Nella Sentenza n. 27 del 29 dicembre 2021 della Corte dei conti, Sezioni Riunite, la questione controversa riguarda l’interpretazione dell’art. 16 del Dpr. n. 380/2001, e la corretta individuazione sia dei requisiti della certezza e attualità del danno – che determinano le condizioni dell’azione risarcitoria da parte della Procura erariale – sia del “fatto dannoso” di cui all’art. 1, comma 2, della Legge n. 20/1994, riguardo alla decorrenza del termine prescrizionale.
La Sezione rileva che l’art. 16 del Dpr. n. 380/2001 ribadisce l’onerosità del permesso di costruire mediante versamento di un contributo, articolato su 2 componenti: oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria, e costo di costruzione. Sussiste tra i 2 istituti un’innegabile differenza ontologica. Gli oneri di urbanizzazione espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria, con la conseguenza che tali prestazioni economiche si impongono soltanto se e in quanto l’intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione.
Da tale premessa consegue che un intervento edilizio, che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona, non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti: l’urbanizzazione, infatti, è funzionale “all’utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio”. Il costo di costruzione per i nuovi edifici, al contrario, componente del complessivo onere di costruzione “si configura quale compartecipazione [..] all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore”, e alla concreta utilità ritraibile. Trattandosi di un prelievo para-tributario, il corrispettivo in questione è comunque dovuto in presenza di una “trasformazione edilizia” che, anche indipendentemente dall’esecuzione fisica di opere, si rivela produttiva di vantaggi economici connessi all’utilizzazione. Il costo di costruzione, a differenza degli oneri di urbanizzazione, non concorre quindi alla realizzazione delle Infrastrutture pubbliche a servizio della nuova opera, ma sorge semplicemente a fronte dell’incremento del patrimonio del titolare del permesso, e dunque della sua capacità contributiva, conseguente all’intervento edilizio. Il potere di determinazione del costo di costruzione per i nuovi edifici è attribuito alle Regioni che vi provvedono “periodicamente”, con riferimento ai costi massimi ammissibili per l’edilizia agevolata, definiti dalle stesse Regioni a norma della lett. g), del comma 1 dell’art. 4 del Legge n. 457/1978. Qualora le Regioni non vi provvedano ovvero nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, “il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell’intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall’Istituto nazionale di statistica (Istat)”.
Il Legislatore ha, in definitiva, previsto per entrambe le componenti monetarie del contributo di costruzione, meccanismi di aggiornamento, con la differenza che, mentre per gli oneri di urbanizzazione si impone ai Comuni una Delibera quinquennale (rimanendo, in mancanza, il contributo ancorato ai parametri normativi vigenti al momento dell’adozione del titolo abilitativo), per il costo di costruzione è stata introdotta un’indicizzazione annuale “automatica”, che supplisce all’eventuale carenza di aggiornamento da parte delle Regioni, con una forza self-executing.
La Sezione afferma che nel caso del “costo di costruzione” non può parlarsi di un vero e proprio “aggiornamento” tutte le volte in cui l’Amministrazione comunale, non esercitando le facoltà che talune leggi regionali riconoscono, si limita a un tardivo adeguamento degli importi dovuti, alla stregua dei parametri già vigenti al momento del rilascio del titolo abilitativo, erroneamente calcolati. Si tratta, in questo caso, di atti di natura meramente ricognitiva e contabile, i quali, a loro volta, costituiscono “condicio sine qua non” della successiva gestione dell’entrata. Dunque, l’Ente può pretendere, previa rideterminazione del contributo in esame, il recupero dei conguagli con efficacia ex tunc (fin dalla data di rilascio del titolo abilitativo), sicché alcuna “mancata” riscossione può dirsi maturata. La possibilità di rettifica non rende, peraltro, incerta la data di esigibilità del diritto di credito del Comune al pagamento degli oneri concessori. Il credito nei confronti del cittadino richiedente il titolo edilizio è infatti sicuramente esigibile sin dal momento in cui il provvedimento è stato emanato, rimanendo tuttavia l’Ente libero di pretenderne il pagamento anche in corso d’opera, con le modalità e le garanzie dallo stesso stabilite, purché non oltre 60 giorni dalla ultimazione della costruzione, e anche di rideterminarne l’importo, nell’ordinario termine decennale di prescrizione, per effetto dell’errore di calcolo nel quale eventualmente sia incappato il funzionario. In realtà, lo slittamento del termine prescrizionale al momento in cui la perdita diventa definitiva, e dunque all’esito delle procedure di riscossione o del termine decennale ovvero ancora al verificarsi delle condizioni di inesigibilità del credito verso i cittadini, comporta la conservazione dell’azione erariale che potrà essere validamente esperita per fatti dannosi che possono risalire anche fino a 15 anni prima (10 anni per la prescrizione + 5 anni per l’azione erariale).
In conclusione, in caso di omesso aggiornamento del costo di costruzione di cui all’art. 16, comma 9, del Dpr. n. 380/2001, il danno erariale da mancata entrata si realizza al momento in cui viene a scadenza il termine decennale del diritto alla riscossione del contributo da parte dell’Ente Locale ovvero, anche anteriormente, quando sia accertata l’inesigibilità del credito o l’impossibilità di riscossione.
