Il 25 giugno 2021 è stato pubblicato, dall’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti Locali sul sito istituzionale del Viminale, lo Studio intitolato “Dinamiche e coperture dei costi per ‘servizi a domanda individuale’ negli Enti in situazione di criticità finanziaria”.
Lo Studio indaga su come variano le spese per l’erogazione dei “servizi a domanda individuale” e sulle modalità di copertura dei relativi costi nelle 3 categorie di Comuni sottoposti a controllo centrale su costi o a misure di risanamento finanziario: Enti strutturalmente deficitari, Enti in procedura di “Riequilibrio finanziario pluriennale” ed Enti in “Dissesto”.
L’obiettivo è quello di stimare la contrazione dei livelli di servizio e/o la crescita delle tariffe, ossia indagare il “costo sociale” delle Procedure di risanamento finanziario.
Il Lavoro prende a riferimento i dati rilevati per competenza dai certificati telematici dimostrativi per il 2017 della copertura, con proventi tariffari e contributi finalizzati, dei costi dei servizi in parola per gli Enti sopra citati (minimo di legge: almeno il 36%), integrati con dati sulla qualità, sulla quantità e sulla tariffazione dei “servizi a domanda individuale”, al fine di trarre indicazioni per una migliore comprensione degli effetti delle Procedure di risanamento applicate nei Comuni.
Lo Studio dopo aver definito e perimetrato i “servizi a domanda individuale”, individua 21 Enti per ognuna delle 3 categorie in modo da rendere, per quanto possibile, omogenei dimensionalmente e per area geografica i 3 campioni da indagare. Poi, per ogni campione, sono stati determinati i totali degli impegni di spesa (costi di gestione per il personale, per l’acquisto di beni e servizio, per l’ammortamento dei beni e per i trasferimenti) e degli accertamenti di entrata (da tariffe e da contributi finalizzati) per 20 categorie di “servizi a domanda individuale” e il relativo tasso medio di copertura dei costi.
Lo Studio rileva che gli impegni totali si riducono, rispetto al dato di riferimento per gli Enti strutturalmente deficitari, di circa il 12% per gli Enti in “Riequilibrio finanziario pluriennale” e di quasi il 70% per gli Enti in “Dissesto”; correlativamente si riducono anche, e in maniera leggermente più marcata, gli accertamenti per circa il 15% e per oltre il 75%. Risulta evidente per gli Enti in “Dissesto” un crollo di impegni e accertamenti connessi all’erogazione di “servizi a domanda individuale”.
Ne deriva che la copertura media del costo dei servizi non varia significativamente fra le 3 tipologie di Enti, in quanto si passa da una copertura di circa il 53% per gli Enti strutturalmente deficitari ad una copertura di circa il 57% per gli Enti con “Piano di riequilibrio” e di circa il 64% per gli Enti in “Dissesto”.
E’ rilevabile anche che la copertura dei costi in tutte e 3 le tipologie di Enti risulta più alta nei piccoli Comuni, con forbice che risulta via via più significativa man mano che si passa dal campione degli Enti strutturalmente deficitari a quello degli Enti in “Dissesto”.
Il ridimensionamento del livello dei servizi negli Enti in “Dissesto” risulta evidente e molto significativa (considerato anche che tale flessione non si manifesta per il Servizio “Rsu”), e infatti, l’impegno medio di spesa per abitante per i “servizi a domanda individuale” si riduce da Euro 34,30 per gli Enti strutturalmente deficitari (Euro 29,96 per gli Enti in riequilibrio) a solo Euro 10,66 per gli Enti dissestati.
Pertanto, viene in evidenza che i Comuni in “Dissesto” sembra che quasi si liberino dei “servizi a domanda individuale” (con un mix di interventi dismessivi) concentrandosi sui “servizi fondamentali”, ossia pare venga ritenuto insostenibile per i cittadini l’incremento delle tariffe dei “servizi a domanda individuale” quando questi sono già gravati dall’aumento a livelli massimi delle aliquote dei tributi.
La contrazione dei “servizi a domanda individuale” è più marcata per i Servizi di “Asilo nido” e di “Mensa”, e ancora più significativa si mostra per i Servizi associati a condizioni di maggior benessere (Colonie e Soggiorni stagionali e Impianti sportivi) fino quasi ad azzerarsi per i Servizi di Mercati e Fiere e Parcheggi e Servizi funebri. Per tutte e 3 le tipologie di Enti in difficoltà finanziaria risultano assenti i Servizi alle Imprese, i Servizi turistici e i Corsi extrascolastici.
La contrazione dei livelli di spesa nei Comuni in “Dissesto” è più contenuta nei servizi ad alta intensità di lavoro (Musei e Asili nido) e per gli Impianti sportivi, mentre risulta alta per il Servizio “Mensa” e per tutti gli altri “servizi a domanda individuale”; in genere, nei Comuni in “Dissesto” vengono salvaguardati i “servizi politicamente più importanti”, soprattutto con lo scopo di difendere i livelli occupazionale.
Altro aspetto da segnalare è la copertura tariffaria degli utenti dei servizi rispetto alla contribuzione di sostegno degli Enti che scende se si passa dagli Enti strutturalmente deficitari, agli Enti in “Riequilibrio” e agli Enti dissestati.
Gli effetti depressivi sul livello dei “servizi a domanda individuale” sono accentuati per i Comuni in “Dissesto”, mentre paiono lievi gli effetti delle misure/azioni degli Enti con “Piano di risanamento finanziario pluriennale”.
Lo Studio conclude che l’indagine evidenzia in primo luogo la sostanziale fragilità dell’offerta di “servizi a domanda individuale” da parte dei Comuni con problematiche finanziarie, anche tenuto conto che tali servizi soffrono spesso la concorrenza delle analoghe prestazioni offerte da soggetti privati, per cui la variazione in aumento delle tariffe può muoversi entro margini assai ristretti.
L’indagine sembra mostrare che, nelle situazioni di conclamata crisi finanziaria ed avvio di un duro percorso di risanamento, come il “Dissesto”, i “servizi a domanda individuale” costituiscano uno degli “oggetti privilegiati” per le riduzioni di spesa.
L’indagine campionaria condotta su Comuni Centro-meridionali, di piccole dimensioni, a basso reddito ed economia basata su Agricoltura e Terziario, mostra che il livello di spesa per i “servizi a domanda individuale” nei Comuni dissestati, rispetto a quelli esenti da patologie finanziarie, si riduce di 2/3. L’indagine sui Comuni con problematiche finanziarie evidenzia comunque una flessione media del livello di spesa prossima al 60%.
Relativamente alle entrate, l’analisi sui Comuni svantaggiati mostra un calo degli accertamenti correlati ai “servizi a domanda individuale” ancora più accentuato di quello degli impegni. Quindi, nei Comuni svantaggiati accanto al livello del Servizio sembrano crollare anche le tariffe; nelle altre tipologie di Enti esaminati, probabilmente alla contrazione di qualità e quantità dei “servizi a domanda individuale” si accompagna anche una significativa crescita delle tariffe.
La “desertificazione dei servizi a domanda individuale” sembra essere la regola nei Comuni in “Dissesto”, e ciò significa che ipotesi di revisione in aumento della percentuale di copertura dei costi dei “servizi a domanda individuale” obbligatoria per legge sarebbero destinate a produrre effetti assai dubbi ai fini del risanamento: perché quei servizi sono ormai ridotti al minimo, perché l’aumento delle tariffe non farebbe che completare l’opera di smantellamento degli stessi e perché una percentuale obbligatoria di copertura dei costi più elevata potrebbe essere realizzata facilmente agendo sul denominatore del rapporto piuttosto che sul numeratore, ossia semplicemente tagliando i costi a tariffe invariate.
Altra evidenza dell’analisi è che gli effetti depressivi del risanamento finanziario sul livello e sulle tariffe dei servizi a domanda individuale sono molto più contenuti nella “procedura di riequilibrio finanziario pluriennale”. Nell’indagine campionaria, riguardante gli Enti centro-meridionali di aree prevalentemente svantaggiate, impegni ed accertamenti si riducono, nel confronto tra Comuni deficitari e Comuni in riequilibrio, soltanto del 12% e del 15%. Il valore pro capite degli impegni è negli Enti in “Riequilibrio” appena inferiore a quello degli Enti deficitari (Euro 31,13 contro Euro 31,21), mentre il valore pro-capite degli accertamenti è superiore (Euro 17,96 contro Euro 14,38). Quindi, nella più diluita nel tempo “procedura del riequilibrio finanziario pluriennale” qualità e quantità dei “servizi a domanda individuale” vengono in larga parte salvaguardati, sia pure in presenza di livelli di entrata (tariffe e contributi) più alti.
Le 3 “procedure di risanamento finanziario” previste dal Tuel, ovvero quella relativamente blanda della deficitarietà strutturale, quella più incisiva del “Riequilibrio” e quella estrema del “Dissesto”, hanno con ragionevole certezza effetti contenuti sui livelli delle prestazioni e sui costi per la collettività locale relativamente ai “servizi a domanda individuale” nelle prime 2 tipologie di Enti, ma effetti estremamente marcati con riguardo agli Enti in “Dissesto”.
Infine, lo Studio valuta se dai dati desunti dall’indagine possano trarsi conclusioni in merito all’opportunità di operare una revisione dei tassi di copertura del costo complessivo della gestione dei “servizi a domanda individuale” previsti normativamente per le 3 categorie di Enti Locali in risanamento.
Nei 63 Enti indagati, il tasso di copertura risulta in 5 casi inferiore alla soglia di legge, in 15 casi compreso tra il 36% ed il 45%, in 34 casi compreso tra 46% e 90% ed in 9 casi superiore a tale percentuale. La percentuale stabilita dal Tuel è quindi, per la gran parte degli Enti in risanamento, superata volontariamente, per le necessità di risanamento del bilancio, ed in misura considerevole.
Per gli Enti che certificano una percentuale di copertura a livelli uguali o di poco superiore ai limiti di legge, la soglia limite del 36% potrebbe dispiegare la sua efficacia, ossia costituire, con l’ausilio delle sanzioni che sono riconnesse alla sua violazione, un preciso limite a decisioni tariffarie poco ponderate.
Viene fatto presente che risultano per gli Enti in risanamento percentuali medie di copertura del costo dei “servizi a domanda individuale” per il 46% per gli Enti deficitari, il 57% per quelli in “Riequilibrio” e il 61% per quelli in “Dissesto”, con dimostrazione del fatto che sono le crescenti criticità del bilancio a determinare in larghissima parte le percentuali di copertura dei costi.
E’ ritenuto quindi che la percentuale di legge (36%) svolga le sue funzioni di contenimento delle tentazioni ribassiste circa i livelli tariffari dei “servizi a domanda individuale” in almeno un quarto degli Enti, e che quindi siano inopportune revisioni mirate a ridurre la misura di copertura indicata nel Tuel.
Laddove è l’urgenza e la dimensione del risanamento a determinare la marcata contrazione dei “servizi a domanda individuale”, l’ipotesi di revisione al rialzo della percentuale di copertura indicata nel Tuel deve essere attentamente ponderata. Nelle “procedure di riequilibrio” ed in quelle consistenti nei controlli centrali, il mix di misure previste, di cui la copertura nella misura del 36% del costo dei “servizi a domanda individuale” è parte, non ha svolto, secondo le risultanze dell’indagine, effetti eccessivamente depressivi sul livello di tali servizi.
Lo Studio fa presente che, anche se si potrebbe ritenere, in presenza di una maggioranza di Comuni in “Risanamento” che spontaneamente coprono i costi dei “servizi a domanda individuale” in misura ben superiore ai limiti di legge, che esistano margini per un possibile inasprimento della percentuale obbligatoria di copertura dei costi, la sostanziale fragilità dei “servizi a domanda individuale” nei Comuni con fragilità finanziarie consiglia cautela ad attuare tale incremento; per gli Enti dissestati poi tale soluzione comporterebbe più facilmente l’azzeramento dei servizi per contribuire al risanamento finanziario.
In conclusione, viene ritenuto dagli estensori dello Studio che la percentuale di legge (36%) continui a svolgere un ruolo equilibrato di salvaguardia, sia degli equilibri di bilancio, sia dell’esigenza di preservare livelli di prestazioni per servizi che sono parte importante della qualità della vita delle comunità locali; quindi, viene auspicato che nell’iter di revisione del Tuel non si proceda a modificate le percentuali di copertura obbligatoria dei “servizi a domanda individuale” per gli Enti assoggettati a misure di risanamento finanziario.
