Sentenza Corte Costituzionale n. 115/2020: rimodulazioni e riformulazioni dei “Piani di riequilibrio finanziario pluriennale” degli Enti Locali

Sentenza Corte Costituzionale n. 115/2020: rimodulazioni e riformulazioni dei “Piani di riequilibrio finanziario pluriennale” degli Enti Locali

Con Ordinanza n. 108/2019, la Sezione della Corte dei conti della Calabria era intervenuta sollevando un giudizio di costituzionalità su alcune norme del “Decreto Crescita” (Dl. n. 34/2019), convertito con modificazioni dalla Legge 28 giugno 2019, n. 58.

La vicenda, che prende avvio con la Sentenza n. 18/2019 della Corte Costituzionale, è stata oggetto di discussione tra il Governo e gli Enti Locali ed è stata oggetto di espressione di delibera da parte della Sezione Autonomie della Corte dei conti (n. 8/SezAut/2019/Qmig), con la quale è stato espresso un orientamento applicativo.

Con la Sentenza n. 115, la Corte Costituzionale si esprime sulla richiesta della Sezione regionale della Corte dei conti della Calabria in modo, a parere di chi scrive, molto chiaro. Verrebbe da dire, a seguito della Sentenza n. 4/2020 in materia di contabilizzazione e utilizzo delle anticipazioni di liquidità e di quest’ultima Sentenza, la n. 115, “meno male che la Corte Costituzionale c’è”.

Le “puntate” precedenti

La Sentenza n. 18/2019 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità del comma 714 dell’art. 1 della Legge n. 208/15, ha aperto una vivace discussione sul tema della disciplina inerente le crisi e il risanamento degli Enti Locali. La norma dichiarata incostituzionale prevedeva che, “fermi restando i tempi di pagamento dei creditori, gli Enti Locali che hanno presentato il ‘Piano di riequilibrio finanziario pluriennale’ o ne hanno conseguito l’approvazione ai sensi dell’art. 243-bis del Dlgs. n. 267/2000, prima dell’approvazione del rendiconto per l’esercizio 2014, se alla data della presentazione o dell’approvazione del medesimo ‘Piano di riequilibrio finanziario pluriennale’ non avevano ancora provveduto ad effettuare il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi di cui all’art. 3, comma 7, del Dlgs. n. 118/2011, possono rimodulare o riformulare il predetto ‘Piano’, entro il 31 maggio 2017, scorporando la quota di disavanzo risultante dalla revisione straordinaria dei residui di cui all’art. 243-bis, comma 8, lett. e), limitatamente ai residui antecedenti al 1º gennaio 2015, e ripianando tale quota secondo le modalità previste dal decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze 2 aprile 2015, pubblicato nella G.U. n. 89 del 17 aprile 2015 […]”.

Da subito si è sviluppata una discussione sugli effetti della Sentenza relativamente ai “Piani” approvati e a quelli avviati.

Chi scrive ha sostenuto che si dovesse distinguere tra i procedimenti non approvati e quelli approvati, prevedendo l’impossibilità di conclusione del procedimento per i primi e il mantenimento dell’efficacia per i secondi, tenuto conto anche di quanto sostenuto dalla dottrina e in assenza di indicazioni sugli effetti temporali da parte della stessa Corte (come, invece, accaduto in altri casi)[1].

Nell’ambito di questa discussione, si è inserita in modo determinante la Deliberazione n. 31/2019 della Sezione regionale di controllo per la Calabria rispetto al “Piano di riequilibrio” del Comune di Reggio Calabria come approvato nella sua rimodulazione ex comma 714 dalla stessa.

La Sezione regionale ha sostenuto che “la Sentenza che dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma, tuttavia, si traduce in un ordine rivolto ai soggetti dell’applicazione (Giudici e Amministrazione), di non applicare più la norma illegittima: ciò significa che gli effetti della Sentenza di accoglimento non riguardano solo i rapporti che sorgono in futuro, ma anche quelli che sono sorti in passato, purché non si tratti di rapporti esauriti”, e che il rapporto in questione non potesse considerarsi tale.

Da ciò la conseguenza di “…. ritenersi attualmente vigente, nei suoi effetti, il precedente ‘Prfp’, adottato con la Deliberazione della Commissione straordinaria dell’8 febbraio 2013 ……. che prevede che il Comune di Reggio Calabria recuperi il disavanzo incluso nel ‘Prfp’ entro l’esercizio 2023, che segna il termine finale di durata del ‘Piano’ medesimo”.

In seguito, è intervenuta la Sezione Autonomie con la citata Delibera con la quale ha espresso il seguente orientamento: “1. I ‘Piani di riequilibrio finanziario pluriennali’ di cui all’art. 243-bis del Tuel riformulati ai sensi dell’art. 1, comma 714, Legge n. 208/2015, norma dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale con Sentenza n. 18 del 14 febbraio 2019, approvati dalla competente Sezione regionale di controllo, sono intangibili relativamente alle sole quote di disavanzo riferite alle annualità il cui ciclo di bilancio si sia chiuso con l’approvazione del rendiconto. Il disavanzo residuo deve essere ripianato considerando il ‘Piano’ originario dell’Ente, approvato prima della rimodulazione conseguente all’entrata in vigore dell’art. 1, comma 714, della Legge n. 208/2015. 2. Gli Enti Locali che hanno proposto la rimodulazione o la riformulazione del predetto ‘Piano’ ma non hanno ottenuto l’approvazione entro la data di deposito della Sentenza n. 18/2019 della Corte Costituzionale, adeguano il ‘Piano di riequilibrio’ alla legislazione vigente. Provvedono, quindi, alla rideterminazione del disavanzo da ripianare che risulta dalla sommatoria di 2 valori: il primo, corrispondente al disavanzo da revisione straordinaria dei residui ai sensi dell’art. 243-bis, comma 8, lett. e); il secondo, corrispondente al ‘maggior disavanzo’ da riaccertamento straordinario ex art. 3, comma 7, lett. da a) ad e), del Dlgs. n. 118/2011 e dal primo accantonamento al ‘Fcde’. Le passività che integrano il disavanzo così rideterminato devono essere ripianate secondo la disciplina di cui all’art. 1, comma 888, della Legge n. 205/2017. Ai fini della durata massima del ‘Piano’ deve essere computato il tempo già trascorso dalla data di approvazione dell’originario strumento di risanamento e, ai fini del monitoraggio semestrale ex art. 243-quater, comma 6, del Tuel, resta ferma la periodicità dei semestri computata tenendo conto dei periodi già maturati.

È interessante rilevare che la Sezione Autonomie, nei “considerando”, afferma:

  1. La descritta conformazione della competenza delle Sezioni regionali, pur assumendo un’inedita peculiarità che ha fatto ritenere ammissibile l’accesso al giudizio incidentale di legittimità costituzionale, resta saldamente ancorata alla funzione del controllo. De iure condito, infatti, l’ipotesi di cui al citato art. 243-quater, comma 3, del Tuel, riguarda un giudizio valutativo – tra l’altro, di tipo prognostico rispetto ad un documento programmatorio – di legittimità/regolarità di un piano di riequilibrio non sovrapponibile ad una sentenza regolatrice di interessi di parte. Basti pensare che il contraddittorio non è disciplinato formalmente ed è comunque asimmetrico perché avviene tra Ente e Sezione di controllo che è anche Organo giudicante. Inoltre, mancano le situazioni giuridiche contrapposte che caratterizzano il processo giurisdizionale in senso proprio, e, comunque, l’esercizio della funzione di controllo intestata alla Sezione regionale è caratterizzato dalla doverosità escludendosi ogni altro potere di iniziativa. Pertanto, nell’ambito della funzione di controllo, l’esercizio della nomofilachia appare particolarmente opportuno proprio nel caso venuto all’esame di questa Sezione”.
  2. In tale contesto, il venir meno della norma censurata dalla Corte Costituzionale opera una modifica ordinamentale che può considerarsi come ius superveniens, i cui effetti devono essere ricostruiti in via interpretativa avendo riguardo anche all’affidamento degli Enti che hanno impostato la propria programmazione finanziaria ed adottato i conseguenti documenti contabili (bilancio di previsione/rendiconto, pacificamente connotati di una sostanziale irretrattabilità) – confidando nella legittimità della norma caducata. Come evidenziato da ampia dottrina, infatti, la Corte Costituzionale non potrebbe disporre circa le conseguenze della declaratoria di incostituzionalità, in quanto essa si occupa della ‘dichiarazione’ di illegittimità di una disposizione, ma non della ‘gestione’ degli effetti che ne conseguono. L’intervento nomofilattico di questa Sezione è dunque necessitato dall’incertezza del quadro normativo di risulta ed è rivolto a chiarire gli effetti della Sentenza del Giudice delle leggi sui ‘Piani di riequilibrio’ in corso di esecuzione e/o già approvati dalle Sezioni regionali di controllo, nonché su quelli in corso di istruttoria presso la competente Commissione ministeriale, anche al fine di prevenire contrasti interpretativi rilevanti per l’attività di controllo. Se è vero infatti che, nel ritenere travolti dalla Sentenza Corte Costituzionale n. 18/2019 i ‘Piani’ riformulati in base alla normativa dichiarata incostituzionale, la Sezione di controllo per la Calabria, con la Delibera n. 31/2019 (non impugnata in sede di Sezioni riunite in speciale composizione, ed il cui contenuto è sinteticamente richiamato nella parte in premessa), ha fatto conseguire l’obbligo di ripiano del disavanzo nel termine della consiliatura ex art. 188 del Tuel, tale soluzione interpretativa, come si vedrà nel prosieguo, non appare tuttavia quella esclusiva se si considera il complesso della normativa di risulta”.

Per ultimo è intervenuto il Legislatore con il Dl. n. 34/2019 citato con l’art. 38 che, ai commi 2-bis e seguenti, stabilisce quanto di seguito riportato: “2-bis. Gli Enti Locali che hanno proposto la rimodulazione o riformulazione del ‘Piano di riequilibrio’ ai sensi dell’art. 1, comma 714, della Legge n. 208/2015, entro la data del 14 febbraio 2019 di deposito della Sentenza della Corte Costituzionale n. 18/2019, anche se non ancora approvato dalla competente Sezione regionale della Corte dei conti ovvero inciso da provvedimenti conformativi alla predetta Sentenza della Sezione regionale competente, possono riproporre il ‘Piano’ per adeguarlo alla normativa vigente secondo la procedura dell’art. 1, commi 888 e 889, della Legge n. 205/2017”[2].

Quindi, il comma 2-bis dell’art. 38 citato consente la riformulazione del “Piano” e ne definisce le modalità, anche se, poi, al comma 2-quater specifica la mancata sospensione delle azioni esecutive e una restrizione dei tempi per l’istruttoria.

Il comma 2-ter dell’art. 38, poi, precisa che “la riproposizione di cui al comma 2-bis deve contenere il ricalcolo complessivo del disavanzo già oggetto del ‘Piano’ modificato, nel rispetto della disciplina vigente, ferma restando la disciplina prevista per gli altri disavanzi”.

La lettura combinata delle varie posizioni sembrava portare alla seguente interpretazione della disciplina prevista dal “Decreto Crescita”: è possibile la rimodulazione del debito residuo, definendone la durata sulla base dei nuovi parametri stabiliti dall’art. 38, comma 1-terdecies, dello stesso Decreto.

L’Ordinanza n. 108 /2019 della Sezione regionale della Corte dei conti della Calabria

L’Ordinanza n. 108 /2019 della Sezione regionale della Corte dei conti della Calabria, oltre a fare alcune valutazioni sulla rimodulazione del “Piano” deliberato dal Comune di Reggio Calabria (tra l’altro, in merito anche a ulteriori debiti di cui sembra essere venuta a conoscenza soltanto recentemente) decide di sollevare le seguenti questioni di legittimità costituzionale che si vanno sinteticamente ad affrontare con riferimento alla loro connotazione generale e senza alcun relazione al caso specifico di Reggio Calabria: “dell’art. 38, comma 2 bis e 2 ter, del Dl. n. 30 aprile 2019 n. 34, convertito in Legge 28 giugno 2019 n. 58, in combinato disposto con l’art. 38, comma 1-terdecies, nella parte in cui tale complesso di disposizioni consente di rimodulare/riformulare il ‘Piano di riequilibrio’ decennale, precedentemente approvato, in un termine ultra decennale, poiché appare in contrasto con i parametri stabiliti dagli artt. 81, 97 comma 1, 117 comma 1, della Costituzione, per violazione del parametro interposto del Preambolo della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e dell’art. 3 del Trattato consolidato dell’Unione Europea, nonché dell’art. 119, comma 6, della Costituzione, in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Costituzione”.

Le motivazioni apportate richiamano sostanzialmente quelle della Sentenza della Corte Costituzionale n. 18/2019 le quali, come più volte affermato in precedenti articoli, sono condivisibili e sono riferibili sostanzialmente al corretto funzionamento della democrazia con la giusta responsabilizzazione degli Amministratori e all’equità intergenerazionale.

Ma vedremo in seguito, con la Sentenza n. 115, come devono essere interpretate.

Giova sottolineare che la Sezione regionale afferma, tra le altre cose, quanto di seguito:

  • ….. si ritiene che il combinato disposto dell’art. 38, comma 2 bis e 2 ter e 1-terdecies, del Dl. n. 34/2019 (convertito con modificazioni in Legge n. 58/2019), nella parte in cui consente ai Comuni, già interessati dalla disposizione di cui all’art. 1, comma 714, Legge n. 208/2015 (come modificato dalla Legge n. 232/2016, art. 1, comma 434, norma dichiarata incostituzionale con Sentenza n. 18/2019) di riproporre il proprio ‘Prfp’, già approvato per una durata decennale, estendendolo in un orizzonte ultradecennale – e, nel caso concreto sottoposto al Giudice a quo, ventennale – sia in frontale contrasto con il Principio dell’equilibrio di bilancio che trova copertura costituzionale, nelle declinazioni supra evidenziate (equilibrio dinamico e intergenerazionale), negli artt. 81, 97 comma 1, 117 comma 1, 119, comma 6, anche in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Costituzione.[…]”;
  • …. il combinato disposto dell’art. 38, comma 2 ter, Dl. n. 34/2019 e dell’art. 38, comma 1-terdecies, del medesimo Dl. impone un improbabile raffronto tra un dato del passato (il disavanzo da ‘Prfp’, che, nel caso del Comune di Reggio Calabria, è stato accertato nel 2012) e un dato del presente (gli impegni del Titolo I della spesa dell’ultimo rendiconto approvato, nel caso del Comune di Reggio Calabria quello al 31.12.2018); ciò, al solo scopo di ‘allungare’ (nel caso di Reggio Calabria di ben n. 14 annualità) il ripiano di un deficit che, pur originato nel passato, non è più lo stesso del ‘Prfp’ un tempo approvato (in virtù dei recuperi nel frattempo intervenuti). […]”;
  • ….. se la logica che muove il Legislatore deve essere quella di individuare, in modo oggettivo, un parametro di sostenibilità del ‘Prfp’, non si comprendono le ragioni per cui un Comune di medio-piccole dimensione (inferiore alla soglia di n. 60.000 abitanti) dovrebbe poter fruire di un ‘Piano di riequilibrio’ di più corta durata (e quindi affrontare un indebitamento ‘meno agevolato’) solo in virtù della sua classe demografica (la quale non ha evidentemente alcuna incidenza concreta sulla sostenibilità di un percorso di risanamento), che raramente gli consentirebbe di accedere ad un piano di riequilibrio a lungo termine (occorrerebbe, infatti, un rapporto fra passività e impegni del Titolo I superiore al 100%). […]”;
  • In conclusione, ritiene questa Sezione che l’unica giustificazione all’intervento normativo, della cui costituzionalità si dubita, sia quella di consentire ad alcuni Comuni di evitare conseguenze come il dissesto; questa esigenza non può però, in alcun modo, consentire deroghe ai fondamentali Principi dell’equilibrio di bilancio e della equità intergenerazionale. […]

1. dell’art. 38, comma 2 bis, del Dl. 30 aprile 2019 n. 34, convertito in Legge 28 giugno 2019 n. 58, nella parte in cui consente agli ‘…Enti Locali che hanno proposto la rimodulazione o riformulazione del ‘Piano di riequilibrio’ ai sensi dell’art. 1, comma 714, della Legge n. 208/2015, entro la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza della Corte costituzionale n. 18/2019…’, anche se ‘… inciso da provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della sezione regionale competente…’ di poter ‘… riproporre il ‘Piano’ per adeguarlo alla normativa vigente’, poiché, consentendo l’elusione del decisum di Pronunce della Magistratura contabile (anche divenute definitive) appare in contrasto con i parametri stabiliti dagli artt. 3, 102 comma 1, 100, 103, e 113 Costituzione nonché degli artt. 24 e 111 della Costituzione”. La Sezione regionale peraltro ricorda che, “….. nel caso del Comune di Reggio Calabria, la Deliberazione n. 31 del 2019, ……. non è stata mai impugnata dal Comune nelle sedi competenti (ossia le Sezioni riunite di questa Corte in speciale composizione, unico Giudice che ha potere di cognizione in materia, nei termini fissati dall’art. 243-quater, comma 5, Tuel), assumendo così il carattere della definitività. Al riguardo, si osserva che le Delibere delle Sezioni di controllo non impugnate (o quelle confermate, mediante la reiezione del ricorso proposto avverso le stesse) assumono un carattere di definitività ed incontrovertibilità dell’accertamento, in esse contenuto, che appare del tutto sovrapponibile a quello del passaggio in giudicato di qualunque provvedimento giurisdizionale”. Per questo la Sezione regionale ritiene che appaia “….. quindi sussistente, nella fattispecie, la violazione, da parte della normativa della cui costituzionalità si dubita, del Principio di ragionevolezza e di certezza del diritto riconducibile all’art. 3 della Costituzione, e di quello di separazione dei poteri, cui è improntato l’intero impianto costituzionale”. Non sembra che questi Principi siano così certi alla luce della lettura dei “considerando” dell’orientamento applicativo della Sezione Autonomie.

3. dell’art. 38, comma 2-bis, del Decreto legge n. 30 aprile 2019 n. 34, convertito in Legge 28 giugno 2019 n. 58, nella parte in cui, consentendo una ennesima fattispecie di riscrittura del piano di riequilibrio, per Comuni già beneficiari di facoltà di rimodulazione/riformulazione, lede la certezza del diritto e la salvaguardia delle esigenze dei terzi amministrati e dei soggetti creditori, poiché appare in contrasto con gli artt. 3, 24, 111 e 117, comma 1, Costituzione, rispetto al parametro interposto dell’art. 1 Protocollo 1, nonché dell’art. 6 Cedu.

4. dell’art. 38, comma 2 bis, del Dl. n. 30 aprile 2019 n. 34, convertito in Legge 28 giugno 2019 n. 58, in combinato disposto con l’art. 38, comma 1-terdecies, comma 1, poiché appare in contrasto con l’art. 3 della Costituzione ed adottato dal Governo al di fuori dei ‘…casi straordinari di necessità e urgenza…” in violazione dell’art. 77 della Costituzione”.

La Sezione regionale, al di là della questione dell’esistenza dei presupposti di necessità urgenza, fa alcune valutazioni sostenendo che la normativa considerata è priva dei caratteri di generalità e astrattezza.

…… si osserva che, in particolare, l’art. 38, comma 2-bis, consente ad una platea molto ristretta di Comuni di ‘riproporre’ il proprio piano di riequilibrio; la citata platea si restringe ulteriormente ove si considerino i soli Comuni “incisi” da provvedimenti della Corte dei conti conformativi rispetto alla sentenza Corte costituzionale. n. 18/2019: per quanto consta, si tratta di soli 2 enti nel panorama nazionale (ossia il Comune di Pagani, su cui è intervenuta la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 46/2019/Prsp, e il Comune di Reggio Calabria, interessato dalla deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Calabria n. 31/2019/Prsp). La disposizione, quindi, sembra avere una portata ‘ad personam’ (…anzi, più precisamente….si passi il termine…., ‘ad comunem’…); pertanto, appare qualificabile come ‘norma-provvedimento’, in quanto incide su un numero determinato e molto limitato di destinatari e finisce per l’avere contenuto particolare e concreto; ciò sembra francamente travalicare i limiti propri della funzione legislativa, che deve essere sempre connotata, per definizione, dai caratteri della generalità ed astrattezza”.

La Sezione regionale evoca perciò uno stretto controllo di costituzionalità sotto il profilo della non arbitrarietà e non irragionevolezza del Legislatore per la caratteristica di legge-provvedimento che la norma assume.

La Sentenza n. 115/2020 della Corte Costituzionale

La Corte Costituzionale “stralcia” il rilievo di cui al punto 4 del precedente paragrafo: “[…] le norme non risultano ‘intruse’ rispetto alle finalità del Dl. in cui sono state inserite”.

Passando al merito, la Corte fa una premessa chiarendo la ratio della sua Sentenza n. 18/2019. L’incostituzionalità della norma oggetto di detta Sentenza non sta nella durata trentennale del “Piano di riequilibrio”, ma nel contrasto con gli artt. 81 e 97, comma 1, della Costituzione, in quanto lesiva dell’equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio e dei Principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilità nell’esercizio del mandato elettivo. “Era quindi nell’utilizzazione ‘sviata’ delle somme destinate al rientro il vulnus ai precetti costituzionali e non nella durata, in quanto tale, del programma. È evidente che consentire per un trentennio – ma il Principio vale per qualsiasi deroga all’immediato rientro che consenta di allargare l’entità del disavanzo anziché ridurlo – all’Ente territoriale di ‘vivere ultra vires’ comporta l’aggravio del deficit strutturale, anziché il suo risanamento. Ciò è tanto vero che la regola fisiologica del rientro dal disavanzo è quella del rientro annuale, al massimo triennale e comunque non superiore allo scadere del mandato elettorale […]. Ogni periodo di durata superiore comporta il sospetto di potenziale dissesto e può essere giustificato solo se il meccanismo normativo che lo prevede sia effettivamente finalizzato al riequilibrio, dimodoché ‘l’istruttoria relativa alle ipotesi di risanamento deve essere congrua e coerente sotto il profilo storico, economico e giuridico’ (Sentenza n. 18/2019)”.

La Corte, fatta questa premessa, anticipa che sono fondate soltanto le censure rivolte all’art. 38, comma 2-ter, del Dl. n. 34/2019, come convertito con modificazioni nella Legge n. 58/2019, in riferimento agli artt. 81, 97, comma 1, e 119, comma 6, della Costituzione.

Come visto, il comma 2-ter dell’art. 38 stabilisce che “la riproposizione di cui al comma 2-bis – cioè la riproposizione del “Piano di riequilibrio” – deve contenere il ricalcolo complessivo del disavanzo già oggetto del ‘Piano’ modificato, nel rispetto della disciplina vigente, ferma restando la disciplina prevista per gli altri disavanzi”.

La Corte afferma in proposito che “è fuor di dubbio che ogni bilancio consuntivo può avere un solo risultato di amministrazione, il quale deriva dalla sommatoria delle situazioni giuridiche e contabili degli esercizi precedenti fino a determinare un esito che può essere positivo o negativo. Consentire di avere più disavanzi significa, in pratica, permettere di tenere più bilanci consuntivi in perdita”. Non è la durata ventennale fissata dalla Tabella dell’art. 38, comma 1-terdecies, del Dl. n. 34/2019 ad essere incostituzionale, ma la possibilità di manipolare il deficit attraverso la strumentale tenuta di più disavanzi.

La Corte quindi, con assoluta chiarezza, afferma che “gli artt. 81 e 97, comma 1, della Costituzione, risultano dunque violati perché il censurato art. 38, comma 2-ter, del Dl. n. 34/2019, come convertito, esonera l’Ente Locale in situazione di pre-dissesto da una serie di operazioni indefettibili per ripristinare l’equilibrio e, in particolare, dall’aggiornamento delle proiezioni di entrata e di spesa, dalla ricognizione delle situazioni creditorie e debitorie, dalla previa definizione degli accordi con i nuovi creditori e con quelli vecchi eventualmente non soddisfatti, nonché dalla ricognizione e dimostrazione della corretta utilizzazione dei prestiti stipulati per adempiere alle pregresse obbligazioni passive. I predetti Principi risultano violati insieme all’art. 119, comma 6, della Costituzione, sotto il profilo dell’equità intergenerazionale, in quanto il comma 2-ter del citato art. 38 consente di utilizzare risorse vincolate al pagamento di debiti pregressi per la spesa corrente, in tal modo allargando la forbice del disavanzo. Analoga violazione sussiste sotto il profilo della responsabilità di mandato, nella misura in cui l’ente locale in pre-dissesto viene esonerato dal fornire contezza dei risultati amministrativi succedutisi nel tempo intercorso tra l’approvazione del ‘Piano’ originario e quello rideterminato. […] È evidente che un consistente lasso temporale, senza neppure specificare da quale bilancio consuntivo e da quale gestione annuale sia stato originato il deficit, interrompe completamente la correlazione tra attività del rappresentante politico e risultati imputati alle collettività amministrate succedentesi nel tempo”.

La Corte ricorda che, in alcuni casi, la situazione è stata resa anche peggiore dall’attuazione dell’art. 2, comma 6, del Dl. n. 78/2015, convertito con modificazioni nella Legge n. 125/2015, e dell’art. 1, comma 814, della Legge n. 205/2017, in materia di contabilizzazione e utilizzo delle anticipazioni di liquidità concesse sulla base del Dl. n. 35/2013, norma che infatti è stata dichiarata incostituzionale con la Sentenza n. 4/2020 della stessa Corte[3].

Conformemente ai Principi costituzionali ribaditi più volte e a quelli sanciti dai commi 6 e 7 dell’art. 243-bis, del Dlgs. n. 267/2000 (Tuel), il “Piano di riequilibrio” e la sua riproposizione deve fondarsi: “a) su una determinazione aggiornata, sotto il profilo finanziario e giuridico, del disavanzo in relazione al quale vanno calcolate le quote annuali costanti di risorse da accantonare mediante sottrazione alla spesa corrente, secondo il numero di annualità del ‘Piano’; b) sull’individuazione dei creditori con i quali va stipulato un coerente sistema di rateazione non superiore al ‘Piano di riequilibrio’; c) sulla corretta e attendibile determinazione delle fonti di entrata per la medesima durata del ‘Piano di riequilibrio’”.

La Corte dei conti, sul caso specifico del Comune di Reggio Calabria, evidenzia che quanto rilevato “[…] spiega in particolare come, nel caso oggetto del giudizio a quo, a fronte del deficit accertato dalla Commissione prefettizia a monte dell’unico ‘Piano di riequilibrio’ approvato dal Ministero dell’Interno e dalla Corte dei conti – pari a Euro 110.918.410,00, ripartito in 10 annualità di accantonamento di 11.091.804,10 – ci si trovi ora in presenza di anticipazioni di liquidità pari a Euro 258.837.831,63 oltre ad un ulteriore prestito regionale per un servizio obbligatorio di parte corrente pari a Euro 64.974.388,27 a fronte di una rata di accantonamento ventennale sottostimata in Euro 2.538.485,47 annui”.

I rilievi della Sezione della Corte dei conti della Calabria ai commi 1-terdecies e 2-bis dell’art. 38 del Dl. n. 34/2019 non sono, invece, fondate.

La Corte ribadisce di non aver mai individuato un limite temporale alla durata del “Piano di riequilibrio”, anche se, ricorda, che in più occasioni il Legislatore statale è stato ammonito sulle potenziali conseguenze negative delle deroghe alla fisiologica situazione dell’equilibrio del bilancio, che di regola andrebbe ripristinata immediatamente dall’Amministrazione nel corso del cui mandato il disavanzo si è venuto a formare.

La Corte, “bacchettando” il Legislatore, rileva che più volte ha affermato il seguente Principio: “[f]erma restando la discrezionalità del Legislatore nello scegliere i criteri e le modalità per porre riparo a situazioni di emergenza finanziaria come quelle afferenti ai disavanzi sommersi, non può non essere sottolineata la problematicità di soluzioni normative, mutevoli e variegate come quelle precedentemente descritte, le quali prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili ricadute negative anche in termini di equità intergenerazionale (in senso conforme, Sentenza n. 107/2016)[4].

Inoltre, la Corte prosegue affermando che “il comma 889 ribadisce l’intangibilità dei tempi di pagamento negoziati con i creditori – e quindi anche di quelli previsti nel piano decennale attualmente in vigore – e specifica la procedura per l’adozione, per il controllo della Corte dei conti e per l’approvazione definitiva del nuovo piano da parte del Consiglio comunale. Ciò chiarisce che non vi può essere alcuna determinazione unilaterale dell’entità e della durata del piano da parte dell’Ente Locale, in quanto esso dovrà essere sottoposto a un attento sindacato di natura tecnico-giuridica (ex plurimis, Sentenza n. 39/2014) da parte della competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti, secondo i canoni dell’art. 243-bis del Dlgs. n. 267/2000. Tale sindacato dovrà, tra l’altro, riguardare lo stato di attuazione del vecchio piano di pagamento dei creditori, l’esistenza di eventuali debiti fuori bilancio, la previa procedura di riconoscimento degli stessi, la previa negoziazione con gli ulteriori creditori eventualmente emersi dopo l’approvazione del ‘Piano’ decennale (con la conseguente diacronica struttura del nuovo ‘Piano’, scaglionato secondo obbligazioni passive nuove e pregresse), la verifica che le anticipazioni di liquidità siano effettivamente servite per il pagamento di debiti maturati negli esercizi anteriori e non siano surrettiziamente computate tra le fonti di copertura della spesa corrente e che sia assicurata l’iscrizione – analiticamente specificata – del rimborso dei prestiti nella parte passiva del bilancio”.

Quindi, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 38, comma 2-ter, del Dl. n. 34/2019, “[…]il combinato delle ulteriori disposizioni censurate è dunque suscettibile di una interpretazione secundum Constitutionem nei sensi e nei limiti precisati e ciò determina la non fondatezza delle censure a esse rivolte”.

Conclusioni: il trionfo della “sostanza” in una prospettiva a tutela dei cittadini di oggi e di domani.

Si vuole in questo articolo richiamare alcune valutazioni già fatte su altri articoli sulla stessa questione o similari.

Commentando la Sentenza n. 18/2019 si scrisse che, “in generale, e senza alcun riferimento specifico al caso di Reggio Calabria, condividendo in linea teorica i Principi fondamentali affermati dalla Corte Costituzionale nella Sentenza n. 18/2019, a modesto parere di chi scrive, le argomentazioni portate avanti dalla Sezione regionale della Calabria a sostegno della tesi che il ‘Piano di riequilibrio’ approvato non sia configurabile come un ‘rapporto esaurito’ suscitano più di qualche dubbio e, comunque, sembrerebbero contrarie al Principio di certezza del diritto, sulla cui base si sviluppa una corretta programmazione. Se è pur vero infatti che le situazioni di crisi di cui si parla, spesso, nascono esse stesse da una cattiva gestione e mancanza di programmazione, almeno da un punto di vista sostanziale, di buon senso, se non giuridico, non è ragionevole ritenere che chi, magari nel tentativo di risolvere problemi creati da altri, sulla base di una legge dello Stato in vigore, abbia presentata e vista approvata una rimodulazione del ‘Piano’ e su questa abbia impostata una programmazione di rientro, non possa farvi più conto perché il Legislatore ha valutato erroneamente la costituzionalità della norma al momento in cui l’ha approvata. Inoltre, l’art. 243, commi 3, 6 e 7, del Tuel, richiamate dalla Sezione della Calabria a sostegno della propria tesi, assegnano alle Sezioni regionali la competenza di monitoraggio nella fase attuativa di un ‘Piano’ approvato che, nel caso specifico, la Sezione avrebbe comunque potuto pienamente esercitare rispetto al ‘Piano’ del Comune di Reggio Calabria, il cui procedimento di approvazione, appunto, era da ritenersi concluso”[5].

La Corte Costituzionale, nella Sentenza n. 4/2020, richiamata nella n. 115/2020, afferma che, “[s]e, da un lato, l’Amministrazione comunale, fino alla data della presente Pronuncia, ha gestito realmente partite di spesa superiori a quelle costituzionalmente consentite, in tal modo peggiorando lo stato dei propri conti, dall’altro lo ha fatto sulla base di disposizioni legislative in vigore e di atti contabili dimensionati in rapporto alle potenzialità consentite dalle medesime disposizioni. Ne è derivato che tale gestione si è dipanata in una serie di impegni e pagamenti, in relazione ai quali l’affidamento dei soggetti venuti in contatto con l’Amministrazione comunale e la funzionalità di Progetti avviati secondo contratti e situazioni negoziali in itinere non possono essere travolti dalla dichiarazione di illegittimità di norme che hanno consentito, durante la loro vigenza, il sovradimensionamento della spesa. […] A ben vedere – proprio in ragione della peculiarità del diritto del bilancio e in particolare del Principio di equilibrio dinamico che sposta nel tempo la continua tensione verso un bilanciato contrappeso tra entrate e spese – si è in presenza di una graduazione ‘naturale’ degli effetti temporali della presente Sentenza sulla gestione del bilancio comunale e sulle situazioni giuridiche a essa sottese”.

Commentando poi la Sentenza n. 4/2020, volendo rilevare la sostanza delle cose, piuttosto che la forma, si scrisse: “in conclusione, una produzione normativa poco attenta, una gestione che non mira alla sostanza di Principi contabili sani (e al buon senso) e si inerpica su strade in salita per giustificare interpretazioni che non trovano evidentemente alcuna giustificazione, determinano situazioni più serie rispetto a quelle di partenza, aggravando la situazione delle generazioni future di quella collettività e rendendo più difficile la corretta assunzione di responsabilità da parte di chi, anche nel passato, ha concorso al determinarsi di tali situazioni”[6].

La Sentenza della Corte Costituzionale n. 115/2020 (come prima la n. 4/2020), per la quale all’inizio di questo articolo si è detto che verrebbe da dire “meno male che la Corte Costituzionale c’è”, mira alla “sostanza” delle cose, “bacchetta” il Legislatore e l’Ente cui la Sentenza si riferisce, ma anche rispetto alla Sezione regionale della Corte dei conti non è assolutamente tenera. La Corte Costituzionale infatti, pur facendo un ragionamento in generale, ricorda che gli strumenti a sua disposizione le avrebbero concesso di prevenire situazioni così critiche: “è vero che nei casi che hanno originato la fattispecie normativa in esame e quella inerente alla Sentenza n. 18 del 2019 gli Enti Locali coinvolti non avevano reso ostensibile l’andamento storico delle passività, l’indicazione dei presupposti per attivare le anticipazioni di liquidità e gli altri elementi previsti dai commi 6 e 7 dell’art. 243-bis del Dlgs. n. 267/2000. Tuttavia, la Corte dei conti ben dispone, anche in sede di controllo, del potere di ordinare tempestivamente incombenti istruttori secondo le modalità dell’art. 3, comma 8, della Legge n. 20/1994 (‘Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti’), il quale prevede che ‘la Corte dei conti può richiedere alle Amministrazioni pubbliche ed agli Organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti. Si applica il comma 4 dell’art. 2 del Dl. n. 453/1993’. Ciò, soprattutto con riguardo all’attuazione dei ‘Piani di riequilibrio’ più problematici, avrebbe probabilmente consentito di prevenire una così rapida espansione dei deficit in lassi temporali relativamente brevi”.

Bisogna ringraziare la Corte Costituzionale che, a differenza di altri, sembra usare criteri logici in una prospettiva di tutela dei cittadini di oggi e di domani, criteri e prospettiva che qualsiasi attore pubblico dovrebbe utilizzare e che gli Amministratori dovrebbero sostanzialmente rispettare nell’esercizio del proprio mandato.


[1] Giovanni Viale e Andrea Mazzillo, “Sentenza Corte Costituzionale n. 18/2019, un’occasione per ripensare la disciplina per evitare il dissesto dei Comuni”, Entilocalinews n. 13 dell’1 aprile 2019, Centro Studi Enti Locali.

[2] Il richiamato comma 888, dell’art. 1, della Legge 205/2017, ha modificato l’art. 243-bis del Tuel Enti Locali, prevedendo la durata del “Piano” in un tempo da 4 a 20 anni (anziché i 10 precedenti), definiti sulla base di criteri oggettivi che lo stesso “Decreto Crescita” modifica all’art. 38 comma 1-terdecies portando a 20 anni la durata massima del “Piano di riequilibrio finanziario” per i Comuni con popolazione superiore a 60mila abitanti qualora il rapporto passività/impegni superi il 60% (era il 100% prima). Il comma 889 dell’art. 1 della Legge n. 205/2017, consente agli Enti che hanno presentato il “Piano di riequilibrio finanziario pluriennale” o ne hanno conseguito l’approvazione di rimodulare o riformulare il predetto “Piano” (al momento dell’approvazione della Legge n. 205/2017, “al fine di usufruire delle modifiche introdotte dal comma 888 del presente articolo”), determinandone le modalità e i tempi. In particolare, giova qui sottolineare che, tra le altre cose, il comma in oggetto prevede che “gli Enti Locali che intendono avvalersi di tale facoltà trasmettono la Deliberazione consiliare contenente la relativa richiesta alla competente Sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell’Interno nel termine di 15 giorni dalla data di entrata in vigore della presente Legge”. Vedi, Giovanni Viale, ‘La Sentenza n. 18 del 14 febbraio 2019 della Corte Costituzionale e il ‘Decreto Crescita’’, Entilocalinews n. 27 del 8 luglio 2019.

[3] Giovanni Viale, “La Corte Costituzionale, con Sentenza 28 gennaio 2020 n. 4, si è espressa in materia di contabilizzazione e utilizzo delle anticipazioni di liquidità ex Dl. n. 35/2013”, Entilocalinews n. 6 del 10 febbraio 2020, Centro Studi Enti Locali.

[4] Sentenza n. 6/2017.

[5] Giovanni Viale e Andrea Mazzillo, “Sentenza Corte Costituzionale n. 18/2019, un’occasione per ripensare la disciplina per evitare il dissesto dei Comuni”, Entilocalinews n. 13 del 1° aprile 2019, Centro Studi Enti Locali

[6] Giovanni Viale, “La Corte Costituzionale, con Sentenza 28 gennaio 2020 n. 4, si è espressa in materia di contabilizzazione e utilizzo delle anticipazioni di liquidità ex Dl. n. 35/2013”, Entilocalinews n. 6 del 10 febbraio 2020, Centro Studi Enti Locali.

di Giovanni Viale


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