Sezione Autonomie della Corte dei conti, Deliberazione 12 giugno 2014, n. 18
di Giuseppe Vanni
La Deliberazione n. 18/14 della Sezione Autonomie, pubblicata in data 25 giugno 2014 sul sito istituzionale della Corte dei conti, premette che la precarietà degli assetti regolativi del sistema di finanziamento degli Enti Locali, causati dalle molteplici innovazioni nei criteri del prelievo fiscale immobiliare succedutesi negli ultimi mesi, risulta aggravata dallo slittamento del termine per l’approvazione del bilancio preventivo (ora fissato dal Decreto Ministero dell’Interno 29 aprile 2014 al 31 luglio 2014) e che tale situazione sminuisce il ruolo degli strumenti di programmazione, con perdita di efficacia del vincolo autorizzatorio della gestione finanziaria e di garanzia per il mantenimento degli equilibri finanziari connesso con l’approvazione del bilancio di previsione da parte del Consiglio.
In proposito, risulta certamente auspicabile rilevare e conoscere per tempo l’efficacia della regola espressa dal Patto di stabilità interno e degli altri vincoli di finanza pubblica che impongono controlli sui bilanci e sui rendiconti, nonché la concreta e definitiva quantificazione delle entrate, al fine di orientare le risorse e programmare il conseguimento e il mantenimento degli equilibri di bilancio.
I Magistrati auspicano, per il futuro, il rispetto del termine del 31 dicembre dell’esercizio precedente a quello di riferimento per l’approvazione del bilancio preventivo e così procedere ordinariamente alla gestione delle risorse annuali.
Il puntuale rispetto di tale termine per l’approvazione del bilancio di previsione assume valore, soprattutto in funzione dell’obbligo del pareggio di bilancio da attuare a decorrere dal 1° gennaio 2016.
Tenuto conto del contesto sopra delineato, la Sezione delle Autonomie ritiene, come per il 2013, di non adottare i Questionari annessi alle “Linee guida” Enti Locali sul bilancio di previsione 2014, ma reputa ugualmente necessario dettare indirizzi per tenere sotto effettivo controllo gli andamenti della gestione provvisoria, integrando quelli fissati con la Deliberazione n. 23/2013/Inpr.
Si prescrive che devono essere considerate le situazioni di rischio collegate al protrarsi dell’esercizio provvisorio riguardo:
– alla criticità nel riferire la gestione finanziaria in esercizio provvisorio agli stanziamenti di spesa dell’anno precedente, in presenza di manovre di riduzione delle risorse e della spesa;
– all’impatto negativo sugli equilibri di competenza e di cassa, tenuto conto anche al ritardo nella riscossione dei tributi propri;
– alla difficoltà di approvare efficaci manovre finanziarie finalizzate alla razionalizzazione e alla riduzione della spesa, ad esercizio finanziario inoltrato;
– ai disagi per i cittadini e alle conseguenze sfavorevoli per la finanza dell’Ente per effetto del ritardo nella determinazione delle aliquote, riduzioni ed esenzioni dei tributi o dei costi dei servizi;
– alle difficoltà nell’adozione delle azioni di riequilibrio per quegli Enti che hanno presentato nell’esercizio precedente un disavanzo di amministrazione e/o di gestione, nonché nel perfezionamento di eventuali “Piani di riequilibrio finanziario pluriennale”;
– alla problematicità nei processi di riconoscimento e finanziamento di debiti fuori bilancio accertati o in corso di formazione;
– alle difficoltà di attivare, in assenza dello strumento autorizzatorio, fonti di finanziamento nazionali e comunitarie da destinare ad interventi di investimento, con il conseguente rischio di dover rinunciare ai conferimenti assegnati;
– alla mancata approvazione del Peg, con riflessi negativi sugli aspetti connessi alla valutazione della performance della dirigenza e del personale degli Enti.
I Magistrati ribadiscono, onde evitare una gestione in esercizio provvisorio “al buio”, la necessità che gli Enti si dotino di strumenti provvisori d’indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa (quali ad esempio il Peg provvisorio e/o direttive vincolanti degli Organi di governo), al fine di sopperire all’assenza, per parte dell’esercizio, degli strumenti di programmazione previsti dall’ordinamento; ciò deve consentire di raggiungere i principali obiettivi sopra richiamati, in attesa della definitiva approvazione del bilancio di previsione 2014.
La gestione del bilancio nel rispetto delle modalità dell’art. 163, comma 3, del Tuel, deve ugualmente essere garantita con l’impiego degli strumenti di monitoraggio e di salvaguardia disciplinati dallo stesso Tuel (artt. 193 e seguenti) e, a tale fine, risulta necessario un accurato e continuo riscontro sul piano contabile delle spese e dei relativi mezzi di copertura, che risentono della variabile del ridimensionamento delle risorse per effetto delle manovre correttive. Il rigoroso monitoraggio consente tra l’altro d’individuare, per tempo, le condizioni di squilibrio strutturale ai sensi dell’art. 243-bis del Tuel.
Come già precisato per il 2013, la gestione per dodicesimi dello stanziamento assestato del bilancio dell’esercizio precedente rischia nel 2014 di operare su parametri sovradimensionati, a fronte degli interventi connessi alla “Spending Review” e dell’elevato grado d’incertezza sulle entrate proprie di natura tributaria (Imu, Tasi, Tari), nonché presenta la necessità di adeguare annualmente il “Fondo svalutazione crediti” in proporzione ai crediti risalenti ad annualità pregresse.
Anche nel 2014 occorre procedere alla salvaguardia degli equilibri di bilancio in corso d’anno, in ossequio all’immanente principio dell’equilibrio, che trova conferma nelle disposizioni introdotte dall’art. 3, del Dl. n. 174/12 (Rafforzamento dei controlli in materia di Enti Locali”), anche con comportamenti ispirati al principio di prudenza, così da far emergere debiti fuori bilancio e non produrre disavanzi di gestione.
Da sottolineare che il continuo rinvio della presentazione del bilancio di previsione comporta criticità per gli Enti Locali che stanno sperimentando gli effetti dell’armonizzazione contabile e quelli legati alla adozione dei nuovi schemi di bilancio, con particolare riferimento all’osservanza del Patto di stabilità interno, in presenza della forte variabilità delle grandezze di entrata e di spesa, e alla programmazione e al contenimento della spesa di personale.
La Corte dei conti sottolinea la necessità di evitare per i prossimi anni il ripetersi di un patologico prolungamento dell’esercizio provvisorio che vanifica il ruolo del bilancio preventivo.
Stante le suddette premesse e considerazioni, la Sezione ha approvato il Documento “Indirizzi ex art. 1, comma 166, e seguenti della Legge n. 266/05, relativi al bilancio di previsione 2014, per una prudente gestione dell’esercizio provvisorio”, allegato alla Deliberazione e suddiviso in 5 punti, al fine di fornire indirizzi di sana gestione per salvaguardare la permanenza in corso d’esercizio degli equilibri di bilancio.
Gli aggiuntivi indirizzi completano quelli formulati l’anno passato con la Delibera n. 23/Aut/2013.
Con la Delibera n. 18 viene deciso anche di non procedere all’adozione dei Questionari annessi alle “Linee guida” per gli Enti Locali sul bilancio di previsione 2014, che anche per il presente anno saranno collegati alla raccolta dei dati relativa al rendiconto 2014.
E’ precisato che gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti Locali sono chiamati ad effettuare verifiche sugli evidenziati aspetti della gestione provvisoria e che le indicazioni fornite sono rivolte anche agli Organi di revisione operanti presso gli Enti Locali nel territorio delle Regioni a Statuto speciale e Province autonome.
1) La tenuta degli equilibri di bilancio e il Patto di stabilità interno
Il Documento specifica l’assoluta centralità, nella situazione contingente, dell’Organo di revisione, del Responsabile del “Servizio Finanziario” e dei Responsabili dei Servizi, oltre che dell’intera compagine dirigenziale, quali soggetti compartecipi del perseguimento e del mantenimento del sostanziale equilibrio di bilancio.
I Magistrati segnalano come, in un contesto caratterizzato da forti incertezze in ordine alle risorse effettivamente a disposizione degli Enti Locali, assume particolare significatività, in pendenza dell’esercizio provvisorio, il controllo costante degli equilibri finanziari ex artt. 147, comma 2, lett. c), e 147-quinquies, Tuel, anche con il coinvolgimento attivo degli Organi di governo, del Direttore generale, del Segretario e dei Responsabili dei Servizi; l’interazione effettiva e sinergica di siffatte competenze può risultare funzionale ad una gestione dell’esercizio finanziario, informata a principi di prudenza e idonea a neutralizzare il rischio di determinare situazioni di squilibrio economico-finanziario.
Il Responsabile del “Servizio Finanziario”, ricorrendone i presupposti, dovrà provvedere alle segnalazioni obbligatorie di cui all’art. 153, comma 6, del Tuel e, correlativamente, l’Organo di revisione dovrà porre in essere un monitoraggio concomitante, o comunque a cadenze serrate, su aspetti sensibili della gestione.
La Corte dei conti ritiene essenziale, in costanza di esercizio provvisorio e nell’economia di una gestione c.d. “per dodicesimi” protratta per una parte rilevante dell’esercizio finanziario, l’adozione da parte degli Organi di governo dell’Ente di specifiche “Linee guida” finalizzate a garantire l’equilibrio strutturale della gestione, mediante direttive ed indicazioni che i Responsabili dei servizi dovranno declinare in azioni positive, soprattutto sul versante della rigorosa rivisitazione della spesa. Medesimo approccio sistemico dovrà informare la gestione del bilancio di previsione, che dovrà essere oggetto di un continuo controllo/monitoraggio in ordine all’attendibilità delle previsioni di entrata e degli stanziamenti di spesa e circa il conseguimento e il mantenimento degli equilibri di bilancio; e a ciò risulterà funzionale la costituzione di un idoneo “Fondo svalutazione crediti”, di ammontare, in ogni caso, non inferiore ai limiti stabiliti dall’art. 3-bis del Dl. n. 16/14.
Andranno sviluppate idonee sinergie per un costante monitoraggio degli equilibri finanziari, anche per la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal Patto di stabilità interno. Devono essere assicurate idonee misure per evitare un rispetto solo formale del Patto di stabilità interno, conseguito artificiosamente attraverso contratti di servizio elusivi, o mediante la non corretta imputazione di entrate o di uscite ai pertinenti capitoli di bilancio, ovvero tramite altre modalità elusive.
Il processo di controllo-monitoraggio delineato è completato dai controlli esterni svolti, secondo le modalità di cui alla Legge n. 266/05, dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
La Delibera in commento ricorda come, nonostante la scelta di non adottare uno specifico Questionario in relazione al bilancio di previsione 2013, in occasione della redazione delle “Linee guida” e dei Questionari relativi al rendiconto 2013 sia stata elaborata una specifica appendice al fine di acquisire elementi conoscitivi in ordine a particolari profili critici e di attuazione delle indicazioni operative rese con la citata Deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 23/13.
Analoghe modalità conoscitive saranno osservate in relazione all’esercizio provvisorio 2014 ed al bilancio di previsione 2014, i cui dati saranno oggetto di verifica contestualmente a quelli relativi al rendiconto 2014, in un’ottica di valutazione complessiva del ciclo di bilancio e degli andamenti della gestione.
2) Equilibri di cassa
La Corte sottolinea l’importanza di una corretta determinazione del fondo di cassa finale e delle sue componenti, distinte tra fondi liberi e vincolati, con individuazione delle specifiche destinazioni, in ossequio ai principi di chiarezza e di verificabilità dell’informazione e con il fine di rendere effettivo il controllo, in corso d’esercizio, del corretto impiego delle risorse stanziate per specifiche destinazioni, nonché il contenimento dell’importo dell’anticipazione di tesoreria, al netto della quota corrispondente all’utilizzo delle somme a specifica destinazione per il pagamento di spese correnti. Per gli Enti Locali vi è l’esigenza, connessa allo spostamento al 31 luglio 2014 del termine ultimo per l’adozione del bilancio di previsione 2014, di realizzare forme di sostanziale controllo/monitoraggio della permanenza degli equilibri di cassa durante tutto l’esercizio, al fine di garantire il rispetto della sana gestione finanziaria.
3) Gestione delle entrate
I Magistrati prescrivono che la gestione delle entrate deve essere programmata accuratamente tenendo conto dell’esigenza di conseguire la tempestiva acquisizione delle risorse, la cui eventuale carenza può alterare gli equilibri di bilancio integrando, peraltro, un comportamento elusivo del Patto di stabilità.
La Corte raccomanda anche che la gestione delle entrate deve essere fatta in attenta considerazione delle novità normative intervenute, calibrando la distribuzione del carico fiscale e l’individuazione delle aree di esenzione e riduzioni, ed in stringente correlazione con adeguate decisioni sulla spesa corrente.
Le scelte da operare in sede di regolamentazione della Iuc, nonché di determinazione delle aliquote Imu e Tasi e delle tariffe Tari, devono far riferimento alle risorse disponibili per l’anno 2013, considerando che per l’anno in corso non è più previsto un trasferimento erariale compensativo del minor gettito Imu 2013.
4) Vincoli alla spesa
I vincoli alla spesa per l’esercizio 2014 riguardano voci di spesa corrente che sono già state oggetto di specifici interventi correttivi da parte del Legislatore.
Il Documento presta attenzione e ricorda le novità normative relative alla riduzione della spesa per l’acquisto di immobili, i contratti di locazione passiva, l’acquisto di beni e servizi (art. 8, Dl. n. 66/14), le consulenze e le spese per autovetture (art. 15, Dl. n. 66/14) e la razionalizzazione della spesa per mezzo dell’ampliamento del ricorso alle Centrali di committenza.
Per la riduzione degli importi di spesa dei contratti in essere, nonché di quelli relativi a procedure di affidamento per le quali sia già intervenuta l’aggiudicazione, gli Enti potranno avvalersi della facoltà di rinegoziare i contratti, operando le necessarie riduzioni, con adeguata comunicazione ai fornitori di beni ed ai prestatori di servizi. Tali fornitori hanno la possibilità di recedere dal contratto, senza alcuna penalità; in caso di recesso le Amministrazioni, nelle more delle procedure per i nuovi affidamenti, possono accedere alle convenzioni-quadro Consip, per assicurarsi, comunque, la disponibilità di beni e servizi necessari per le loro attività istituzionali.
Viene sottolineato come un’attenzione specifica debba essere rivolta ai vincoli imposti alla spesa di personale, estesi ora dalla Legge n. 147/13 anche alle Aziende speciali, alle Istituzioni, alle Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo, chiamate anch’esse ad attenersi al principio di riduzione dei costi del personale attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale.
Nel presente punto vengono ricordate anche le misure previste dall’art. 4, del Dl. n. 16/14, per gli Enti che non abbiano rispettato i vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa, e che prescrivono il recupero integrale delle risorse nel corso dell’esercizio 2014, le disposizioni recate dal Dl. n. 66/14 circa la tempestività dei pagamenti e le norme per il contenimento della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione.
In ultimo, viene sottolineato che agli Organi di controllo di regolarità amministrativa e contabile è affidata (art. 47, Dl. n. 66/14) la verifica dell’avvenuta adozione delle misure di riduzione della spesa corrente, i cui esiti devono essere esplicitati attraverso un’apposita Relazione, prevista dall’art. 1, comma 166, della Legge n. 266/05.
5) Debiti fuori bilancio e passività potenziali
Secondo la Corte, le situazioni debitorie fuori bilancio e le passività potenziali devono formare oggetto di rigorosa e puntuale ricognizione, attese le plurime ricadute che la mancanza di un bilancio approvato ed autorizzatorio può avere su tali poste.
Devono essere attentamente monitorati i rapporti finanziari con le Società partecipate, i Consorzi, le Istituzioni e, in generale, con tutti gli Organismi partecipati esterni i cui risultati gestionali possano avere ripercussioni sul bilancio dell’Ente, con lo scopo di verificare se sussistano situazioni di disavanzo da ripianare ovvero ricorrano le condizioni per una ricapitalizzazione. Particolare attenzione dovrà essere prestata all’esistenza di eventuali forme di garanzia, tipiche o atipiche (fideiussioni, lettere di patronage) rilasciate dall’Ente in favore degli Organismi partecipati.
Infine, i Magistrati segnalano come gli esiti della gestione 2014 degli Organismi partecipati assumano una particolare significatività in relazione agli obblighi introdotti dall’art. 1, comma 550 e 552, lett. a), della Legge n. 147/13, concernenti la necessità di provvedere ad accantonamenti in dipendenza della variabilità dei risultati di esercizio.
