Il trattamento accessorio del personale degli Enti Locali: le indicazioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri

Il trattamento accessorio del personale degli Enti Locali: le indicazioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri

Con la Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 12 agosto 2014, i firmatari Ministri per gli Affari Regionali e le Autonomie, per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione e dell’Economia e delle Finanze fanno seguito alla loro precedente Circolare del 12 maggio 2014 per sottoscrivere il documento predisposto dal Comitato temporaneo e relativo alle indicazioni applicative in materia di trattamento retributivo accessorio del personale di Regioni ed Enti Locali a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 4 del Dl n.16/14 – convertito con modificazioni dalla Legge n.68/14 – recante alcune complesse disposizioni relative al mancato rispetto, da parte della contrattazione integrativa delle Regioni e degli Enti Locali, dei vincoli finanziari.

Il citato art.  4 prevede che: “1. Le regioni e gli enti locali che non hanno rispettato i vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa sono obbligati a recuperare integralmente, a valere sulle risorse finanziarie a questa destinate, rispettivamente al personale dirigenziale e non dirigenziale, le somme indebitamente erogate mediante il graduale riassorbimento delle stesse, con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli. Nei predetti casi, le regioni adottano misure di contenimento della spesa per il personale, ulteriori rispetto a quelle già previste dalla vigente normativa, mediante l’attuazione di piani di riorganizzazione finalizzati alla razionalizzazione e allo snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con la contestuale riduzione delle dotazioni organiche del personale dirigenziale in misura non inferiore al 20 per cento e della spesa complessiva del personale non dirigenziale in misura non inferiore al 10 per cento. Gli enti locali adottano le misure di razionalizzazione organizzativa garantendo in ogni caso la riduzione delle dotazioni organiche entro i parametri definiti dal decreto di cui all’articolo 263, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Al fine di conseguire l’effettivo contenimento della spesa, alle unità di personale eventualmente risultanti in soprannumero all’esito dei predetti piani obbligatori di riorganizzazione si applicano le disposizioni previste dall’articolo 2, commi 11 e 12, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, nei limiti temporali della vigenza della predetta norma. Le cessazioni dal servizio conseguenti alle misure di cui al precedente periodo non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l’ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over. Le Regioni e gli enti locali trasmettono entro il 31 maggio di ciascun anno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e al Ministero dell’interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali, ai fini del relativo monitoraggio, una relazione illustrativa ed una relazione tecnico-finanziaria che, con riferimento al mancato rispetto dei vincoli finanziari, dia conto dell’adozione dei piani obbligatori di riorganizzazione e delle specifiche misure previste dai medesimi per il contenimento della spesa per il personale ovvero delle misure di cui al terzo periodo.

2. Le regioni e gli enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità interno possono compensare le somme da recuperare di cui al primo periodo del comma 1, anche attraverso l’utilizzo dei risparmi effettivamente derivanti dalle misure di razionalizzazione organizzativa di cui al secondo e terzo periodo del comma 1 nonché di quelli derivanti dall’attuazione dell’articolo 16, commi 4 e 5, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.

3. Fermo restando l’obbligo di recupero previsto dai commi 1 e 2, non si applicano le disposizioni di cui al quinto periodo del comma 3-quinquies dell’articolo 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi, comunque costituiti, per la contrattazione decentrata adottati anteriormente ai termini di adeguamento previsti dall’articolo 65 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e successive modificazioni, che non abbiano comportato il riconoscimentogiudiziale della responsabilità erariale, adottati dalle regioni e dagli enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità interno, la vigente disciplina in materia di spese e assunzione di personale, nonché le disposizioni di cui all’articolo 9, commi 1, 2-bis, 21 e 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni.

3-bis. Al fine di prevenire l’insorgere di contenziosi a carico delle amministrazioni coinvolte, le regioni e gli enti locali che, nel periodo 2010-2013, hanno attivato, anche attraverso l’utilizzo dei propri organismi partecipati, anche superando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di contenimento complessivo della spesa di personale limitatamente alla parte di spesa coperta dai finanziamenti regionali, iniziative di politica attiva del lavoro finalizzate alla creazione di soluzioni occupazionali a tempo determinato dei lavoratori di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81, e all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 280, possono, limitatamente al medesimo periodo, provvedere al pagamento delle competenze retributive maturate, nel rispetto del patto di stabilità interno e nei limiti delle disponibilità finanziarie, garantendo comunque la salvaguardia degli equilibri di bilancio, senza che ciò determini l’applicazione delle sanzioni previste dalla legislazione vigente.

3-ter. Le disposizioni di cui al comma 3-bis sono limitate ai soli aspetti retributivi e non possono in alcun modo comportare il consolidamento delle posizioni lavorative acquisite in violazione dei vincoli di finanza pubblica.

3-quater. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 4, comma 8, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, e dall’articolo 1, comma 209, della legge 27 dicembre 2013, n.147.”

Come si evince facilmente dal testo della norma, e come successivamente chiarito anche dall’Aran, l’ambito oggettivo di applicazione dell’art. 4 è limitato alle Regioni ed Enti Locali. Sono invece escluse le camere di commercio o ex Ipab (attualmente sottoposti alle norme del contratto di comparto Regioni e Autonomie locali). Sembrano invece inclusi gli Enti regionali grazie ad uno specifico richiamo all’interno della Circolare oggetto di trattazione.

Il contenuto dell’art. 4 si sviluppa principalmente attraverso i seguenti commi:

  • Comma 1 – Mancato rispetto dei vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa e relativo obbligo di recupero;
  • Comma 2 – Recupero attraverso l’utilizzo di risparmi derivanti dai piani di razionalizzazione per regioni ed enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità interno;
  • Comma 3 – Casi di disapplicazione della nullità prevista dal quinto periodo del comma 3-quinquies dell’articolo 40 del dlgs n.165/2001.

Mancato rispetto dei vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa e relativo obbligo di recupero (art. 4, comma 1 del Dl. n.16/2014);

Il comma 1 prevede per le Regioni ed Enti Locali  che non hanno rispettato i vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa, uno specifico obbligo di recupero mediante il graduale riassorbimento delle stesse, con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli.

Con riferimento a quali “vincoli finanziari” devono essere analizzati ai fini della verifica del mancato rispetto sopra indicato, la circolare chiarisce che, per quanto attiene alla cornice normativa, occorre fare riferimento a:

  • obbligo di aggiornare annualmente l’ammontare  complessivo  delle  risorse  destinate  annualmente altrattamento accessorio del personale ai sensi del Dl. n. 78/10;
  • divieto di stanziare risorse aggiuntive nei fondi della contrattazione integrativa ai sensi dell’art. 76, comma 7, del Dl. n.112/08 (valido per i bilanci consuntivi 2013 ed antecedenti);
  • obbligo di contenimento della spesa del personale ai sensi dell’art.1, comma 557 e comma 562, della Legge n. 296/06.

Per quanto attiene ai Ccnl, occorre fare principalmente riferimento a:

  • art. 15 del Ccnl 1º aprile 1999 e successive disposizioni per incrementi del Fondo connessi ai monte-salari (per il personale non dirigente);
  • art. 26 del Ccnl del 23 dicembre 1999 e successive disposizioni per incrementi del Fondo (per il personale dirigente);

Ciascuna Amministrazione (Regione ed Ente Locale) previo accertamento del mancato rispetto dei vincoli finanziari individuati dalla normativa appena richiamata ed al fine di procedere al recupero integrale delle differenze riscontrate, dovrà adottare unilateralmente azioni e misure coerenti con il disposto normativo (art.4, comma 1), da formalizzare anche attraverso le relazioni illustrative e tecnico-finanziarie da trasmettere entro il 31 maggio di ciascun anno per le attività di monitoraggio previste dalla norma.

Tali azioni sono in dettaglio individuate dal primo comma e riguardano:

  • per le Regioni – Piani di riorganizzazione[1]
  • per gli Enti Locali – Misure di razionalizzazione organizzativa[2]

Recupero attraverso l’utilizzo di risparmi derivanti dai piani di razionalizzazione per Regioni ed Enti Locali che hanno rispettato il Patto di stabilità interno (art. 4, comma 1, del Dl. n. 16/2014);

L’ambito oggettivo di applicazione del comma 2 dell’art. 4 è lo stesso del comma 1. Quello che cambia è l’ambito soggettivo che è rappresentato dalle Regioni ed Enti Locali del comma 1 che abbiano rispettato il Patto di stabilità interno.

Nei confronti di tali soggetti è prevista un’azione aggiuntiva per recuperare le risorse utilizzate in violazione di vincoli finanziari, ovvero quella di compensare le stesse anche attraverso l’utilizzo dei risparmi effettivamente derivanti dalle misure di razionalizzazione organizzativa di cui al secondo e terzo periodo del comma 1 nonché di quelli derivanti dall’attuazione dell’art. 16, commi 4 e 5, del Dl. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla Legge 15 luglio 2011, n. 111.

La Circolare in argomento ha chiarito che è possibile destinare il 100% dei risparmi conseguiti a tale forma di compensazione.
Se non sussistono i presupposti per l’applicazione di tale misura, gli enti dovranno provvedere al recupero attraverso le modalità previste nel comma 1, indicate al precedente paragrafo.

Casi di disapplicazione della nullità prevista dal quinto periodo del comma 3-quinquies dell’art. 40 del Dlgs. n.165/2001 (art. 4, comma 1, del Dl. n.16/2014).

Come chiarito dalla Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’ambito soggettivo relativo all’applicazione del terzo comma dell’art. 4 del Dl n. 16/2014 è circoscritto alle Regioni ed Enti locali che prima del 31 dicembre 2012, in assenza di riconoscimento giudiziale della responsabilità erariale:

  • sono in regola con il Patto di stabilità interno;
  • hanno rispettato la vigente disciplina in materia di spesa del personale (art. 1, commi 557 e 562, della Legge n. 296/06);
  • sono in regola con i vincoli alle assunzioni di personale (art. 76, comma 7, del Dl. n. 112/2008 fino all’entrata in vigore del Dl n. 90/2014);
  • hanno rispettato le disposizioni di cui all’art. 9, commi 1, 2-bis, 21 e 28 del Dl. n.78/2010;

Con riferimento all’ambito oggettivo, invece, la norma prevede che qualora tali soggetti abbiano utilizzato il fondo delle risorse decentrate in maniera illegittima mediante ad esempio:

  • la liquidazione di indennità non previste dal Ccnl o previste in misura differente da quelle stabilite dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro;
  • il mancato rispetto dei principi di selettività con riferimento all’attribuzione della premialità (es. indennità di risultato) e della carriera (es. progressioni economiche).

Viene comunque prevista una norma di salvaguardia che prevede la disapplicazione delle disposizioni contenute al quinto periodo del comma 3-quinquies dell’art. 40 delDlgs. 30 marzo 2001, n. 165, relative alla sanzione della nullità delle clausole del contratto integrativo interessate.

Questa forma di tutela costituisce pertanto una vera e propria sanatoria agli utilizzi illegittimi dei Fondi delle risorse decentrate, sempreché non vi sia stato un giudizio contabile concluso con sentenza definitiva di condanna e non ricorrano gli altri presupposti previsti per i commi 1 e 2.  In caso di mancato rispetto dei vincoli di natura finanziaria, infatti, il comma 3 non può trovare applicazione, ma occorre applicare i commi 1 e 2.

 La Circolare fornisce altresì alcune utili indicazioni operative per le amministrazioni interessate dalla norma, che vengono riportate nella seguente Tabella:

 

Indicazioni operative Contenuto della Circolare
Verifica della corretta costituzione dei Fondi con riferimento ai limiti finanziari derivanti da norme di legge o pattizie Tutti gli Enti destinatari della norma sono tenuti a verificare, fermi i termini di prescrizione legale ai fini del recupero, se i propri fondi siano stati costituiti correttamente, nel rispetto dei limiti finanziari derivanti da norme di legge o pattizie come specificato nel punto 1. In caso contrario, sono tenuti ad attivare le procedure di cui ai commi 1 e 2 del Dl. n. 16/14.
Verifica del corretto utilizzo del Fondo e controllo sull’applicabilità del comma 3 Analogamente, gli stessi enti devono verificare l’utilizzo del Fondo e, in caso di utilizzo illegittimo, se concorrano le condizioni previste dal comma 3 ai fini dell’esclusione dell’applicazione della sanzione della nullità del contratto integrativo
Applicazione delle sanzioni Qualora sia verificato dagli Organi di controllo interno un utilizzo illegittimo del Fondo in assenza delle condizioni previste dal comma 3 del Dl. n. 16/14 ovvero il contratto illegittimo sia stato sottoscritto dopo il termine previsto dall’art. 65 del Dlgs. n. 150/09 (31 dicembre 2012), si applicano invece alle relative clausole le previste sanzioni.
I casi di divieto di procedere alla ripetizione dell’indebito nei confronti dei dipendenti E’ in ogni caso sempre esclusa, nell’applicazione dei primi tre commi dell’art. 4 in commento, la possibilità di procedere alla ripetizione dell’indebito direttamente sui dipendenti
Applicazione unilaterale Le misure previste dai primi tre commi dell’art. 4 del Dl. n. 16/14, sono applicabili unilateralmente dalle Amministrazioni – anche in sede di autotutela – al riscontro delle condizioni previste dallo stesso articolo nel rispetto del diritto di informazione dovuto alle Organizzazioni sindacali
Prossima definizione di un documento Con riguardo all’art. 9, comma 2-bis, del Dl. n.78/10, il Comitato ritiene essenziale al fine della piena composizione del quadro interpretativo la sollecita definizione di un documento che evidenzi le parti del documento interpretativo della Conferenza delle Regioni e Province Autonome coerenti con le Circolari del Ministero dell’Economia e delle Finanze o caratterizzate da specificità non trattate dalle predette Circolari, anche con riferimento agli Enti ed Aziende del Servizio sanitario nazionale.

 

[1] Le Regioni adottano misure di contenimento della spesa per il personale, ulteriori rispetto a quelle già previste dalla vigente normativa, mediante l’attuazione di Piani di riorganizzazione finalizzati alla razionalizzazione e allo snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con la contestuale riduzione delle dotazioni organiche del personale dirigenziale in misura non inferiore al 20 per cento e della spesa complessiva del personale non dirigenziale in misura non inferiore al 10 per cento.

[2] Gli Enti Locali adottano le misure di razionalizzazione organizzativa garantendo in ogni caso la riduzione delle dotazioni organiche entro i parametri definiti dal decreto di cui all’articolo 263, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

di Simone Salvi


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