La Corte dei conti, con la Deliberazione 24 novembre 2014, pubblicata sulla G.U. n. 293 del 18 dicembre 2014 – Suppl. Ordinario n. 94, ha approvato “Linee guida per il referto annuale del Sindaco per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e del Presidente della Provincia sul funzionamento dei controlli interni (art. 148 Tuel) per l’esercizio 2014. (Delibera n. 28/SezAut/2014/Inpr)”.
Le “Linee guida” specificano che la Relazione del Sindaco o del Presidente della Provincia sul funzionamento dei controlli interni è volto a rafforzare il sistema dei controlli sulle Autonomie locali per garantire un’effettiva funzionalità al sistema di programmazione, gestione e controllo. I controlli infatti devono costituire il riferimento per le scelte funzionali alla realizzazione di processi di razionalizzazione della gestione e per innescare il mutamento dei comportamenti amministrativi, da conformare ai criteri della tracciabilità e della responsabilità. L’ottimizzazione della gestione deve essere concentrata sulla definizione di obiettivi e processi che assicurino un percorso in grado di coniugare la regolarità dell’azione, intesa come rispetto del complesso delle regole finanziarie e procedurali, con l’efficacia e l’efficienza. Il complesso di queste linee di azione, supportato da un adeguato sistema funzionale di controlli interni, deve condurre verso l’economicità della gestione, con la riduzione dei costi di erogazione dei servizi senza ridurne tendenzialmente la qualità e l’estensione.
La verifica della legittimità e della regolarità delle gestioni, anche ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ogni Ente Locale, si incentra sul funzionamento dei controlli interni, sulla loro adeguatezza ed efficacia.
Le “Linee guida” ribadiscono che il sistema dei controlli interni deve attenzionare maggiormente l’organizzazione e le finalità delle verifiche, coinvolgendo direttamente le figure organizzative di maggior livello: Segretario comunale, Direttore generale e Responsabili dei servizi.
Oggetto di verifica è il sistema dei controlli interni nel suo complesso, organizzato secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione nell’ambito della autonomia normativa e organizzativa dell’Ente.
Le finalità di fondo del controllo riguardano:
- la verifica dell’adeguatezza funzionale e dell’effettivo funzionamento del sistema dei controlli interni;
- la valutazione degli strumenti diretti a verificare la coerenza dei risultati gestionali rispetto agli obiettivi programmati;
- la verifica dell’osservanza dei principali vincoli normativi di carattere organizzativo, finanziario e contabile;
- la rilevazione degli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica;
- il monitoraggio in corso d’anno degli effetti prodotti in attuazione delle misure di finanza pubblica e dei principali indirizzi programmatici dell’Ente;
- il monitoraggio dei rapporti finanziari e gestionali tra Enti e Organismi partecipati.
Le “Linee guida” fanno presente che, al fine di identificare il flusso informativo idoneo a garantire il funzionamento del controllo, devono essere preliminarmente poste in essere azioni propedeutiche, per ciascun controllo, quali:
- la precisazione delle finalità e dell’oggetto del controllo;
- la precisazione dei risultati attesi (funzione di indirizzo);
- l’individuazione delle attività necessarie (compiti di gestione);
- l’individuazione dei centri di responsabilità e dei soggetti coinvolti;
- l’individuazione delle implicazioni contabili (finanziarie, economiche e patrimoniali);
- la precisazione dei “tempi” per lo svolgimento delle attività;
- la precisazione delle modalità del controllo da svolgere;
- l’individuazione dei tempi e dei destinatari degli esiti dei controlli.
Il flusso informativo delineato permette, già in fase di programmazione della gestione dell’Ente, di conoscere i soggetti coinvolti e di “progettare” i controlli, in modo che gli stessi non risultino meramente autoreferenziali ma siano connessi agli obiettivi gestionali, connaturati al sistema informativo dell’Ente e finalizzati alle operazioni correttive.
Lo Schema di relazione sull’adeguatezza ed efficacia del sistema dei controlli interni assume un’impostazione a valenza essenzialmente ricognitiva, diretta a registrare la presenza di eventuali criticità di fondo nel sistema organizzativo-contabile.
Le “Linee guida” in commento declinano i criteri per la verifica del funzionamento dei controlli interni degli Enti Locali, in conformità alle prescrizioni del Legislatore in materia (art. 148 Tuel).
Ad esse si accompagna lo Schema di relazione (rintracciabile sia in formato Pdf che Word all’indirizzo “http://www.corteconti.it/attivita/controllo/regionienti_locali/linee_guida_note_istruttorie/delibera_28_2014_sezaut_inpr/“), strutturato in forma di questionario, il quale potrà essere integrato qualora vi fosse la necessità di comunicare informazioni aggiuntive o una maggiore illustrazione dei profili esaminati.
La Relazione per l’anno 2014 dovrà essere trasmessa alle Sezioni regionali di controllo della Corte conti, competenti per territorio, nonché alla Sezione delle Autonomie (sezione.delle.autonomie.refertoentilocali@corteconti.it), entro il 30 aprile 2015. Per la compilazione dovrà essere utilizzato esclusivamente il file nel formato originale scaricabile dal sito istituzionale della Corte dei conti, senza apportarvi modifica e provvedendo al salvataggio in formato “Xlxs”.
Viene precisato che il Referto non necessita della validazione dell’Organo di revisione.
Il Legislatore ha semplificato e previsto una diversa periodicità della Relazione, che da semestrale assume oggi cadenza annuale (art. 33, comma 1, del Dl. 24 giugno 2014, n. 91).
Nello Schema annuale di referto sono state approfondite le parti che si riferiscono al controllo degli equilibri finanziari del bilancio, sia in termini di competenza che di cassa, ed ai processi di analisi, valutazione e revisione della spesa pubblica, con il monitoraggio dei debiti e dei crediti (formazione, estinzione e tempi medi di pagamento).
Le modifiche apportate, rispetto a quanto precedentemente indicato con la Delibera Corte dei conti, Sezione delle Autonomie n. 4/2013, tengono conto dell’esperienza applicativa dei precedenti 2 referti semestrali 2013 e della diversa periodicità del Referto.
La Relazione risulta semplificata e ora articolata nei seguenti punti:
- il controllo di regolarità amministrativa e contabile;
- il controllo di gestione;
- il controllo strategico;
- il controllo sugli equilibri finanziari;
- il controllo sugli Organismi partecipati;
- il controllo sulla qualità dei servizi.
1. Controllo di regolarità amministrativa e contabile
Nella Delibera n. 4/Sezaut/2013/Inpr, il Dl. n. 174/12 modificato ha introdotto novità anche con riguardo al controllo di regolarità amministrativa e contabile, con una rinnovata attenzione alla verifica degli atti in sé, sebbene assuma rilievo la correttezza generale dell’azione amministrativa e il buon andamento della gestione degli enti.
Agli Enti Locali è affidato il compito d’identificare i contenuti specifici e di scegliere gli obiettivi verso i quali indirizzare la verifica della conformità alla legge dei provvedimenti, nonché l’esame della regolarità dell’azione amministrativa, inteso come vaglio dell’iter procedurale seguito per l’adozione dei provvedimenti e come verifica della correttezza nella redazione degli atti (anche dal punto di vista contabile e fiscale).
Anche per i controlli di regolarità amministrativa e contabile, in ottemperanza al principio della programmazione, l’Ente è tenuto a dotarsi di un’idonea organizzazione, analizzando e pianificando le finalità da perseguire, gli obiettivi attesi, anche in termini di superamento di criticità riscontrate nell’azione amministrativa, nonché le modalità operative, le griglie di valutazione da applicare, le tempistiche per lo svolgimento delle procedure di controllo e le risorse da dedicare.
Secondo le “Linee guida” appare fondamentale, per un corretto espletamento del controllo di regolarità, la scelta degli atti da sottoporre a verifica, in modo da consentire all’Amministrazione di monitorare con particolare attenzione i settori di attività che, per numero d’irregolarità e per criticità riscontrate, possano considerarsi per così dire “sensibili”.
Occorrerà evidenziare le criticità emergenti dall’interpretazione di disposizioni normative (che rendano necessaria l’emanazione di Circolari esplicative da parte del Segretario comunale), individuare le criticità di carattere organizzativo relative all’affidabilità delle procedure informatiche utilizzate, e a fronte del reiterarsi di irregolarità, adottare Direttive volte a prevenire il ripetersi delle stesse.
Gli Enti, per favorire la circolarità delle informazioni, nella fase della programmazione, devono individuare modalità di predisposizione dei report conclusivi del controllo, che espongano un congruo numero di informazioni e ne consentano un’adeguata fruizione da parte dei destinatari.
- Controllo di gestione
La riforma dei controlli interni degli Enti Locali, attuata con il Dl. n. 174/12, non ha apportato modifiche di rilievo al preesistente quadro legislativo di riferimento per il controllo di gestione.
Viene richiesto alle Amministrazioni pubbliche che il controllo di gestione sia strumentale all’ottimizzazione del rapporto tra risorse impiegate (“costi”) e risultati, e del rapporto tra obiettivi e azioni realizzate.
Il controllo di gestione deve centrare l’attenzione sulle misure che consentono di verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra azioni realizzate ed obiettivi operativi assegnati, nonché tra risultati ottenuti e risorse impiegate; tale verifica deve essere effettuata con riguardo alla gestione dell’Ente nel suo complesso e nelle sue articolazioni gestionali (quali centri di costo, centri di servizi, centri di attività, ecc.), tenendo conto anche del livello di performance raggiunto.
L’Organo preposto al controllo di gestione deve essere in grado di fornire all’Organo politico elementi e valutazioni idonee a modularne i compiti d’indirizzo.
L’aspetto qualificante del controllo di gestione è quello di monitorare gli obiettivi individuati nella Relazione previsionale e programmatica (o nel Dup) e gli obiettivi gestionali di cui al Peg al fine di esprimere valutazioni sull’efficacia (grado di raggiungimento dell’obiettivo programmato), sull’efficienza (assorbimento di risorse per il raggiungimento dell’obiettivo) e, quindi, in termini complessivi, sulla economicità della gestione.
Le “Linee guida” precisano che un sistema di controllo di gestione non può prescindere dall’impiego di adeguati strumenti tecnico-contabili quali:
– il budget, che per gli Enti Locali può essere rappresentato dal Peg;
– la contabilità analitica, fondata su un’adeguata e sistematica contabilità generale economico-patrimoniale;
– l’analisi di bilancio, con gli specifici indicatori di efficacia, efficienza ed economicità;
– il benchmarking;
– il sistema di reporting.
Viene precisato che il report periodico del controllo di gestione deve contenere almeno i seguenti elementi:
- gli obiettivi, quali sintesi dell’efficacia ed efficienza che si intendono conseguire per ciascun servizio, centro di costo o attività;
- i centri di costo, quale “ambito contabile – organizzativo” da cui derivare informazioni significative in termini di attività svolta (e relativi indicatori), obiettivi da raggiungere e indicatori di efficacia, efficienza ed economicità.
- Controllo strategico
L’art. 147-ter del Tuel ha assegnato, per gli Enti di maggiori dimensioni, un ruolo importante al controllo strategico, con il preliminare e graduale adeguamento dell’organizzazione della struttura, la fissazione dei principali obiettivi e la valutazione degli aspetti economico-finanziari e socio economici connessi.
I controlli, ex ante ed ex post, devono essere tesi a verificare la conformità tra gli obiettivi strategici ed operativi dell’Amministrazione e le scelte operate dai Dirigenti, nonché la corrispondenza tra gestione delle risorse umane, allocazione di quelle finanziarie e amministrazione di quelle materiali.
Occorre introdurre propedeuticamente la “linea di azione” che l’Ente intende perseguire e che va declinata in obiettivi strategici (volti a tradurre in termini oggettivi e misurabili le “promesse” elettorali) e in azioni strategiche (utili a trasformare le linee strategiche in azioni misurabili e trasparenti); queste ultime devono essere programmate con riguardo ad almeno 4 prospettive:
- economico-finanziaria;
- dell’organizzazione dei processi interni;
- dell’innovazione e sviluppo;
- degli stakeholders e comunità, in termini di politiche pubbliche locali da realizzare e funzioni fondamentali da esercitare in riferimento ai bisogni da soddisfare.
In relazione ad ogni “azione strategica” sarà necessario definire le “azioni attese”, nonché gli indicatori e output attesi.
- Controllo sugli equilibri finanziari
Il controllo sugli equilibri finanziari impone il monitoraggio costante degli stessi non solo con riguardo all’Ente, ma anche con riferimento al “Gruppo Ente Locale”, tenuto conto dell’influenza dell’andamento economico-finanziario dei vari organismi partecipati.
Le norme regolamentari dell’Ente devono disciplinare il controllo sugli equilibri finanziari in ottemperanza alle previsioni di cui all’art. 147-quinquies del Tuel, che tra l’altro esalta l’attività di coordinamento e di vigilanza del Responsabile del Servizio “Finanziario” e l’attività di controllo da parte dei Responsabili dei servizi, al fine di garantire la costante verifica degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche nell’ottica della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal Patto di stabilità interno.
Per il controllo degli equilibri finanziari di bilancio, sia di competenza, sia di cassa, vanno coinvolti tutti i soggetti che esercitano poteri di carattere gestionale in termini di reperimento di risorse finanziarie e di relativo impiego delle stesse (Dirigenti di tutti i Settori, tutti i Responsabili dei Servizi comunque individuati).
- Controllo sugli Organismi partecipati
Tale controllo, sulla base delle indicazioni delle “Linee guida”, deve essere finalizzato a valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi affidati agli stessi, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità del servizio affidato o comunque gestito.
Vi è l’esigenza di attivare un sistema informativo che garantisca un flusso costante e strutturato di informazioni dirette a conoscere lo stato reale della gestione degli Organismi partecipati; l’Ente deve avere piena consapevolezza dello stato dei rapporti finanziari infra-gruppo, della situazione contabile, della gestione e dell’assetto organizzativo di tutti gli organismi partecipati.
Occorre monitorare costantemente i contratti di servizio, la qualità dei servizi e il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.
- Controllo sulla qualità dei servizi
L’Ente Locale deve anche garantire il controllo di qualità sui servizi, sia direttamente che mediante organismi gestionali esterni, definendo le metodologie impiegate per misurare la soddisfazione degli utenti esterni ed interni dell’Ente.
Il perseguimento degli obiettivi di qualità presuppone l’individuazione, in maniera specifica e preventiva, dei relativi standard, con riguardo alla tipicità dei bisogni a cui dare risposta e all’esigenze di trasparenza e d’integrità della azione amministrativa.
Le “Linee guida” fanno presente che la “qualità” in generale dell’azione amministrativa può essere espressa da 4 prospettive:
- efficienza ed economicità interna;
- efficacia dei servizi rivolti all’utenza;
- integrità e rispetto delle funzioni di garanzia e trasparenza dell’azione amministrativa;
- adeguatezza nella gestione del territorio e nel soddisfacimento dei bisogni diffusi.
Gli Enti Locali devono sviluppare adeguate capacità programmatiche nella gestione dei servizi, a prescindere dalla modalità di gestione, prevedendo nelle Relazioni previsionali e programmatiche (o del Dup) adeguati “programmi” e/o “progetti” in cui dovranno essere articolati gli obietti qualitativi e quantitativi dei servizi da erogare alla collettività, con la specifica individuazione di appositi parametri da trasferire nei contratti di servizi e nella carta della qualità.
Tali documenti devono risultare utili e rappresentare occasione per la verifica:
- del livello di qualità dei servizi raggiunto;
- del livello di qualità ritenuto adeguato e fattibile nell’interesse della collettività;
- delle modalità concrete di coinvolgimento dei diversi stakeholders nelle diverse fasi – preventive, concomitanti e successive – di rilevazione della qualità;
- dell’adeguatezza dell’assetto organizzativo interno dell’Ente per governare tali nuovi processi, compresi gli altri sistemi di controllo interno (in modo peculiare i sistemi del controllo strategico e di gestione).
