Ambito soggettivo e obbligo di trasparenza per gli enti pubblici vigilati, gli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché le partecipazioni in società di diritto privato, Anac

Ambito soggettivo e obbligo di trasparenza per gli enti pubblici vigilati, gli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché le partecipazioni in società di diritto privato, Anac

Atto di Segnalazione n. 3/2020

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), in qualità di soggetto preposto alla vigilanza sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa, ha il compito di riferire al Parlamento sull’efficacia delle disposizioni vigenti in materia e, proprio in ottemperanza a tale compito, lo scorso 9 luglio, ha inviato a Governo e Parlamento un Atto di segnalazione con delle osservazioni e proposte di modifica in merito ad alcune disposizioni del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni’.

Le modifiche proposte con l’Atto di segnalazione riguardano l’ambito soggettivo di applicazione e gli obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli enti pubblici vigilati e agli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché alle partecipazioni in società di diritto privato.

In particolare, vengono poste all’attenzione del Governo alcune criticità relative all’art. 2-bis, comma 2, lettera b) che espressamente recita:

“1. Ai fini del presente decreto, per “pubbliche amministrazioni” si intendono tutte le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi comprese le autorità portuali, nonché’ le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione.

2. La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica anche, in quanto compatibile:

a) agli enti pubblici economici e agli ordini professionali;

b) alle societa’ in controllo pubblico come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera m), del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175. Sono escluse le società quotate come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), dello stesso decreto legislativo, nonché’ le società da esse partecipate, salvo che queste ultime siano, non per il tramite di società quotate, controllate o partecipate da amministrazioni pubbliche;

c) alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell’organo d’amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni.

3. La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica, in quanto compatibile, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, alle società in partecipazione pubblica come definite dal decreto legislativo emanato in attuazione dell’articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici.

Quindi, come è facile desumere dalla disposizione, l’art. 2-bis, comma 2, lett. b) esclude le società quotate dall’ambito di applicazione del regime di trasparenza previsto per le società in controllo pubblico, rinviando, per la definizione di società quotata, al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica); tale definizione comprende sia le società con azioni quotate, sia quelle che abbiano emesso strumenti finanziari quotati diversi dalle azioni purché entro la data del 31 dicembre 2015.

L’attuale formulazione del suddetto art. 2-bis, nel richiamare espressamente la definizione del Testo Unico, potrebbe – a parere dell’ANAC – far desumere che l’esonero dal regime di pubblicità previsto per le società in controllo pubblico operi anche per le società emittenti strumenti finanziari quotati diversi dalle azioni.

Secondo l’ANAC, infatti, tale scelta operata dal legislatore non appare pienamente coerente con le esigenze di prevenzione della corruzione e di trasparenza quanto piuttosto frutto di un non perfetto coordinamento tra normative diverse, precisando che per tutti e due i tipi di società in questione sussiste un interesse pubblico alla prevenzione della corruzione e alla promozione della trasparenza, seppur differentemente graduato. Per cui – anche tenuto conto del particolare regime giuridico a cui i due tipi di società sono sottoposti, specie in materia di diffusione di informazioni a tutela degli investitori e del funzionamento delle regole e del mercato concorrenziale- non sembrerebbe giustificata una generale e totale esenzione dagli obblighi in materia di trasparenza.

Per visualizzare il problema in concreto, basti pensare a Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (società detenuta dal MEF all’82,77% che rientra nella nozione di società in controllo pubblico ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera m) Dlgs. 175/2016) che emette anche strumenti finanziari diversi dalle azioni anche nel mercato non regolamentato. Si tratta, quindi, di società da ascrivere nella categorie di società quotate per le quali l’articolo in commento prevederebbe un’esenzione dagli obblighi di pubblicazione e, più in generale, dal decreto trasparenza.

Inoltre, l’ANAC rileva che l’esclusione delle società quotate dall’ambito di applicazione del Dlgs 33/2013 comporterebbe significative ricadute anche sotto il profilo dell’obbligo di adottare misure di prevenzione della corruzione; infatti, l’ambito di applicazione della normativa in materia di prevenzione alla corruzione contenuta nella Legge 190/2012 è definito mediante il rinvio espresso all’art. 2-bis Dlgs 33/2013 stabilendo, così, una stretta correlazione tra l’ambito di applicazione della disciplina in materia di prevenzione della corruzione e quello in materia di trasparenza, senonché, proprio l’art. 2-bis, comma 2, lettera b) esclude le società in partecipazione pubblica non di controllo dall’ambito di applicazione delle misure di prevenzione della corruzione.

In forza di quanto sopra, l’ANAC evidenzia che la disciplina attuale di cui all’art. 2-bis suscita forti perplessità in quanto accomuna tipologie di società tra loro molto diversificate, ovvero le società in controllo pubblico che emettono azioni quotate e quelle che emettono strumenti finanziari diversi dalle azioni in mercati regolamentati. Ad avviso dell’Autorità la norma andrebbe opportunamente rivisitata, sia per quel che attiene alla trasparenza, sia per le ricadute sulla disciplina della prevenzione della corruzione, graduando differentemente il regime delle esclusioni che per come è posto oggi risulta essere totale.

Sulla questione è importante segnalare come, in entrambi i casi, si tratta di società che svolgono sicuramente rilevanti attività di interesse pubblico e in cui sono investiti capitali pubblici ma, allo stesso tempo, vanno tenute in debita considerazione le differenze tra le due tipologie di società legate al tipo di prodotti finanziari (azioni e strumenti diversi, quali ad esempio le obbligazioni) che emettono in mercati regolamentati, dal momento che le società con azioni quotate sono da ritenersi oggetto di una avvenuta e piena privatizzazione.

Questo comporta l’opportunità di prevedere un regime diversificato a seconda del tipo di società, in controllo pubblico o meno, e del tipo di strumenti/prodotti finanziari che vengono emessi (azioni o strumenti finanziari diversi da esse).

In forza di quanto sopra l’ANAC propone le seguenti modifiche:

– per le società a controllo pubblico che emettono azioni in mercati regolamentati è opportuno prevedere l’applicazione del regime di trasparenza meno stringente previsto all’art. 2-bis comma 3 con assoggettamento agli obblighi di pubblicazione solo per le attività di pubblico interesse svolte; analogamente, per le società partecipate non in controllo che emettono azioni quotate o strumenti finanziari diversi dalle azioni (sia in mercati regolamentati che non), non sembrerebbe giustificata l’esclusione dall’applicazione delle misure di trasparenza previste al citato art. 2-bis, comma 3 con riferimento alla sola attività di pubblico interesse svolta. Quindi si deve riformulare articolo 2-bis comma 3 al fine di ricomprendervi espressamente anche dette società.

– al fine di garantire che la disciplina in materia di prevenzione della corruzione e quella relativa agli obblighi di trasparenza vengano attuate conformemente alle indicazioni espresse dal legislatore nel TUSPP, sarebbe opportuno distinguere il regime applicabile alle società in controllo e in partecipazione pubblica che emettono strumenti finanziari diversi dalle azioni anche a seconda della diversa sede di negoziazione, introducendo, nell’art. 2-bis, una specificazione in tal senso. In particolare appare necessario specificare che l’esenzione dal comma 2 delle società in controllo pubblico opera esclusivamente nelle ipotesi di emissione di azioni in mercati regolamentati propriamente detti, mentre per tali società e per le società partecipate che emettono azioni quotate e quelle egualmente partecipate che emettono strumenti finanziari diversi dalle azioni (sia in mercati regolamentati che non), la trasparenza sarebbe limitata alla sola attività di pubblico interesse svolta, come del resto previsto per tutti gli enti di cui al comma 3;

– attribuire espressamente all’ANAC, d’intesa con CONSOB, il compito di individuare gli specifici obblighi procedurali al fine di contemperare gli interessi pubblici sottesi alla normativa sulla trasparenza e sulla prevenzione della corruzione con la tutela degli investitori e dei mercati finanziari.

Quindi, in definita, a valle delle ragioni sopra riportate, l’ANAC propone il nuovo testo dell’arti. 2-bis Dlgs 33/2013:

1. Ai fini del presente decreto, per “pubbliche amministrazioni” si intendono tutte le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi comprese le autorità portuali, nonché le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione.

2. La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica anche, in quanto compatibile: a) agli enti pubblici economici e agli ordini professionali; b) alle società in controllo pubblico come definite dal decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, con la sola esclusione delle società che emettono azioni quotate in mercati regolamentati e delle società da esse partecipate, salvo che queste ultime siano, non per il tramite di società quotate, controllate o partecipate da amministrazioni pubbliche. Ai fini della disciplina sulla trasparenza e sulla prevenzione della corruzione sono altresì considerate in controllo pubblico le società con capitale pubblico maggioritario detenuto da una pluralità di amministrazioni o enti pubblici; c) alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell’organo d’amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni.

3. La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica, in quanto compatibile, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, alle società in partecipazione pubblica come definite dal decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, ivi comprese quelle che emettono azioni o altri strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati o strumenti finanziari in altre sedi di negoziazione; alle società in controllo pubblico che emettono azioni quotate in mercati regolamentati; alle associazioni, alle fondazioni, agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, alle società a capitale interamente privato ivi comprese quelle che emettono azioni o altri strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati o in altre sedi di negoziazione, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici.

4. L’autorità nazionale anticorruzione adotta Linee guida: a) d’intesa con la CONSOIB, recanti indicazioni operative per l’applicazione della disciplina alle società quotate in mercati regolamentati o nelle altre sedi di negoziazione e alle società che emettono strumenti finanziari in mercati regolamentati e per la pubblicazione dei dati da parte delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 22, comma6; b) per precisare, anche da un punto di vista organizzativo e contabile, quali siano le attività di pubblico interesse di cui al comma 3, relative all’esercizio di funzioni amministrative, ovvero allo svolgimento di attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o all’attività di gestione di servizi pubblici; c) per precisare gli obblighi di pubblicazione gravanti sui soggetti si cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, in applicazione dei criteri di cui all’art.3, comma 1-ter”.

di Matteo Piacentini


Related Articles

Le novità in materia di “Pubblico Impiego” introdotte dalla “Legge di stabilità” e dal “Decreto Precari”

La “Legge di stabilità 2014” ha introdotto, tra l’altro, importanti novità in materia di “Pubblico Impiego” anche con riferimento agli

“Decreto Semplificazioni”, le novità sugli affidamenti sottosoglia

Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale in data 31 maggio 2021 del Dl. n. 77/2021 (“Decreto Semplificazioni”, o anche “Decreto

Non ci sono commenti per questo articolo

Scrivi un commento
No Comments Yet! You can be first to comment this post!

Only registered users can comment.