Corte dei conti, Sezione Prima Giurisdizionale centrale di appello, Sentenza n. 344 del 18 dicembre 2020
Oggetto:
Condanna di un Sindaco per aver nominato 2 Direttori di Agenzie comunali, per gli anni 2012 e 2013, in carenza dei presupposti di legge: conferma Sentenza della Sezione territoriale per la Puglia n. 388/2019.
Fatto:
Nel luglio 2010, la Giunta di questo importante Comune (55.000 abitanti circa), su proposta del Sindaco, istituisce 2 Agenzie (una per le Politiche agricole, l’altra per le Politiche sociali), considerate, ai sensi dell’art. 90 del Tuel, quali “Uffici di staff del Sindaco”. Successivamente, nel maggio 2012, con propria Deliberazione, la Giunta disponeva che all’individuazione ed alla nomina dei 2 Direttori delle suddette Agenzie, avrebbe provveduto il Sindaco, cosa che fece, con propri Decreti 1° giugno 2012. Nei 2 Decreti veniva fissato, per ogni Direttore, un compenso annuo di 15.000, oltre Iva. Per 1 dei 2 Direttori, tale incarico veniva poi rinnovato.
La Procura contabile ritiene “che la nomina fosse stata effettuata in violazione della disciplina di legge”, per cui cita in giudizio il Sindaco, il Dirigente del “Personale” (che aveva firmato i contratti di incarico) ed il Segretario generale (che non si era opposto, in termine di legittimità, all’adozione della Deliberazione del giugno 2010), per un danno complessivo di Euro 45.375 (pari all’importo pagato ai 2 Direttori).
La difesa del Sindaco sostiene “l’insussistenza del dolo o della colpa grave, atteso che la condotta in contestazione era stata posta in essere esclusivamente in espletamento del profilo esclusivamente politico dell’incarico sindacale, tenuto anche conto che nel periodo dal 1° giugno 2012 al 31 agosto 2012 entrambi i predetti Direttori avevano svolto la loro attività a titolo gratuito”.
La difesa del Dirigente del “Personale” sostiene di essersi limitato, doverosamente, a dare attuazione alla Delibera della Giunta (del 2012). La difesa del Segretario generale sostiene che il suo incarico presso il Comune è terminato il 31 ottobre 2010, oltre alla “mancanza del dolo o della colpa grave, atteso che egli non poteva lontanamente prevedere che le Agenzie comunali, deliberate con atto di mero indirizzo, successivamente fossero realizzate con atti deliberativi non conformi a legge”.
I Giudici territoriali (Sentenza n. 388/2019) accolgono integralmente la richiesta della Procura, condannando il Sindaco per il 50% del danno e il restante 50% in parti uguali ai 2 Dirigenti, escludendo il ricorso all’esercizio del potere riduttivo dell’addebito, “stante l’inescusabile negligenza nella condotta dei 3 convenuti”.
Il Sindaco presenta ricorso, che viene respinto.
Sintesi della Sentenza:
I Giudici, dopo aver esaminato le tesi della difesa, sostengono che “il gravame investe le conclusioni raggiunte dalla Sezione di primo grado sotto un duplice aspetto, che attiene tanto alla corretta ricostruzione del complesso delle regole sulle quali si fonda la genesi delle Agenzie, con dichiarate funzioni di supporto alle attività degli Organi elettivi, e tanto alla determinazione del danno che, secondo l’appellante, avrebbe dovuto tener conto dei vantaggi conseguiti per le prestazioni rese dalle figure professionali nominate, oltre che per la rinuncia a qualunque compenso per un certo tempo, da parte anche delle stesse. Per il primo profilo, l’interessato, nel sostenere la correttezza del proprio operato, e dunque il difetto di una condotta dolosa o gravemente colposa allo stesso imputabile, ha richiamato a conforto della tesi avanzata la disciplina di cui all’art. 90 del Dlgs. n. 267/2000, in rapporto con l’art. 13 del Regolamento sull’ordinamento generale del Comune. Le strutture in parola, qualificate come strumentali, erano state infatti costituite con riferimento ai medesimi articoli e ad esse era stato affidato il dichiarato compito di affiancare gli organi elettivi nelle specifiche materie dell’Agricoltura e delle Politiche sociali. Secondo il percorso esegetico offerto dall’appellante, sulla base della endiadi normativa richiamata, sarebbe stato pienamente legittimo, in qualità di Sindaco, procedere alla designazione nel proprio staff di persone di particolare competenza tecnica, anche esterne all’Ente, senza ricorrere alle ordinarie modalità di selezione e di assunzione con rapporto di lavoro subordinato. Tale assunto non può ritenersi fondato, alla luce delle inequivocabili e stringenti regole che disciplinano le forme di reclutamento, ai fini dell’instaurazione di rapporti di lavoro o dell’attivazione di prestazioni professionali con la pubblica amministrazione, che trova le sue fonti principali sia nel Dlgs. n. 165/2001 (‘Testo unico concernente norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche’) sia nello stesso Dlgs. n. 267/2000 (‘Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali’). In particolare, l’art. 90 citato, che demanda al Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi la possibilità di istituire le peculiari strutture in ausilio ai soggetti di direzione politica dell’amministrazione locale, dispone che le stesse possano svolgere esclusivamente le funzioni di indirizzo e di controllo attribuite dalla legge agli organi che se ne avvalgono, con divieto di espletamento di attività di tipo gestionale. Per espressa previsione normativa, presso tali uffici possono essere assegnati dipendenti facenti parte della dotazione organica dell’ente ovvero collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, per i quali sono previste le modalità di individuazione del trattamento economico, ancorate al Ccnl di comparto. Per quanto premesso, è evidente, e di ciò la Sentenza di primo grado ha dato puntuale contezza, che la creazione di simili articolazioni, alle quali sono stati preposti professionisti esterni, tradisca la reale natura del rapporto cui si è inteso dare vita, essendo la nomina chiaramente volta a ottenere prestazioni da parte di terzi, senza attenersi alle limitazioni correlate al regime del contratto di lavoro subordinato, al quale la norma del Tuel fa preciso rinvio. In difetto delle condizioni, per poter utilmente collocare gli organismi in parola tra gli uffici di cui all’art. 90 Tuel, e delle circostanze per una loro legittimazione sotto il profilo dell’aderenza alle regole dell’art. 7, comma 6, del Dlgs. n. 165/2001, sopra ricordate, resta confermato che il ricorso agli incarichi in parola, in violazione dei vincoli di legge, costituisca illecito erariale per l’ingiustificata erogazione di compensi a carico del bilancio pubblico. Nello specifico, tanto si rileva in assenza di una qualsiasi procedura volta a individuare le specifiche professionalità richieste, praticamente in mancanza di motivazione in ordine alle esigenze straordinarie dell’Ente e all’impossibilità di fronteggiarle con le risorse interne. Altrettanto deve dirsi per la carenza, in fase di liquidazione dei corrispettivi, di qualunque valutazione sui risultati conseguiti.”
I Giudici concludono affermando che, “con riferimento alla sussistenza dell’elemento psicologico e ritenuto ogni altro motivo assorbito, non si rinvengono nelle doglianze espresse elementi idonei a mettere in discussione le ragioni poste a base della pronuncia di cui si chiede la revisione. Le argomentazioni svolte ripropongono quanto evidenziato nella precedente fase di giudizio, senza che emerga in quale vizio sarebbe incorso il Giudice territoriale, il cui percorso logico espositivo appare, sul punto, non censurabile”.
Commento:
L’art. 90 del Tuel, denominato “Uffici di supporto agli organi di direzione politica”, prevede al comma 2 che, “al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il Contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli Enti Locali”. Rispetto al precedente ordinamento, tale norma fu vista come una novità: il politico (Sindaco, Presidente, Assessore) poteva assumente personale collocato nel proprio staff, con contratto a tempo determinato (ad esempio, fino a che il politico rimaneva nella carica ricoperta) e con il compenso ragguagliato a tutti i dipendenti dell’Ente.
I 2 Direttori furono invece assunti, con un compenso forfettario, a cui fu applicata l’Iva (quindi un contratto di lavoro autonomo).
Nella vicenda appare evidente che la “colpa” del Segretario fu soltanto quella iniziale: infatti, nel giugno 2010 la Giunta approvò le “linee guida” dell’operazione, che però ebbero inizio solo nel luglio 2012, quando aveva cessato l’incarico presso il Comune.
Occorre inoltre sottolineare che sull’applicazione dell’art. 90 la giurisprudenza della Corte dei conti è sempre stata coerente nella lettura sostanziale della norma.
di Antonio Tirelli
