Pianificazione territoriale del “Servizio farmaceutico”

Pianificazione territoriale del “Servizio farmaceutico”

Nella Sentenza n. 2239 del 15 marzo 2021 del Consiglio di Stato, i Giudici rilevano che nel nuovo assetto ordinamentale il Legislatore ha privilegiato l’esigenza di garantire l’accessibilità degli utenti al Servizio distributivo dei farmaci senza però che ciò debba tradursi in una regola cogente secondo la quale occorra procedere all’allocazione delle nuove sedi di farmacia in zone disabitate o del tutto sprovviste (di Farmacie), né può significare che deve essere evitata la sovrapposizione geografica e demografica con le zone di pertinenza delle farmacie già esistenti, essendo invece fisiologica e del tutto rispondente alla ratio della riforma l’eventualità che le nuove zone istituite dai Comuni o dalle Regioni incidano sul bacino d’utenza di una o più sedi preesistenti. In sostanza, la riforma vuole realizzare l’obiettivo di assicurare un’equa distribuzione sul territorio e, solo in via aggiuntiva, introduce il criterio che occorre tener altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del “Servizio farmaceutico” anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate. All’interno della suddetta cornice regolatoria, lo scopo della perimetrazione della zona di una sede farmaceutica è quello di delimitare la libertà di scelta del Farmacista, nel senso che questi è, in linea di massima e salvo eccezioni, libero di scegliere l’ubicazione del proprio esercizio, purché rimanga all’interno di quel perimetro. A fronte di tale libertà di scelta, i titolari delle zone contigue non hanno tutela, salva la distanza minima obbligatoria di duecento metri. Peraltro, i Giudici hanno escluso la predicabilità di una rigida corrispondenza tra il coefficiente demografico ed il bacino di utenza. Il coefficiente demografico di 3.300 abitanti rileva solo al fine di determinare il numero delle Farmacie spettanti complessivamente al Comune, non riferendosi al bacino di utenza del singolo esercizio. Il parametro sedi-popolazione residente va rapportato alla complessiva realtà territoriale del Comune e non alle singole frazioni o quartieri, secondo il chiaro tenore dell’art. 11 della Legge n. 27/2012, sottolineando al contempo, del tutto condivisibilmente, che, ai fini della verifica di ragionevolezza della scelta di localizzazione della sede farmaceutica, non può prendersi a riferimento il solo dato della popolazione residente (altrimenti ciò equivarrebbe a reintrodurre un limite di popolazione per quartiere o per circoscrizione, che la legge non impone), dovendosi invece tener conto della complessiva situazione del territorio, specie in termini di analisi della fruizione complessiva del “Servizio farmaceutico” da parte della collettività. Pertanto, deve ammettersi, tra le alternative opzioni, quella di implementare Farmacie anche in zone già servite onde intercettare la maggior domanda, non costituendo di per sé un fattore ostativo la possibile sovrapposizione dei bacini di utenza tra sedi preesistenti e di nuova istituzione. Infatti, la finalità prioritaria prevista dall’art. 11, del Dl. n. 1/2012, non è quella del massimo decentramento delle sedi farmaceutiche, a rischio di istituire nuove sedi che non abbiano una zona di competenza tale da garantirne la sopravvivenza, ma di aumentare l’accessibilità all’assistenza farmaceutica in favore del maggior numero di abitanti possibile. La finalità-esigenza di poter servire adeguatamente aree isolate e/o scarsamente abitate va perciò necessariamente coniugata con quella di garantire la maggiore accessibilità al servizio farmaceutico da parte della maggioranza degli abitanti del Comune, in un’ottica complessiva che considera l’intero territorio comunale, rispetto al quale in concreto va compiuta la valutazione sul grado di accessibilità all’assistenza farmaceutica. Tuttavia, i Giudici evidenziano come in subiecta materia sia unanimemente riconosciuta in giurisprudenza un’ampia discrezionalità che si svolga nella ricerca di una formula di sintesi espressione del bilanciamento di interessi diversi e che tiene conto di una pluralità variegata di fattori distinti, attinenti alla popolazione, attuale e potenziale insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione e vari altri, la cui concreta composizione ammette evidentemente una pluralità di possibili alternative di guisa che (salvi i casi di errori di fatto che hanno condizionato il processo decisionale ovvero di situazioni di manifesta illogicità ed irragionevolezza delle scelte privilegiate, qui non in rilievo) non vi è spazio per un sindacato esterno che si risolverebbe nella sostituzione di una soluzione ad altra senza far venir meno l’intrinseca opinabilità sottesa ad ogni giudizio di merito. In questa materia, la latitudine del potere discrezionale è tale da imporre al sindacato del Giudice amministrativo di arrestarsi non solo dinanzi a scelte tra di loro equivalenti, ma anche dinanzi a soluzioni opinabili o poco condivisibili, purché non irragionevoli. Inoltre, i Giudici aggiungono che nell’economia della disciplina di Settore, a seguito e per effetto della riforma ordinamentale attuata per effetto dell’art. 11 del Dl. n. 1/2012 che valorizza l’innovativo concetto di “zona”, non si rinvengono invero prescrizioni cogenti a proposito della pretesa qui azionata di una definizione esatta dei confini di ciascun esercizio. Infatti, il criterio prioritario è quello della ”equa distribuzione sul territorio”, mentre nulla si dice a proposito della definizione esatta dei confini di ciascun esercizio. Anzi, nella terminologia usata è venuto meno anche il termine “sede”, sostituito dal termine “zona”, lasciando supporre che ciò abbia una valenza non solo lessicale e formale, ma di tipo sostanziale. Quindi, non è manifestamente irrazionale che la nuova Farmacia venga collocata in un’area già servita dalla Farmacia preesistente della ricorrente, purché nel rispetto dei parametri normativi relativi all’entità della popolazione interessata e alla distanza tra gli esercizi (nella specie, questi profili non sono oggetto di contestazione), senza che sia necessario delimitare il territorio di pertinenza di ciascuna attraverso l’elencazione di strade urbane o extraurbane, o allegando una cartografia dettagliata dei rispettivi confini.

Infine, i Giudici precisano che le Amministrazioni locali si caratterizzano sempre più quali soggetti economici che agiscono in veste imprenditoriale, senza con ciò perdere il loro ruolo di Enti di programmazione e di cura degli interessi pubblici di cui sono affidatari. L’attività di pianificazione, volta ad assicurare una maggiore accessibilità al “Servizio farmaceutico”, che il Comune deve esercitare nel rispetto dei criteri dettati dalla legge che regola il potere, non determina in astratto alcuna incompatibilità con la titolarità di sedi farmaceutiche. Il potenziale conflitto di interessi riguarderebbe il corretto esercizio del potere di localizzazione in concreto esercitato, da sottoporre al vaglio di legittimità amministrativa, per escludere lo sviamento del provvedimento di localizzazione dalla sua causa tipica. Nel caso in esame, la Farmacia comunale in questione non farebbe più parte del Comune e le 2 Farmacie comunali sovranumerarie istituite presso un Centro commerciale non hanno alcuna incidenza sui criteri di individuazione delle nuove sedi farmaceutiche. Infatti, com’è noto, tali Farmacie sono state istituite ai sensi dell’art. 1-bis della Legge n. 475/68 (introdotto dal Dl. n. 1/2012) il quale dispone che, “in aggiunta alle sedi farmaceutiche spettanti in base al criterio di cui all’art. 1 ed entro il limite del 5% delle sedi, comprese le nuove...”, è consentita l’istituzione di Farmacie, per quanto qui interessa, nelle Stazioni ferroviarie e nei Centri commerciali. In siffatte evenienze, l’istituzione di una Farmacia ai sensi dell’art. 1-bis della Legge n. 475/1968 non si giustifica in relazione alle esigenze della popolazione residente in uno specifico ambito territoriale, bensì in relazione all’alta affluenza di potenziali avventori di qualsivoglia provenienza. La legge ha espressamente indicato le condizioni in presenza delle quali si presume verificato il requisito di un’affluenza sufficientemente elevata. Se di fatto sussistono le condizioni indicate dalla legge, l’istituzione di una Farmacia aggiuntiva si ritiene per questo solo giustificata e non vi è bisogno di un’apposita motivazione.


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