Nella Sentenza n. 18 del 4 febbraio 2019 della Corte Costituzionale, i Giudici affermano che l’art. 1, comma 714, della Legge n. 208/2015, come sostituito dall’art. 1, comma 434, della Legge n. 232/2016, ponendosi in contrasto con gli artt. 81 e 97, comma 1, della Costituzione, è costituzionalmente illegittimo. Tale articolo prevede che, “[f]ermi restando i tempi di pagamento dei creditori, gli Enti Locali che hanno presentato il ‘Piano di riequilibrio finanziario pluriennale’ o ne hanno conseguito l’approvazione ….., prima dell’approvazione del rendiconto per l’esercizio 2014, se alla data della presentazione o dell’approvazione del medesimo ‘Piano di riequilibrio finanziario pluriennale’ non avevano ancora provveduto ad effettuare il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi di cui all’art. 3, comma 7, del Dlgs. n. 118/2011, possono rimodulare o riformulare il predetto ‘Piano’, entro il 31 maggio 2017, scorporando la quota di disavanzo risultante dalla ‘revisione straordinaria dei residui’ di cui all’art. 243-bis, comma 8, lett. e), limitatamente ai residui antecedenti al 1º gennaio 2015, e ripianando tale quota secondo le modalità previste dal decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze 2 aprile 2015 […]”.
I Giudici costituzionale chiariscono che la legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 714, della Legge n. 208/2015, è fondata in riferimento agli artt. 81 e 97, comma 1, della Costituzione, sia sotto il profilo della lesione dell’equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, sia per contrasto con gli interdipendenti principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilità nell’esercizio del mandato elettivo.
I profili di censura meritevoli di accoglimento in relazione agli artt. 81 e 97, comma 1, della Costituzione, operano in modo strettamente integrato nel contesto di fondamentali principi del diritto del bilancio che, pur presidiando interessi di rilievo costituzionale tra loro distinti, risultano coincidenti sotto l’aspetto della garanzia della sana ed equilibrata gestione finanziaria.
Il Principio dell’equilibrio di bilancio non corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente collegato alla continua ricerca di una stabilità economica di media e lunga durata, nell’ambito della quale la responsabilità politica del mandato elettorale si esercita, non solo attraverso il rendiconto del realizzato, ma anche in relazione al consumo delle risorse impiegate. È evidente che la norma censurata si discosta radicalmente da tali parametri, consentendo di destinare, per un trentennio, in ciascun esercizio relativo a tale periodo, alla spesa di parte corrente somme necessarie al rientro dal disavanzo.
Se i precetti espressi negli artt. 81 e 97, comma 1, della Costituzione, hanno i caratteri di principi generali, nondimeno essi sono anche inverati dalle specifiche disposizioni normative che disciplinano – a regime – la gestione dei disavanzi degli Enti Territoriali:
- l’art. 9, comma 2, della Legge n. 243/2012 (“Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, comma 6, della Costituzione”);
- l’art. 42 del Dlgs. n. 118/2011;
- l’art. 188 del Dlgs. n. 267/2000;
- l’Allegato 1, n. 8), del Dlgs. n. 118/2011.
La prima disposizione, contenuta in una cosiddetta “Legge rinforzata”, prevede che “[q]ualora, in sede di rendiconto di gestione, un Ente […] registri un valore negativo del saldo, il predetto Ente adotta misure di correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio successivo, in quote costanti”.
La seconda stabilisce, ai commi 12 e 13, che “l’eventuale disavanzo di amministrazione accertato […] a seguito dell’approvazione del rendiconto, al netto del debito autorizzato e non contratto di cui all’art. 40, comma 1, è applicato al primo esercizio del bilancio di previsione dell’esercizio in corso di gestione. La mancata variazione di bilancio che, in corso di gestione, applica il disavanzo al bilancio è equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della legislatura regionale, contestualmente all’adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. […] 13. La Deliberazione di cui al comma 12 contiene l’impegno formale di evitare la formazione di ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed è allegata al bilancio di previsione e al rendiconto, costituendone parte integrante”.
L’art. 188 del Tuel prescrive che “[l]’eventuale disavanzo di amministrazione […] è immediatamente applicato all’esercizio in corso di gestione contestualmente alla delibera di approvazione del rendiconto. La mancata adozione della delibera che applica il disavanzo al bilancio in corso di gestione è equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura, contestualmente all’adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio”.
Infine, l’Allegato 1, n. 8), del Dlgs. n. 118/2011, di carattere complementare rispetto alle norme precedenti, statuisce che “[l]a congruità delle entrate e delle spese deve essere valutata in relazione agli obiettivi programmati, agli andamenti storici ed al riflesso nel periodo degli impegni pluriennali che sono coerentemente rappresentati nel sistema di bilancio nelle fasi di previsione e programmazione, di gestione e rendicontazione”.
L’ordinamento finanziario-contabile prevede, in via gradata:
- a) l’immediata copertura del deficit entro l’anno successivo al suo formarsi;
- b) il rientro entro il triennio successivo (in chiaro collegamento con la programmazione triennale); all’esercizio in cui il disavanzo viene alla luce;
- c) il rientro in un tempo comunque anteriore alla scadenza del mandato elettorale nel corso del quale tale disavanzo si è verificato.
In sostanza, la fattispecie legale di base stabilisce che:
- a) al deficit si deve porre rimedio subito per evitare che eventuali squilibri strutturali finiscano per sommarsi nel tempo producendo l’inevitabile dissesto;
- b) la sua rimozione non può comunque superare il tempo della programmazione triennale e quello della scadenza del mandato elettorale, affinché gli Amministratori possano presentarsi in modo trasparente al giudizio dell’elettorato al termine del loro mandato, senza lasciare “eredità” finanziariamente onerose e indefinite ai loro successori e ai futuri amministrati;
- c) l’istruttoria relativa alle ipotesi di risanamento deve essere congrua e coerente sotto il profilo storico, economico e giuridico.
Nell’ambito di tale tessuto normativo inerente alla disciplina dei disavanzi, sono state apportate le seguenti deroghe:
- a) l’art. 3, comma 16, del Dlgs. n. 118/2011 prevede che, “[n]elle more dell’emanazione del Decreto [del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero dell’Interno], l’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione al 1°gennaio 2015, determinato dal ‘riaccertamento straordinario dei residui’ […] e dal primo accantonamento al ‘Fondo crediti di dubbia esigibilità’ è ripianato in non più di 30 esercizi a quote costanti l’anno”;
- b) l’art. 243-bis del Tuel, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla Legge n. 205/2017, stabilisce che “i Comuni e le Province per i quali […] sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il ‘Dissesto finanziario’ […] possono ricorrere, con deliberazione consiliare alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. […] 5. Il Consiglio dell’Ente Locale […] Delibera un ‘Piano di riequilibrio finanziario pluriennale’ della durata massima di 10 anni, compreso quello in corso, corredato del parere dell’Organo di revisione economico-finanziario”. Nella versione attualmente in vigore, che peraltro non è rilevante nel giudizio a quo, stabilisce che il “Piano di riequilibrio finanziario pluriennale [può avere] durata compresa tra 4 e 20 anni, compreso quello in corso”.
La fattispecie normativa del “riaccertamento straordinario” non è equiparabile a quella dettata dalla norma censurata. La norma censurata consente di aggirare il Principio di intangibilità della procedura di prevenzione del “Dissesto”, consistente nella preclusione – per plurime ragioni – di stravolgimenti del percorso di risanamento in fase di attuazione. Tra i motivi di intangibilità è necessario innanzitutto menzionare la sospensione ex lege delle procedure esecutive intraprese nei confronti dell’Ente a far data dall’esecutività della Deliberazione di ricorso alla “procedura di riequilibrio finanziario pluriennale” fino alla data di approvazione o di diniego di approvazione del “Piano” di cui all’art. 243-quater, commi 1 e 3, del Tuel, da parte della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti territorialmente competente.
Il censurato art. 1, comma 714, della Legge n. 208/2015, traccia uno scenario incognito e imprevedibile che – senza le garanzie contemplate nel “Piano” – consente di perpetuare proprio quella situazione di disavanzo che l’ordinamento nazionale e quello europeo percepiscono come intollerabile.
I Giudici costituzionali osservano che “il carattere funzionale del bilancio preventivo e di quello successivo, alla cui mancata approvazione, non a caso, l’ordinamento collega il venir meno del consenso della rappresentanza democratica, [risiede essenzialmente nell’assicurare] ai membri della collettività la cognizione delle modalità [di impiego delle risorse e i risultati conseguiti da chi è titolare del mandato elettorale]”.
L’incremento del deficit strutturale e dell’indebitamento per la spesa corrente ha già indotto la Corte Costituzionale a formulare chiari ammonimenti circa l’impraticabilità di soluzioni che trasformino il rientro dal deficit e dal debito in una deroga permanente e progressiva al Principio dell’equilibrio del bilancio: “[f]erma restando la discrezionalità del Legislatore nello scegliere i criteri e le modalità per porre riparo a situazioni di emergenza finanziaria come quelle afferenti ai disavanzi sommersi, non può non essere sottolineata la problematicità di soluzioni normative, mutevoli e variegate come quelle precedentemente descritte, le quali prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili ricadute negative anche in termini di equità intergenerazionale”.
La tendenza a perpetuare il deficit strutturale nel tempo, attraverso uno stillicidio normativo di rinvii, finisce per paralizzare qualsiasi ragionevole progetto di risanamento, in tal modo entrando in collisione sia con il principio di equità intragenerazionale che intergenerazionale.
Quanto al primo, i Giudici costituzionali sottolineano la pericolosità dell’impatto macroeconomico di misure che determinano uno squilibrio nei conti della finanza pubblica allargata e la conseguente necessità di manovre finanziarie restrittive che possono gravare più pesantemente sulle fasce deboli della popolazione. Ciò senza contare che il succedersi di norme che diluiscono nel tempo obbligazioni passive e risanamento sospingono inevitabilmente le scelte degli amministratori verso politiche di “corto respiro”, del tutto subordinate alle contingenti disponibilità di cassa.
L’equità intergenerazionale comporta altresì la necessità di non gravare in modo sproporzionato sulle opportunità di crescita delle generazioni future, garantendo loro risorse sufficienti per un equilibrato sviluppo. È evidente che, nel caso della norma in esame, l’indebitamento e il deficit strutturale operano simbioticamente a favore di un pernicioso allargamento della spesa corrente. E, d’altronde, la regola aurea contenuta nell’art. 119, comma 6, della Costituzione, dimostra come l’indebitamento debba essere finalizzato e riservato unicamente agli investimenti in modo da determinare un tendenziale equilibrio tra la dimensione dei suoi costi e i benefici recati nel tempo alle collettività amministrate.
Di fronte all’impossibilità di risanare strutturalmente l’Ente in disavanzo, la Procedura del “Pre-dissesto” non può essere procrastinata in modo irragionevole, dovendosi necessariamente porre una cesura con il passato così da consentire ai nuovi amministratori di svolgere il loro mandato senza gravose “eredità”. Diverse soluzioni possono essere adottate per assicurare tale discontinuità, e siffatte scelte spettano, ovviamente, al Legislatore.
Tuttavia, il perpetuarsi di sanatorie e situazioni interlocutorie, oltre che entrare in contrasto con i precetti finanziari della Costituzione, disincentiva il buon andamento dei servizi e non incoraggia le buone pratiche di quelle amministrazioni che si ispirano a un’oculata e proficua spendita delle risorse della collettività.
