DOSSIER A CURA DI CENTRO STUDI ENTI LOCALI
Tempo di bilanci a quasi due anni dall’approvazione del Piano del Piano da parte del Parlamento Italiano
Con l’approvazione del terzo Decreto PNNR (d.l. 13/2023 ancora in corso di conversione) l’esecutivo ha impresso un cambio di rotta importante sotto il profilo della Governance del Piano Nazionale. Il ruolo del Servizio centrale presso il MEF è stato ridimensionato, trasformandosi in un Ispettorato, conferendo funzioni e responsabilità a Palazzo Chigi ed in particolare al Dipartimento della Presidenza del Consiglio per gli Affari Europei, il Sud, le Politiche di Coesione e il PNRR. Con il nuovo assetto normativo vengono risolte alcune criticità riscontrate nel corso dell’attuazione dei programmi di spesa del Piano, in particolare quelle di coordinamento finanziario per l’erogazione degli anticipi per i soggetti attuatori e beneficiari degli interventi. Queste alcune delle considerazioni formulate nella ricerca commissionata da ADN Kronos al Centro Studi Enti Locali (CSEL), che – in attesa dell’accoglimento della richiesta di pagamento della 3° rata del PNRR avanzata dal Governo alla Commissione Europea[1] – ha realizzato un’indagine sullo stato di attuazione dei progetti PNRR in capo a Comuni, Province, le Città metropolitane, Unioni di comuni e Comunità montane. I ricercatori del CSEL sottolineano quanto la revisione del Dispositivo di ripresa e resilienza (RFF)[2], tanto auspicata a livello governativo, sia in effetti un’esigenza comuni a numerosi paesi dell’Unione[3]. A seguito di questa rinnovata sensibilità, anche il nostro paese, al pari degli altri stati membri, nei prossimi mesi dovrà rivedere il proprio piano nazionale per dare seguito alle modifiche introdotte al regolamento, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (Reg. UE 241/2021), con i nuovi capitoli del piano REPowerEU, la risposta della Commissione alle difficoltà socio-economiche e alle perturbazioni del mercato energetico mondiale causate dalle tensioni geopolitiche prodotte dal conflitto in Ucraina. Una revisione – si ricorda daL CSEL – auspicata da più parti, soprattutto dalle amministrazioni più prossime ai territori, che sono responsabili di una quota rilevante circa il 20% dell’intero ammontare delle risorse del Piano[4].
Distribuzione delle risorse del PNRR su scala territoriale limitatamente ai Cup ammessi al finanziamento confrontati rispetto alle risorse stanziate in fase di approvazione del Piano.
| Valori in migliaia | Valori in miliardi di euro | ||||
| Tipologia enti territoriali | Numero di Cup attivati* | Costo ammesso a finanziamento PNRR (include cofinanziamento PNC) | Stanziamento complessivo del PNRR** | ||
| Enti Locali1 | 74,2 | 33,3 | 34,7 | ||
| (*) Il numero dei CUP indicato è riferito all’insieme dei progetti censiti nella banca dati Open-Cup del Dipe ed i relativi decreti di assegnazione e atti collegati che individuano i singoli CUP ammessi al finanziamento PNRR e PNC | |||||
| (**) ll valore indicato è stato rielaborato utilizzando i dati della Relazione della Corte dei conti sullo Stato di Attuazione (marzo 2022), prende in considerazione solo le quote riferite al PNRR | |||||
| (1) Comuni, Province, Città metropolitane, Unioni di comuni e Comunità montane | |||||
Il ruolo delle Amministrazioni territoriali
L’interessante Studio del CSEL mettendo a confronto i dati resi pubblici dalle amministrazioni titolari di intervento, dagli enti locali e quelle presenti nelle banche dati governative ricostruisce un quadro estremamente interessante del ruolo degli enti locali nell’ambito delle progettualità PNRR nei settori della coesione sociale, della salute e dell’istruzione. E’ indubbio che il ruolo assunto dagli enti locali comporta un ulteriore ed importante carico amministrativo e organizzativo, che in parte ha trovato una valida risposta nel d.l. 80/2021 e che ora con il terzo decreto PNRR (d.l. 13/2023) potrebbe risolvere le ulteriori criticità lamentate dalle amministrazioni interessate. Un’azione di potenziamento, quella proposta dall’esecutivo, che impone interventi sulla governance che a parere di CSEL dovrebbero consentire una più efficiente gestione della spesa dell’ingente mole di risorse messe a disposizione degli enti che sono chiamati a dimostrare in tempi assai brevi un’adeguata capacità organizzativa e gestionale dei progetti anche sotto il profilo della riduzione dei divari territoriali. Nello studio viene sottolineato che il Piano di ripresa e resilienza e quello complementare si inseriscono in un quadro di forte accelerazione degli stanziamenti per la spesa in conto capitale rispetto alla situazione pre-crisi, occorre agganciare tali risultati al 2019 in cui è stato possibile rilevare un notevole impulso sotto il profilo degli investimenti pubblici locali in particolare per effetto di una semplificazione della regolamentazione degli appalti pubblici e delle regole di bilancio degli Enti locali.
Le misure di intervento del piano che hanno raccolto il maggior numero di progetti a livello locale sono stati quelli inerenti la riqualificazione urbana, l’efficientamento energetico e la messa in sicurezza di scuole, strade ed edifici pubblici. Rilevano, inoltre, le iniziative riferite al servizio idrico e quello dei rifiuti, due settori – questi ultimi – soggetti a specifica regolamentazione, dove l’intervento degli enti locali è mediato spesso da società strumentali, ovvero da operatori privati con i quali gli enti stessi intrattengono rapporti di servizio.
Dall’analisi svolta emerge che nel 2021 gran parte degli investimenti – ad esclusione delle progettualità già in essere e riconvertite con fondi del Piano – si trovavano ancora in fase di avvio e che le scadenze di periodo riferite ai milestone (traguardi) e target (obiettivi) di progetto rientravano principalmente nelle competenze dei ministeri titolari di intervento. Pertanto, un primo segnale sotto il profilo realizzativo viene colto nel 2022 con un graduale e progressivo passaggio dalla fase progettuale a quella esecutiva. Utilizzando i dati ministeriali e quelli della banca dati pubblica “OPEN CUP” del Dipartimento per la Programmazione Economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Csel ha individuato un insieme significativo di enti locali che a gennaio 2023 sono stati ammessi al finanziamento PNRR e che pertanto hanno sottoscritto un accordo con le relative amministrazioni titolari. Pertanto, sono stati individuati oltre 74 mila CUP attivi su progetti PNRR di competenza di Comuni, Province, Città Metropolitane, Comunità montane e Unioni di comuni. L’analisi condotta da CSEL restituisce un quadro interessante sul livello di coinvolgimento degli enti locali e della loro partecipazione nella realizzazione degli investimenti previsti nel Piano.
Analisi del perimetro dei CUP prelevati dalla banca dati DiPE (Open-Cup) valorizzati con tematica PNRR e coincidenti con i CUP dei soli enti locali beneficiari di fondi PNRR
| Enti Locali | Tot CUP ammessi a finanziamento (*) | Spese ammesse al finanziamento PNRR (*) |
| Fonte | Open-CUP e Ministeri | Decreti assegnazione |
| Città metropolitana | 749 | 1.526.565 |
| Comune | 71.117 | 29.286.951 |
| Comunità montana | 195 | 52.816 |
| Provincia | 1.649 | 2.315.757 |
| Unione di Comuni | 448 | 151.928 |
| Totale complessivo | 74.158 | 33.334.017 |
(*) Coincidenza CUP Dipe e Decreti di assegnazioni ed atti collegati delle amministrazioni titolari di intervento
Ampliando lo sguardo al complessivo universo degli enti territoriali e prendendo in considerazione anche le tematiche PNRR delle Regioni traguardi e obiettivi risultano giunti a termine a inizio 2023 rispettivamente 215 (milestone) e 62 (target) , mentre le prossime scadenze riferite ai due primi trimestri con data termine a giugno 2023 riguarderanno di n. 36 traguardi e n. 29 obiettivi.
Le scadenze dei progetti degli enti territoriali giunte a termine nel 2022 e quella prossime previste per il 1° semestre 2023
| Anno | Tipologia scadenza | Totale |
| 2021 | Milestone | 89 |
| Target | 16 | |
| 2022 | Milestone | 126 |
| Target | 46 | |
| 2023 | Milestone | 36 |
| Target | 29 | |
| Totale complessivo | 342 | |
Fonte: Elaborazione CSEL su dati “Italia domani” (gennaio 2023)
Dall’analisi dei dati, raccolti ed elaborati da CSEL, emerge un progressivo aumento dell’impegno dei soggetti attuatori e di coloro che sono direttamente responsabili della realizzazione fisica degli interventi.
Infatti, se nel primo biennio l’impegno è stato maggiormente concentrato sulle amministrazioni centrali che avevano il compito di mettere in funzione la macchina dei finanziamenti e assicurare adeguati presidi di governance e di legalità, quest’anno aumenta sensibilmente l’impegno dei soggetti attuatori locali chiamati a realizzare gli investimenti per cui si sono ottenuti i relativi fondi.
Le prime scadenze che rientravano nelle competenze dei ministeri titolari degli interventi hanno riguardato prevalentemente la componente M1C1 (Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA) con n. 33 milestone e n. 20 target da rendicontare rispetto all’avanzamento del piano, successivamente hanno avuto un buon avanzamento anche le scadenze riferite al M2C1 (Agricoltura sostenibile ed Economia Circolare) con n. 23 milestone e n. 6 target, ed infine anche la componente M5C2 (Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile) che con 21 traguardi e 4 obiettivi; tale misura ha visto le amministrazioni territoriali particolarmente coinvolte visto l’importante stimolo agli investimenti sia nel settore rifiuti sia del trasporto pubblico locale.
Incidenza di traguardi (milestone) e obiettivi (target) per l’anno 2022 (Regioni, Province, Comuni, Città Metropolitane, Comunità montane e unioni di comuni)
Fonte: Elaborazione CSEL su dati “Italia domani” (gennaio 2023)
[1] Il 30 dicembre 2022 è stata inviata alla Commissione Ue la richiesta di pagamento della terza rata di 21.839.080.460 euro (comprensiva della quota di anticipazione del 13% ricevuta ad agosto 2021 pari a 2.839.080.460 milioni di euro). Sono stati raggiunti, come previsto, 55 traguardi-obiettivi per il secondo semestre 2022.
[2] Il dispositivo RFF nasce per volontà della Commissione UE per supportare la ripartenza dell’economia dei singoli paesi e al tempo stesso portare l’Unione verso la neutralità climatica entro il 2050, ponendo particolare attenzione agli obiettivi sulla transizione ambientale e digitale, due settori strategici per stimolare occupazione e sviluppo
[3] Il dispositivo è uno strumento temporaneo di ripresa. Consente alla Commissione di raccogliere fondi per aiutare gli Stati membri ad attuare riforme e investimenti che siano in linea con le priorità dell’UE e che affrontino le sfide individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese nell’ambito del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche e sociali. Il complesso degli interventi del PNRR fornisce rilevanti contributi tanto ai sei Pilastri di policy a cui il programma NGEU si ispira quanto alle 12 sfide individuate dalla Commissione europea per l’Italia nell’ambito delle Raccomandazioni specifiche adottate per i singoli Paesi.
[4] Il valore si riferisce alle sole amministrazioni locali (Comuni, Unioni di comuni) indicate nella ripartizione territoriale della relazione al Parlamento delle Sezioni Riunite in sede di Controllo (marzo 2022). Sono esclusi dal computo: Istituti o enti pubblici di ricerca, Enti parco, autorità portuali ed enti indipendenti che sono responsabili per circa 11 mild di investimenti.
