Oggetto:
Assoluzione degli Amministratori e dei Dirigenti di un Comune accusati di aver conferito un incarico ad un legale del libero foro: conferma Sentenza territoriale per il Trentino – Alto Adige/Sudtirol, sede di Trento, del 2023.
Fatto:
Nell’ottobre 2020 la Procura contabile cita in giudizio il Sindaco, i Membri della Giunta, ed il Segretario generale di un Comune (40.361 abitanti) per aver conferito un incarico ad un Avvocato, per “la violazione dell’art. 41 del Dpr. n. 49/1973, recante ‘Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino -Alto Adige: Organi della Regione e delle Province di Trento e Bolzano e funzioni regionali’, come modificato dell’art. 1 del Dlgs. n. 116/2004, che prevedeva la possibilità, per la Regione, le Province, i Comuni, e gli altri Enti Locali, di avvalersi del patrocinio legale dell’Avvocatura dello Stato. Secondo la Procura, ‘la dedotta responsabilità, che rimane imputabile a titolo di violazione gravemente colposa della richiamata disciplina, si sovrappone e concorre, con serie causale autonoma, a quella sopra contestata per violazione dell’art. 7, comma 6, del Dlgs. n. 165/2001”.
Il danno è fissato in circa Euro 25.000.
La Sezione territoriale (Sentenza n. 90/2021) “riteneva insussistente la violazione dell’art. 7, comma 6, del Dlgs. n. 165/2001, considerato che la Delibera della Giunta comunale n. 115/2017 aveva congruamente dato conto della complessità del giudizio e della mancanza di competenze specialistiche dell’unico Legale interno, dell’ingente carico di lavoro del ridetto Legale, che non gli avrebbe consentito il necessario approfondimento; della procedura comparativa per la selezione del Legale esterno; della fisiologicità delle previsioni di cui agli artt. 9 e 10 del Disciplinare di incarico, che prevedevano obblighi informativi e l’impegno del Professionista esterno di concordare le strategie processuali con l’Amministrazione, soprattutto con riferimento alla fase stragiudiziale”.
La stessa Sentenza riteneva, invece, “gravemente colposo, da parte di tutti i convenuti, dell’art. 41 del Dpr. n. 49/1973, interpretato alla luce dei principi generali, sanciti dall’art. 1 della Legge n. 241/1990, dell’efficienza e della economicità dell’azione amministrativa, dovendo considerarsi lesiva del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione la decisione di non avvalersi, senza alcuna motivazione, della difesa erariale – consentita senza oneri economici – e di conferire l’incarico difensivo ad un Professionista esterno, così gravando l’Amministrazione di appartenenza di una spesa che poteva essere evitata”.
I Giudici di primo grado concludevano che, “dopo la pubblicazione della Sentenza della medesima Sezione n. 39/2019, si era sviluppata, ‘nell’ambito degli Enti locali del Trentino, la piena consapevolezza della necessità di rivolgersi al libero foro solo dopo aver interpellato l’Avvocatura dello Stato circa la sua disponibilità ad assumere il patrocinio nei giudizi in corso, e che all’epoca dei fatti di causa le sensibilità in tale senso erano affievolite’ riduceva il danno 50% quantificandolo in complessivi Euro 12.402,52 ‘da ripartirsi secondo le indicazioni del Pubblico ministero nelle percentuali, rispettivamente del 50% (Euro 3.100,63) da suddividersi in quote uguali ( per arrotondamento, Euro 1.033,50) a carico dei convenuti Sindaco, che aveva presieduto la seduta di Giunta deliberante l’incarico esterno; del Legale interno dello stesso Ente avvocato, che aveva proposto detta esternalizzazione rilasciando poi parere favorevole di regolarità tecnico-amministrativa sulla Delibera di affidamento dell’incarico; del Segretario generale del Comune garante della legittimità dell’azione amministrativa , che detta scelta aveva avallata. Tutto ciò, in considerazione delle competenze specifiche loro richieste dall’ordinamento in ragione delle rispettive qualifiche professionali e/o di posizione apicale nell’ambito dell’Amministrazione, che richiedevano maggiore attenzione nella vicenda in esame; il rimanente 50% di detta somma andrà imputata invece, in quote uguali (Euro per arrotondamento 516,75) ai Componenti della Giunta deliberante, in considerazione delle competenze loro singolarmente intestate”.
Avverso tale decisione la Procura presentava appello in secondo grado. Proponeva appello incidentale anche il Segretario generale del Comune (all’epoca dei fatti), evidenziando “che il contenzioso in discussione era connotato da consistente rilevanza economica; aveva ad oggetto una materia estremamente specialistica, di particolare complessità ed era attinente ad una disciplina estranea agli ambiti solitamente praticati dagli Uffici comunali. Il Comune, grazie al supporto dell’Avvocato, aveva riportato un esito positivo nel contenzioso, con ciò assicurando la piena tutela dell’interesse pubblico scongiurando un consistente danno, prospettato dalla controparte in Euro 943.666,66.
I Giudici d’appello respingono il ricorso della Procura contabile, mentre accolgono quello incidentale, riconoscendo le spese legali (a carico del Comune).
Sintesi della Sentenza:
Secondo le disposizioni contenute nell’art. 7 del Dlgs n. 165/2001, “fermo restando quanto previsto dal comma 5-bis, per specifiche esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le Amministrazioni pubbliche possono conferire esclusivamente incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità: a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente; b) l’Amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico; d) devono essere preventivamente determinati durata, oggetto e compenso della collaborazione. Il conferimento di un incarico a soggetti esterni rappresenta, quindi, un’opzione operativa percorribile solo in presenza di specifiche condizioni e, segnatamente, laddove sussista e venga, conseguentemente, esternata nella motivazione del pertinente provvedimento di conferimento, la essenziale compresenza dei seguenti presupposti: l’assenza di una apposita struttura organizzativa ovvero una carenza organica, che impedisca o renda oggettivamente difficoltoso l’esercizio di una determinata funzione, da accertare per mezzo di una reale ricognizione; la complessità dei problemi da risolvere, che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale; l’indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico; l’indicazione della durata dell’incarico; la proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione. Tutti questi elementi devono essere oggetto di specifico ed approfondito apprezzamento in fase istruttoria e devono emergere, in modo esplicito, dal provvedimento di conferimento”.
I Giudici concludono che, “dall’esame del compendio probatorio offerto dalle parti, si rinvengono plurimi profili che, a parere del Collegio, sono idonei ad escludere la sussistenza di un comportamento gravemente colposo da parte dei menzionati appellanti incidentali. Nel caso in discussione, rileva che, sin dal 2004, l’art. 41 del Dpr. n. 49/1973 è stato interpretato, da tutte le amministrazioni interessate, nel senso della esistenza di una mera facoltà di rivolgersi al foro erariale, invece che ad un legale del libero foro, senza la necessità che siffatta decisione fosse assistita da una specifica motivazione ‘rinforzata’; tanto, pure in considerazione della attinenza della scelta al fondamentale diritto di difesa. Orbene, pure se non v’è dubbio che l’opzione innanzi detta necessiti, invece, come tutte le decisioni discrezionali della pubblica amministrazione, di esaustiva e pregnante motivazione, è altrettanto indubbio che – come, peraltro, evidenziato anche dalla Sezione territoriale – fino al 2018, detta prassi non è mai stata censurata e neppure è stata mai posta in discussione dagli organi di controllo interni ed esterni dell’amministrazione, generando, in tal modo, un ragionevole affidamento sulla correttezza della interpretazione della norma fino ad allora generalmente seguita; interpretazione che, nell’ottica del contemperamento dei principi – entrambi costituzionalmente fondati – di buon andamento della pubblica amministrazione e diritto di difesa della stessa, non rendeva irragionevole ritenere non indispensabile una ‘motivazione rinforzata’ del provvedimento con il quale si affidava l’incarico ad un legale esterno, piuttosto che all’Avvocatura dello Stato. A ciò aggiungasi che, nel caso, con riguardo a tutti gli appellanti, non è possibile ravvisare quella inescusabile trascuratezza nell’assolvimento delle funzioni, idonea ad integrare la colpa grave, in ragione del fatto che la motivazione della delibera della giunta comunale del 2017, di affidamento dell’incarico ad un legale esterno, era accurata ed esaustiva. Inoltre, sia pure implicitamente, le ragioni addotte a giustificazione della scelta (specialità della materia; complessità del giudizio; presumibile consistenza dell’impegno) erano atte pure a giustificare l’opportunità di affidare l’incarico ad un legale esterno, piuttosto che all’Avvocatura dello Stato”.
Commento:
L’art. 14 del Dpr. n. 49/1973 dava la possibilità ai Comuni di questa Regione autonoma di avvalersi dell’Avvocatura dello Stato. Il Comune in una causa importante (richiesta danni per circa Euro 1 milione) ha optato per un incarico esterno, motivando dettagliatamente le ragioni. L’Ente Locale ha poi dovuto sostenere le spese legali (per Euro 12.000, più accessori di legge).
Si sottolinea l’importanza delle motivazioni contenute nella Deliberazione di incarico al Legale.
