Condanna di un Funzionario per aver affidato senza gara il “Servizio di gestione degli accertamenti Ici e realizzazione della banca-dati”

Condanna di un Funzionario per aver affidato senza gara il “Servizio di gestione degli accertamenti Ici e realizzazione della banca-dati”

Corte dei conti – Sezione seconda Giurisdizionale Centrale d’Appello – Sentenza n. 83 del 14 marzo 2019

Oggetto:

Condanna del Responsabile Servizio “Tributi” di un Comune per aver affidato senza gara a soggetto esterno, il “Servizio per la gestione degli accertamenti Ici e la realizzazione della relativa banca-dati”: conferma, con riduzione, della Sentenza territoriale per l’Emilia-Romagna n. 125/2016.

Fatto:

Nel febbraio 2009, la Giunta di questo medio Comune emiliano autorizza il Responsabile del Servizio “Tributi” ad “effettuare una indagine di mercato per l’affidamento del ‘Servizio di gestione degli accertamenti Ici e di realizzare una banca-dati’, per 4 anni (dal 2004 al 2007) tra 5 operatori o comunque tra gli operatori esistenti sul mercato stesso, finalizzata all’individuazione dell’operatore che possa fornire il Servizio in oggetto, conferendole mandato per provvedere nell’ambito della sua autonomia gestionale, all’espletamento delle procedure necessarie per far fronte alle esigenze di cui sopra e all’individuazione di ogni altra clausola necessaria e prevedendo come caratteristica del Servizio che si intendeva esternalizzare la remunerazione … esclusivamente ad aggio sull’accertato”.

La Procura ipotizza 4 diverse tipologie di danno: violazione delle regole della concorrenza, spese sostenute per il contenzioso insorto, danno da disservizio e mancato versamento diritti sul contratto; l’ammontare del danno è fissato in oltre Euro 660.000.

La Sezione territoriale della Corte dei conti, con Sentenza n. 125/2016, accoglie solo parzialmente le argomentazioni della Procura e condanna il Responsabile per un danno erariale di Euro 22.000, pari al 10% dell’importo dell’appalto, per averlo affidato senza gara (il primo Giudice ha reputato la procedura di gara in aperto contrasto con plurime disposizioni di Settore e che tale viziata procedura aveva condotto alla stipulazione di un contratto “a condizioni capestro” per l’Ente Locale). Non viene riconosciuto, nè il “danno da disservizio”, né quello relativo al contenzioso con la Società appaltatrice.

La Procura presenta ricorso in appello, insistendo per l’accoglimento delle tesi iniziali, “ritenendo insufficiente ed apodittica nella parte in cui era stato escluso il nesso causale tra la condotta del convenuto ed il danno derivante dal contenzioso”.

I Giudici d’appello confermano la misura del danno.

Sintesi della Sentenza:

I Giudici ritengono che l’esito del contenzioso non sia affatto dipeso dalla condotta del dipendente addetto ai “Tributi”, “ma da scelte gestorie assunte da altri soggetti non coinvolti nel giudizio di responsabilità. Le evidenze documentali evidenziano che la stessa, oltre ad essersi adoperata per evitare la degenerazione del vincolo negoziale in rapporto litigioso, volte a consentire la liquidazione delle fatture della I. che, rimaste poi insolute, hanno innescato il contenzioso), non ha assunto alcuna iniziativa in grado di influenzare lo sviluppo e la conclusione della controversia. Dunque, non potendosi ravvisare una robusta ed univoca relazione causale tra la condotta della parte appellata ed i risvolti economici della fase contenziosa, la parte di danno, a quest’ultima ricollegabile non può esserle ascritta. Come pure è infondata, per considerazioni in larga misura identiche a quelle finora esposte, la doglianza riguardante il mancato accoglimento della domanda concernente l’ipotizzato danno da disservizio, quantificato in Euro 24.022,19.”

Tale voce di danno – affermano i Giudici – era la risultante della somma dei costi relativi all’aggravio del carico di lavoro che il personale dell’Ente aveva dovuto sostenere per la gestione della lunga e complessa vicenda contenziosa e dei costi sopportati dalla stessa Amministrazione per riorganizzare lo svolgimento del Servizio.

In disparte ogni valutazione circa l’attendibilità di una simile quantificazione, soprattutto per ciò che attiene alla metodologia di determinazione della consistenza del nocumento associata alla riorganizzazione del Servizio, dirimente è la considerazione secondo cui essendo l’evoluzione contenziosa un risvolto non causalmente riconducibile alla condotta della D., alla stessa non possono essere ascritti i pertinenti pregiudizi organizzativi che si assumono essersi verificati.

L’unica voce di danno residua – concludono i Giudici – “è quella riconducibile alla creazione di un vincolo contrattuale senza rispettare quei presìdi ordinamentali posti a garanzia dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, posti a base della disciplina dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. L’elusione delle garanzie prescritte dalla legge, dettate a salvaguardia dell’interesse pubblico e regolanti le procedure per l’individuazione del contraente privato, infatti, costituisce circostanza in grado di generare un danno patrimoniale per l’Ente. Si consideri in proposito che i modi di scelta dei soggetti esterni cui affidare lo svolgimento di attività nell’interesse dell’Amministrazione non possono considerarsi sterili formalità, essendo mezzi che concorrono ad assicurare il rispetto dei Principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità. Essi inoltre non sono posti a garanzia esclusiva del soggetto pubblico che intende avvalersi dell’opera professionale di un soggetto esterno e hanno un rilievo che travalica l’ipotesi concreta, essendo funzionali al perseguimento di interessi generali. Le regole che li prevedono inoltre hanno carattere cogente e non lasciano margini di opinabilità all’interprete, precludendo ogni valutazione sull’opportunità di eventualmente non dare corso ad una procedura di selezione consona ai valori coinvolti. Nella vicenda in esame, il Comune ha affidato un Servizio sulla base di un’inappropriata procedura, avendo fatto ricorso al cottimo fiduciario pur difettando le condizioni per tale modalità di selezione dell’operatore economico esterno.

I Giudici concludono che il parametro percentuale del 10% dell’importo contrattuale deriva “dalla violazione delle regole sulla concorrenza facendo riferimento alla quota riconducibile all’arricchimento senza causa (ovvero al minore esborso senza causa): sicché l’utile di impresa rappresenta la misura di tale eccedenza e si assume ordinariamente determinato, avuto riguardo alla tipologia di commessa, in una frazione pari al 10% del valore di quest’ultima”.Tale parametro percentuale deve essere applicato, diversamente da quanto statuito nella Sentenza impugnata (nella quale è stata operata una selezione non condivisibile degli addendi), al valore del compenso di pertinenza dell’Impresa (Euro 98.500,00 per 4 annualità, pari complessivamente ad Euro 394.000,00). In tal modo, il danno all’Erario dell’Ente è stimabile in Euro 39.400,00 (10% di Euro 394.000,00).

Tuttavia, tale danno non può essere integralmente addebitato all’appellata. Sussistono infatti robuste evidenze documentali che indicano che l’intera vicenda (ed il nocumento che ad essa è associato) non è il frutto della solitaria condotta del Responsabile, ma è il prodotto di una sinergica iniziativa che ha coinvolto anche gli Organi di vertice dell’Amministrazione comunale. Per tale ragione, la valorizzazione del concorrente apporto alla realizzazione del danno di soggetti estranei al presente giudizio induce ad attenuare la consistenza della condanna.

Tenuto conto della circostanza che la parte appellata non ha interposto appello contro le statuizioni contenute nella Sentenza di primo grado, la misura della condanna non può essere ridotta al di sotto della consistenza già determinata di Euro 22.000,00 (somma già rivalutata).

Commento:

Quando non era in vigore la normativa del blocco delle assunzioni di personale (anche quello episodico ed occasionale), nel caso prospettato (adempimenti fiscali) si assumeva personale straordinario che, sotto la guida del Responsabile del Servizio, provvedeva alla realizzazione del progetto/obiettivo. In questo caso, l’Impresa affidataria del Servizio “Ici” predispone un proprio capitolato d’oneri, molto oneroso (e difficile da gestire) per il Comune. Pensiamo, ad esempio, che l’aggio era parametrato all’accertato e non al riscosso, senza tener conto dei possibili errori di accertamento iniziali.

Il contenzioso con l’Impresa appaltatrice è stato molto costoso, come anche la revoca del contratto. Occorre sottolineare come siano mancati tutti i controlli interni.

di Antonio Tirelli


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