Personale P.A.: “effetto prenotativo” della spesa di personale secondo la Sezione Autonomie della Corte dei conti

Con la Deliberazione n. 27 del 20 dicembre 2013, la Sezione Autonomie della Corte dei conti è intervenuta per formulare il suo orientamento sulla possibilità di incrementare virtualmente (c.d. “effetto prenotativo”) la spesa del personale prevista dall’art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06, di un importo pari alle assunzioni programmate ma non effettuate nel corso di uno specifico anno.

Il tema assume particolare rilievo per i Comuni con popolazione compresa tra i 1.001 ed i 5.000 abitanti per i quali, a decorrere dal 2013, è prevista l’applicazione delle disposizioni vigenti in materia di Patto di stabilità interno, ai sensi dell’art. 16, comma 31, del Dl. n. 138/11. Tale disposizione stabilisce pertanto, anche nei confronti di tali Enti, il rispetto del limite previsto dall’art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06, secondo cui, “ai fini del concorso delle Autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli Enti sottoposti al Patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle Amministrazioni e dell’Irap, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento:

a) riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso elle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile;

b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico;

c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le Amministrazioni statali[1].

Le criticità di applicazione della normativa relativa al turnover delle assunzioni (art. 76, comma 7, del Dl. n. 112/08) e del rispetto del limite della spesa relativa all’anno precedente sono amplificate negli Enti di ridotte dimensioni, dove i margini assunzionali e gli elementi che possono determinare una “variabilità” della spesa del personale soffrono una maggiore “staticità”, costringendo diversi Enti a dover sacrificare delle nuove assunzioni per non incorrere nelle sanzioni derivanti dal superamento del limite della spesa del personale dell’anno precedente.

E’ questo il caso di un Comune piemontese di circa 1.600 abitanti, il quale lamenta che, a seguito della riduzione di spesa del personale nel 2012 e della cessazione dell’unico Agente di Polizia municipale, l’impossibilità di procedere all’assunzione programmata, senza contravvenire all’art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06 in quanto la spesa del personale complessiva per l’anno 2013 risulterebbe inevitabilmente superiore a quella dell’anno precedente.Per superare tale criticità, il Comune ha inviato una specifica richiesta di Parere alla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, proponendo di incrementare virtualmente la spesa del personale dell’importo derivante dall’assunzione programmata e non effettuata, per causa ad esso non imputabile.

Il Comune istante propone sostanzialmente di determinare la spesa del personale prevista dall’art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06, aggiungendo alle regole attualmente vigenti una voce “teorica” commisurata al valore che l’Ente avrebbe sostenuto qualora avesse perfezionato la nuova assunzione dell’Agente municipale contestualmente all’avvio della procedura di reclutamento. Questa impostazione ha preso ispirazione dalla Deliberazione n. 2/12 con la quale la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, ha previsto che “la programmazione di nuove assunzioni con avvio delle relative procedure determina un ‘effetto prenotativo’ nello stesso anno sulle relative somme ai soli fini del disposto di cui all’art. 1 comma 557, della Legge 27 dicembre 2006, n. 296, senza che ciò comporti una prenotazione d’impegno in senso contabile. Ne consegue che quando e se nell’anno successivo le assunzioni verranno concretamente effettuate con impegno delle relative spese, si dovrà tener conto, ai fini del raffronto con le spese dell’anno precedente ai sensi del predetto comma 557, delle spese che seppur non impegnate risultano prenotate nel precedente esercizio.

Anche la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, si unisce a tale interpretazione prevedendo però che il cosiddetto “effetto prenotativo” è consentito “purché la singola procedura di reclutamento sia sfociata nell’assunzione del dipendente quale unitaria concatenazione di atti prodromici all’impegno contabile in senso proprio. Non rilevano, dunque, quale dies a quo della rilevanza ‘virtuale’ della spesa ex art. 1 comma 557 Legge n. 296/06, meri atti programmatori oppure pregresse procedure non conclusesi utilmente per mancanza di aspiranti o per altre ragioni (ed a fortiori per fatto imputabile all’Ente medesimo)”.

Vicino al filone che sostiene tale “effetto prenotativo” (Basilicata e Lombardia) – al quale si aggiungono anche le Sezioni di controllo per la Campania (Delibera n. 253/12), Veneto (Delibere n. 45 e n. 97/13) – esiste però anche un filone di Corte dei conti che invece sostiene una tesi più restrittiva delle disposizioni normative vigenti in materia di personale, ritenendo che anche i Comuni più piccoli sono obbligati a ridurre la spesa rispetto all’esercizio precedente senza operare incrementi virtuali della spesa ai sensi dell’art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06.

A tale secondo filone appartengono le Sezioni regionali di controllo per la Toscana e per la Sardegna che, rispettivamente, con le Deliberazioni n. 190/13 e n. 256/13 da un lato e n. 190/13 dall’altro, hanno sostenuto la tesi più restrittiva secondo la quale anche i Comuni più piccoli sono obbligati a ridurre la spesa rispetto all’esercizio precedente.

Il problema del c.d. “transito” dei Comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti alla disciplina limitativa dettata dal Patto di stabilità interno e dei relativi limiti in materia di spesa del personale è stato già affrontato dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti che, nella Deliberazione n. 6/12, ha chiarito che:

  • …sebbene non siano state previste specifiche disposizioni di diritto intertemporale volte a regolare il passaggio tra i 2 assetti normativi, l’estensione della disciplina del Patto ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti è avvenuta assicurando, comunque, un congruo arco temporale durante il quale gli stessi Enti potranno provvedere a riprogrammare, non soltanto le procedure di reclutamento, in linea con il preannunciato regime vincolistico, ma anche i livelli complessivi di spesa, così da poterli rendere compatibili con i previsti obiettivi di saldo finanziario…”;
  • …l’assenza di specifiche disposizioni di diritto intertemporale in ordine all’applicazione dei nuovi vincoli alla spesa di personale, quali derivano dall’estensione della disciplina del Patto di stabilità interno ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, non consente di legittimare interpretazioni additive o derogatorie dell’art. 76, comma 7, del Dl. n 112/08 e successive modificazioni, sussistendo margini organizzativi idonei a colmare eventuali deficit di competenze tecniche o amministrative, legati all’inadeguatezza degli organici o alla insufficienza di risorse economiche dei Comuni di più ridotte dimensioni, che avrebbero potuto pregiudicare il compiuto assolvimento dei servizi e delle funzioni fondamentali che la Costituzione demanda agli Enti Locali…”.

La stessa Sezione è tornata sul tema dell’applicazione della normativa sui limiti relativi alla spesa del personale nei confronti degli Enti assoggettati al Patto di stabilità a decorrere dal 2013, con particolare riferimento alla possibilità di incrementare virtualmente la citata spesa, computando anche l’importo derivante dall’assunzione programmata e non effettuata (ma stanziata in bilancio).

In riferimento a tale eventualità, la Sezione Autonomie ritiene non sostenibile la soluzione del c.d. “effetto prenotativo”, in quanto potrebbe rappresentare una modalità di elusione del principio della riduzione programmata di spesa, ponendo a raffronto 2 aggregati non omogenei, relativi l’uno alla spesa virtuale e l’altro a quella effettiva. La stessa Sezione, muovendo anche da motivazioni in parte già fornite nella precedente Deliberazione n. 6/12, è del parere che i Comuni tra i 1.001 e i 5.000 abitanti devono attenersi ad una “interpretazione restrittiva delle norme, anche in considerazione dell’oggettiva esistenza di margini temporali e organizzativi atti a colmare i deficit di competenze legati all’inadeguatezza degli organici e alla scarsità di risorse, nonché alla possibilità di ricorrere a varie forme di associazionismo, ora disciplinate e scadenzate dall’art. 19 del Dl. n. 95/12. L’esigenza di coordinamento tra le norme impone, in caso di eventuali margini assunzionali a seguito del calcolo effettuato ai sensi dell’art. 76, comma 7, del Dl. n. 112/08, pienamente compatibili con l’osservanza dell’obbligo di non incrementare la spesa di personale di cui al citato art. 1, comma 557 della Legge n. 296/06”.

Conclusivamente, la Sezione Autonomie della Corte dei conti, nella Deliberazione n. 27/13, ritiene “che le spese previste per le assunzioni programmate ma non effettivamente attuate non possano incrementare virtualmente la spesa dell’anno di riferimento, ai fini della riduzione delle spese di personale dell’anno in corso, di cui all’art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06.

A fronte di tali conclusioni, è utile segnalare che la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, nella recente Deliberazione n. 79/14 ha adeguato il proprio orientamento ai principi formulati dalla Sezione Autonomie, chiarendo ad un Comune istante che, ai fini della rendicontazione del limite di spesa di personale per l’anno 2013, dovrà applicare il criterio dell’impegno “ed evidenziare in sede di rendicontazione l’eventuale superamento del tetto delle spese per il personale, risultando assoggettato ad eventuali conseguenze negative in ordine alle facoltà assunzionali, anche in considerazione del dato che l’indirizzo della Sezione mirava a garantire l’equilibrio finanziario dell’Ente anche nel lungo periodo e non certo a derogare ai relativi vincoli di bilancio.”

 

[1] Il comma 557-bis prevede inoltre che, “ai fini dell’applicazione del comma 557, costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all’art. 110 del Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’Ente”.

di Simone Salvi


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