sindaco del Comune capoluogo assume le funzioni di Sindaco metropolitano e la Città metropolitana opera con il proprio Statuto e i propri Organi.
Il comma 44 dispone che, a valere sulle risorse proprie e trasferite, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e comunque nel rispetto dei vincoli del Patto di stabilità interno, alla Città metropolitana sono attribuite le “funzioni fondamentali” delle Province e quelle attribuite alla Città metropolitana nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle Province con le seguenti “funzioni fondamentali”: (a)adozione e aggiornamento annuale di un Piano strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’Ente e per l’esercizio delle funzioni dei Comuni e delle Unioni di Comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle Regioni, nel rispetto delle leggi delle Regioni nelle materie di loro competenza;(b)pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della Comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei Comuni compresi nel territorio metropolitano; (c)strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano. D’intesa con i Comuni interessati, la Città metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive; (d)mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano; (e)promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della Città metropolitana come delineata nel piano strategico del territorio di cui alla lett. a); (f)promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano.
Il comma 47 chiarisce che spettano alla Città metropolitana il patrimonio, il personale e le risorse strumentali della Provincia a cui ciascuna Città metropolitana succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi, ivi comprese le entrate provinciali, all’atto del subentro alla Provincia. Il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili è esente da oneri fiscali.
Il successivo comma 48 chiarisce che al personale delle Città metropolitane si applicano le disposizioni vigenti per il personale delle Province. Il personale trasferito dalle Province mantiene, fino al prossimo contratto, il trattamento economico in godimento.
Infine, con il comma 50, si detta che alle Città metropolitane si applichino, per quanto compatibili, le disposizioni in materia di Comuni di cui al Testo unico Enti Locali, nonché le norme di cui all’art. 4 della Legge n. 131/03.
Un breve commento. Si sostiene che le Città metropolitane svolgeranno un ruolo di traino della ripresa economica poiché esse contano oltre la metà della popolazione italiana e creano il 50% del prodotto interno lordo del ns. Paese. In esse si trovano i Centri di ricerca di maggior prestigio, le Università e le strutture finanziarie più importanti. I I benefici generati dalle Città metropolitane dovrebbero estendersi via via in ciascuna Regione. Dalle zone più depresse a quelle più dinamiche, dalla costa alla montagna, dai poli industriali a quelli agricoli, dalle zone scarsamente popolate a quelle più residenziali. Così si dimostra in Europa e nel mondo.
Le “nuove” Province
Il comma 3 regola le “nuove” Province quali Enti territoriali di area vasta disciplinati dal comma 51 sino al comma 100.
Inizia il comma 51 precisando che, in attesa della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le Province sono disciplinate dalla presente Legge. Viene quasi da sostenere che comincia una corsa contro il tempo e il rischio dell’intervento della Corte Costituzionale. Ad ogni modo, le Province vanno su un binario morto e in pratica saranno spente e smantellate entro tempi relativamente brevi o medio-brevi.
Il comma 85 norma che le Province di cui ai commi da 51 a 53, quali Enti con funzioni di area vasta, esercitano le seguenti “funzioni fondamentali”:
a)pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza;
b)pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;
c)programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale;
d)raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli Enti Locali;
e) gestione dell’edilizia scolastica;
f)controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale.
Invece, il comma 86 stabilisce che le Province di cui al comma 3, secondo periodo, ovvero con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri, esercitano altresì le seguenti ulteriori “funzioni fondamentali”:
a)cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione di servizi in forma associata in base alle specificità del territorio medesimo;
b)cura delle relazioni istituzionali con Province, Province autonome, Regioni, Regioni a statuto speciale ed Enti territoriali di altri Stati, con esse confinanti e il cui territorio abbia caratteristiche montane, anche stipulando accordi e convenzioni con gli Enti predetti.
Il comma 96 detta che nei trasferimenti delle funzioni oggetto del riordino si applicano le seguenti disposizioni:
a)il personale trasferito mantiene la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, in godimento all’atto del trasferimento, nonché l’anzianità di servizio maturata; le corrispondenti risorse sono trasferite all’Ente destinatario. In particolare, quelle destinate a finanziare le voci fisse e variabili del trattamento accessorio, nonché la progressione economica orizzontale, secondo quanto previsto dalle disposizioni contrattuali vigenti, vanno a costituire specifici Fondi, destinati esclusivamente al personale trasferito, nell’ambito dei più generali Fondi delle risorse decentrate del personale delle categorie e dirigenziale. I compensi di produttività, la retribuzione di risultato e le indennità accessorie del personale trasferito rimangono determinati negli importi goduti antecedentemente al trasferimento e non possono essere incrementati fino all’applicazione del Contratto collettivo decentrato integrativo sottoscritto conseguentemente al primo Ccnl. stipulato dopo la data di entrata in vigore della presente Legge;
b)il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili è esente da oneri fiscali; l’Ente che subentra nei diritti relativi alle partecipazioni societarie attinenti alla funzione trasferita può provvedere alla dismissione con procedura semplificata stabilita con Dm. Mef;
c)l’Ente che subentra nella funzione succede anche nei rapporti attivi e passivi in corso, compreso il contenzioso; il trasferimento delle risorse tiene conto anche delle passività; sono trasferite le risorse incassate relative a pagamenti non ancora effettuati, che rientrano nei rapporti trasferiti;
d)gli effetti derivanti dal trasferimento delle funzioni non rilevano, per gli Enti subentranti, ai fini della disciplina sui limiti dell’indebitamento, nonché di ogni altra disposizione di legge che, per effetto del trasferimento, può determinare inadempimenti dell’Ente subentrante, nell’ambito di variazioni compensative a livello regionale ovvero tra livelli regionali o locali e livello statale, secondo modalità individuate con Decreto Mef, di concerto con il Ministro per gli Affari regionali, sentita la Conferenza unificata, che stabilisce anche idonei strumenti di monitoraggio.
Un breve commento. Le Province, nate nell’800 sul modello francese, in un moderno processo di semplificazione e snellimento istituzionale, pare abbiano fatto il loro tempo. Con la riforma del Titolo V della Costituzione repubblicana, la nuova architettura dovrebbe riflettere un mondo in primis fatto dai principali poli di sviluppo, appunto le Città metropolitane, che dovrebbero saper cogliere più velocemente la ripresa, trainarla e rilanciarla in tutta Italia. A beneficio di tutti i cittadini e tutte le aree del Paese. Una scommessa che trova conforto in tante altre esperienze di successo in giro nel Vecchio Continente e non solo.
Le Unioni di Comuni
Il comma 4 del “Ddl. Delrio” dispone che le Unioni di Comuni sono Enti Locali costituiti da 2 o più Comuni per l’esercizio associato di funzioni o servizi di loro competenza. Le Unioni e le fusioni di Comuni sono disciplinate dai comma dal 104 al 141.
Il comma 105 dispone che all’art. 32 del Tuel sono apportate modificazioni per cui:
a)il Consiglio dell’Unione è composto da un numero di Consiglieri definito nello Statuto, eletti dai singoli Consigli dei Comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni Comune;
b) l’Unione ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili e non derogati con le disposizioni della legge recante disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni, i principi previsti per l’ordinamento dei Comuni, con particolare riguardo allo status degli Amministratori, all’ordinamento finanziario e contabile, al personale e all’organizzazione; lo Statuto dell’Unione stabilisce le modalità di funzionamento degli Organi e ne disciplina i rapporti; in fase di prima istituzione lo Statuto dell’Unione è approvato dai Consigli dei Comuni partecipanti e le successive modifiche sono approvate dal Consiglio dell’Unione.
Il comma 106 precisa che lo Statuto dell’Unione di Comuni deve altresì rispettare i principi di organizzazione e di funzionamento e le soglie demografiche minime eventualmente disposti con legge regionale e assicurare la coerenza con gli Ambiti territoriali dalle medesime previsti.
Quindi, il comma 107 detta che all’art. 14, del Dl. n. 78/10, convertito con modificazioni dalla Legge n. 122/10, sono apportate le seguenti modificazioni: (a)il comma 28-bis è sostituito dal seguente: “28-bis. Per le Unioni di cui al comma 28 si applica l’art. 32 del Testo unico di cui al Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni”; (b)il comma 31 è sostituito dal seguente: “31. Il limite demografico minimo delle Unioni e delle Convenzioni di cui al presente articolo è fissato in 10.000 abitanti, ovvero in 3.000 abitanti se i Comuni appartengono o sono appartenuti a Comunità montane, fermo restando che, in tal caso, le Unioni devono essere formate da almeno 3 Comuni, e salvi il diverso limite demografico ed eventuali deroghe in ragione di particolari condizioni territoriali, individuati dalla Regione. Il limite non si applica alle Unioni di Comuni già costituite”.
Alcuni limiti sulle norme delle Unioni di Comuni, venuti a galla in questo periodo, paiono essere rivisti o corretti con il “Ddl. Delrio”.
Il Ddl. costituzionale
Il Disegno di legge costituzionale titolato “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei Parlamentari, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione”, nella bozza del 12 marzo 2014, presenta sostanziali novità. In questa selezione pressoché testuale ci limitiamo ad evidenziare in grassetto, in pratica al momento senza commenti tecnici, le principali novità che riguardano direttamente o indirettamente gli Enti Locali. Ma ciò che viene sbalzato è evidente e parla da sé.
Il nuovo Titolo V della Costituzione, pur confermando molte norme del passato, va riletto alla luce delle novità introdotte. Ciò per meglio coglierne la portata innovativa.
All’art. 114 si precisa che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Città metropolitane e le Regioni sono Enti autonomi con propri Statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Pertanto, scompare la Provincia. Questo avviene ovunque essa sia citata nell’attuale testo costituzionale. E nel Titolo V sino all’art. 132 dove al momento è ancora nominata.
All’art. 117 si chiarisce che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea e dagli obblighi internazionali. Quindi, lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie e funzioni: (…) e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; perequazione delle risorse finanziarie; (…) g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli Enti pubblici nazionali; norme generali sul procedimento amministrativo; disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche; (…) p) legislazione elettorale, Organi di Governo, principi generali dell’ordinamento e “funzioni fondamentali” di Comuni e Città metropolitane; (…) spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia o funzione non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Nell’esercizio di tale potestà, le Regioni salvaguardano l’interesse regionale alla pianificazione e alla dotazione infrastrutturale del territorio regionale e alla mobilità al suo interno, all’organizzazione dei servizi alle imprese, dei servizi sociali e sanitari e, salva l’autonomia delle Istituzioni scolastiche, dei servizi scolastici, nonché all’istruzione e la formazione professionale. La Legge dello Stato può intervenire in materie o funzioni non riservate alla legislazione esclusiva quando ricorrono esigenze di tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o di realizzazione di riforme economico-sociali di interesse nazionale. Con Legge dello Stato l’esercizio della funzione legislativa, in materie o funzioni di competenza esclusiva statale, può essere delegato alle Regioni o ad alcune di esse, anche per un tempo limitato, previa intesa con le Regioni interessate.
All’art. 118 si stabilisce che le “funzioni amministrative” sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. I Comuni e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con Legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La Legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lett. b) e h) del comma 2 dell’art. 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
All’art. 119 si dispone che i Comuni, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. I Comuni e le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La Legge dello Stato istituisce un Fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Città metropolitane e Regioni. I Comuni, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla Legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
In conclusione, il percorso iniziato con queste possibili riforme ci terrà col fiato sospeso perché mette in moto molte e importanti novità. Le seguiremo con molta attenzione.
di Luca Eller Vainicher
