“Ddl stabilità”: il giudizio della Corte dei conti sulla Manovra 2015

“Ddl stabilità”: il giudizio della Corte dei conti sulla Manovra 2015

La Corte dei conti, Sezioni Riunite in sede di controllo, ha reso noto il 3 novembre 2014, il testo della propria Audizione presso le Commissioni di Bilancio riunite della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, relativa al Disegno di Legge di stabilità per l’anno 2015.

Le Sezioni Riunite osservano che la “Legge di stabilità 2015” avvia il percorso programmatico delineato nella Nota di aggiornamento del Def. Il consistente ribasso delle stime di crescita e la preoccupazione per il protrarsi della recessione in cui versa l’economia italiana hanno spinto il Governo ad annunciare, nell’aggiornamento del documento programmatico, una radicale revisione della strategia di fiscal policy. Tenendo conto anche dei rischi deflattivi e delle relative implicazioni per la sostenibilità del debito, nella definizione della politica economica si è puntato nel breve termine, su misure di sostegno della domanda aggregata, avviando, peraltro, politiche strutturali in grado di innalzare permanentemente il potenziale produttivo nell’orizzonte di più lungo termine. Coerentemente con tale impostazione, il Governo ha annunciato l’intenzione di adottare una manovra di segno espansivo per il 2015 e la scelta di non operare correzioni sulle dinamiche tendenziali dei saldi per tutto il 2016. Solo nel 2017 la manovra di finanza pubblica tornerebbe a incidere nel senso di una riduzione dell’indebitamento, assicurando, in tal modo, il raggiungimento del pareggio strutturale di bilancio.

La “Legge di stabilità” per il 2015: la composizione della manovra

La manovra proposta dal Governo, nel testo iniziale presentato al Parlamento, prevedeva interventi per circa 36,2 miliardi nel primo anno, 45,1 miliardi nel 2016 e 45,6 miliardi nel 2017. A seguito delle modifiche disposte dal Governo in esito alle consultazioni con la Commissione, la dimensione complessiva della manovra verrebbe a ridursi a 32,4 miliardi nel 2015. Ciò è dovuto, in particolare, alla riduzione del fondo per l’alleggerimento del carico fiscale per 3,3 miliardi e degli interventi per il cofinanziamento dei fondi comunitari per 500 milioni. A questi due interventi va ad aggiungersi una ulteriore estensione del regime del reverse charge, che è stimato produrre un incremento del gettito di 730 milioni.

La manovra sulle entrate

Sul versante delle entrate, la manovra dovrebbe produrre nel triennio effetti rilevanti, anche se di dimensioni e di segno differenziati: una riduzione di prelievo netto di poco più di 1 miliardo nel 2015, per effetto di sgravi (11,4 miliardi) solo in parte compensati da inasprimenti impostivi (10,4 miliardi), e, per contro, un aumento di prelievo netto dell’ordine di 6,8 miliardi nell’anno seguente, destinato a raddoppiarsi nel 2017 (13,5 miliardi). Ma oltre che per le dimensioni complessive, la manovra si segnala anche per una composizione contraddistinta da molteplici misure dagli effetti variamente caratterizzati, di aggravio e di sgravio, diretti e indotti, e distribuiti su un’ampia platea di contribuenti. Al loro interno, è possibile intravedere alcune linee guida, taluni obiettivi che ne sono espressione e la tipologia degli strumenti impiegati: tutti aspetti che aiutano ad esprimere una valutazione sulla struttura e sugli effetti della manovra ed a segnalare taluni rischi ed incertezze che potrebbero manifestarsi in sede attuativa. La “Legge di stabilità 2015” appare orientata in due direzioni: rilanciare l’offerta, favorendo la ripresa della produzione; sostenere la domanda, creando spazi all’aumento del reddito disponibile e alla crescita dell’occupazione.

La spesa per il pubblico impiego

Le previsioni a legislazione vigente contenute nella Nota di aggiornamento al Def confermano che, nell’arco temporale di riferimento, la spesa per il pubblico impiego resta sotto controllo per effetto delle misure assunte con il Dl. n. 78/10, alcune delle quali vengono prorogate dal disegno di legge di stabilità. Si tratta, in primo luogo, di un ulteriore rinvio della contrattazione collettiva (fino a tutto il 2015), misura destinata a comportare complessivamente un blocco della dinamica retributiva per ben due periodi triennali (2010-2012 e 2013-2015). Effetti finanziari sono ascritti alla proroga di un anno della corresponsione dell’indennità di vacanza contrattuale, prevista a partire dal 2018. L’impatto migliorativo sull’indebitamento netto è stimato in 320 milioni per il predetto anno e in 170 milioni per quello successivo. Quindi, a partire dal 2015, dovranno essere corrisposti agli interessati (sia pure senza

arretrati) i benefici connessi con promozioni, avanzamenti di carriera e passaggi di livello, utili fino al 2014 esclusivamente a fini giuridici. Si tratta di oneri già previsti a legislazione vigente, particolarmente importanti con riferimento al personale delle Forze armate e dei Corpi di polizia. Non risultano prorogate neppure le norme in materia di vincoli assunzionali, con la conseguenza che le percentuali di nuovi ingressi restano quelle rimodulate nei diversi esercizi, fino al 2017, dalla “Legge di stabilità” per il 2014. Vengono, peraltro, differite al 1° dicembre 2015 le assunzioni già previste per i Corpi di polizia e per il Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, a partire dal mese di gennaio del predetto anno, con un

risparmio complessivo di 27,2 milioni. Gli ulteriori interventi previsti, complessivamente di modesto rilievo finanziario, riguardano la manutenzione del sistema e la eliminazione di situazioni di privilegio connesse con trattamenti di particolare favore per specifiche categorie di interessati, quali la promozione al grado superiore prevista per il personale delle Forze armate il giorno prima del collocamento a riposo, (beneficio destinato a ripercuotersi esclusivamente sul sistema pensionistico), la riduzione dell’indennità di ausiliaria e dei premi spettanti ai piloti militari.

Gli interventi sulla spesa delle Amministrazioni centrali

Gli obiettivi di razionalizzazione, efficientamento e contenimento della spesa statale sono, ormai da molti anni, al centro degli indirizzi di politica di bilancio, pur essendo divenuti più pressanti in una fase di crescenti difficoltà finanziarie come quelle prodotte dalla crisi economica internazionale ed interna dell’ultimo quinquennio. Tuttavia, se l’esigenza di ridurre l’incidenza della spesa pubblica (e, quindi, anche della spesa dello Stato in senso stretto) sul Pil costituisce un traguardo largamente condiviso, molto più complessa e controversa appare l’individuazione dei settori di spesa realisticamente aggredibili, così come la misurazione dei margini di risparmio conseguibili e la scelta dei tagli da effettuare. La dimensione raggiunta dalla spesa dello Stato in termini di contabilità nazionale, oggi

dell’ordine dei 370 miliardi al netto degli interessi sul debito (e, dunque, pari a più della metà della spesa pubblica primaria totale) induce a ritenere agevole una azione di contenimento con effetti quantitativamente significativi e di rapida realizzazione. Nella realtà, le difficoltà di imprimere una inversione di marcia di impatto rilevante alle tendenze della spesa dello Stato, soprattutto nell’orizzonte del brevissimo periodo, emergono non appena si abbandoni la scala dei dati aggregati, per confrontarsi con i molteplici vincoli connessi alle funzioni e ai programmi demandati ai singoli ministeri. Inoltre, non va sottovalutato che, a partire dal 2010, anche la spesa statale ha segnato una netta inversione di tendenza rispetto agli anni duemila. Nel periodo 2000-2009, la spesa statale primaria era cresciuta ad un tasso medio annuo del 6%; nel quadriennio 2010- 2013 si è, invece, realizzata una diminuzione ad un ritmo annuo dell’1,5%. Le strategie più recenti di revisione della spesa statale, e, in particolare, l’approccio adottato in sede di spending review, hanno assunto, nel confronto con opinioni e proposte emerse nel dibattito di politica economica, obiettivi più graduali e più realistici. Con il Disegno di legge di stabilità, ora all’esame del Parlamento, il contributo richiesto ai Ministeri in termini di riduzione della spesa è limitato. Nel quadro complessivo, il contributo assegnato ai Ministeri è, infatti, di 2,3 miliardi nel 2015 e di circa 2,4 miliardi nel 2016 e nel 2017. Va rilevato che tale importo deriva, per il 2015, da riduzioni di spesa corrente dell’ordine di 1 miliardo, da una minore spesa in conto capitale per poco meno di 900 milioni e da maggiori entrate nette per quasi 400 milioni.

Le Amministrazioni locali

Gli Enti Locali

Tra gli interventi volti a contenere la dinamica della spesa una particolare attenzione va dedicata a quelli riguardanti gli Enti Locali e le Regioni che, dovrebbero consentire una riduzione di spesa corrente di oltre 8,5 miliardi, solo in parte compensata da una crescita di quella in conto capitale di 3,4 miliardi negli Enti Locali. Per i Comuni, la correzione è il risultato di un complesso insieme di fattori destinati a distribuirsi tra le amministrazioni in maniera molto differenziata. Rinviato al prossimo anno il passaggio agli equilibri di bilancio, l’applicazione dei nuovi principi contabili ai Comuni e, in special modo, la previsione del fondo crediti di dubbia esigibilità (che sterilizza l’utilizzo di risorse non riscuotibili), sono destinati a produrre un rafforzamento nel vincolo riconducibile al Patto, compensato dalla revisione al ribasso delle percentuali previste e dalla modifica della base per il calcolo del saldo obiettivo. L’effettiva azione di contenimento della spesa dipenderà non solo dalle misure specifiche introdotte con la “Legge di stabilità” ma anche dal rilievo che avrà l’entrata a regime delle norme che regolano l’armonizzazione dei sistemi e degli schemi contabili e l’impatto che queste avranno sull’operare del Patto di stabilità interno. E’ un intervento da tempo auspicato e la Corte sottolinea che tra le norme che caratterizzano il processo di revisione dell’ordinamento contabile degli Enti Locali quella destinata ad assumere maggior rilievo è proprio l’applicazione del fondo che potrebbe accompagnare le Amministrazioni in disavanzo nascosto verso condizioni di equilibrio effettivo. L’attività di monitoraggio del Patto di stabilità interno aveva più volte indotto a sottolineare il disallineamento dei risultati di cassa rispetto a quelli di competenza, che portava a interrogarsi sull’effettiva consistenza delle poste positive non tradotte in riscossioni. Una condizione che richiamava alla necessità di avviare al più presto una attività di ri-accertamento dei residui finalizzata all’eliminazione delle poste inesigibili e, appunto, l’adozione di regole più prudenti per il futuro. Se sarà confermata la stima dell’accantonamento destinato a sterilizzare le entrate per circa 2,4 miliardi, nel complesso il contributo netto richiesto agli Enti Locali sarà di poco superiore al miliardo. La revisione delle regole del Patto accompagna gli Enti Locali in questo ultimo anno prima dell’introduzione del sistema degli equilibri di bilancio e si caratterizza per la semplificazione dei meccanismi di quantificazione e per l’alleggerimento complessivo dei saldi attraverso una forte riduzione dei coefficienti di correzione da applicare alla spesa corrente di Comuni e Province. Per i Comuni, che vedono in sostanza dimezzata l’aliquota, l’effetto di tale misura viene quantificato nella relazione tecnica in oltre 3 miliardi annui fino al 2018. Si tratta di un beneficio importante che determina un abbattimento dell’obiettivo 2015, rispetto al calcolo effettuato sulla base delle norme previgenti, di oltre il 70%. Tuttavia il vantaggio si distribuisce in modo differenziato sul territorio e soprattutto in considerazione delle dimensioni dei Comuni. La differente ripartizione del beneficio a fronte di un taglio lineare dell’aliquota, dipende dalla seconda variabile rilevante ai fini del calcolo, vale a dire la spesa corrente media su cui applicare il coefficiente di correzione, che viene fatta scorrere in avanti di un anno. Se in aggregato lo scorrimento della base di calcolo non sembra determinare effetti significativi, sui saldi individuali le differenze non sono trascurabili. I Comuni più virtuosi ottengono dalla revisione delle regole un abbattimento del Patto 2015 quasi dell’80%. L’effetto positivo per i Comuni legato alla riduzione delle aliquote (e per i soggetti più virtuosi allo scorrimento della base di calcolo) viene ridimensionato dall’applicazione a tutti i Comuni delle nuove norme di contabilità che obbligano le amministrazioni a stanziare in bilancio una quota pari, per il 2015, almeno al 50% dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, accantonamento quantificato in base al tasso di mancata riscossione di entrate proprie registrato negli ultimi 5 anni. E’ previsto che tale stanziamento rilevi ai fini del Patto di stabilità riducendo, di fatto, il livello di entrate utili per il saldo di competenza mista. A ciò si aggiunga l’ulteriore obiettivo di risparmio di spesa corrente posto a carico dei Comuni dall’art. 36 del Ddl di stabilità e quantificato in 1,2 miliardi, il cui effetto migliorativo dei saldi di finanza pubblica è garantito dalla riduzione di pari importo del “Fondo di solidarietà comunale”. Un taglio di risorse che si cumula nel 2015 ai 280 milioni già previsti. Queste due misure impongono alle Amministrazioni una manovra correttiva di rilievo che tuttavia, in aggregato, non si discosta dai limiti dell’obiettivo di Patto previgente. Considerando poi che la spesa in conto capitale ottiene una flessibilizzazione di 1 miliardo e che non si esclude che il maggiore spazio concesso si traduca in un alleggerimento dell’obiettivo complessivo piuttosto che in investimenti aggiuntivi, il rispetto dei saldi programmatici potrebbe risultare meno carico di tensioni rispetto agli ultimi anni. Tuttavia il peso delle condizioni individuali degli Enti appare determinare differenze anche significative nella distribuzione del carico complessivo. In particolare l’accantonamento al “Fondo crediti di dubbia esigibilità” fa perno sulla capacità dell’Ente di incassare le proprie entrate, fronte sul quale si osservano forti criticità. Il tasso medio di mancata riscossione delle entrate extratributarie del quinquennio 2009/2013 si approssima al 39%, con punte ben al di sopra della media nelle Regioni del sud. Dall’osservazione di un campione di Comuni per i quali è stato possibile stimare la quota di accantonamento ed il taglio del fondo di solidarietà, emergerebbe, infatti, che circa il 20% degli enti si troverebbe ad affrontare una manovra complessiva superiore agli obiettivi previgenti, con una concentrazione di soggetti svantaggiati connessa agli accantonamenti più elevati. Va tenuto presente che la soglia minima di stanziamento pari al 50% del Fondo è prevista solo per il bilancio di previsione, mentre a rendiconto dovrà essere data copertura all’intero accantonamento, con la conseguenza che, se la regola dovesse essere applicata in tale senso anche ai fini della verifica dei saldi rilevanti del patto, ben più stringente sarebbe la quantificazione finale di entrate su cui gli enti potranno contare per il raggiungimento degli obiettivi. Il miglioramento dei conti comunali attraverso la riduzione del fondo di solidarietà per 1,2 miliardi si colloca nell’alveo delle misure di spending review. Se nel riparto si confermasse il riferimento ai parametri concordati per la distribuzione dell’ultimo taglio disposto con il Dl. n. 66/14, il contributo sarebbe crescente in proporzione al livello di spesa per consumi intermedi, ai ritardi nei pagamenti ed al mancato ricorso alle centrali uniche di committenza per l’acquisto di beni e servizi, con la previsione di alcune clausole di salvaguardia. Compensare le minori entrate correnti per gli enti svantaggiati dalla manovra potrebbe voler dire realizzare un taglio rispetto alla spesa media del triennio 2010/2012 di circa il 10%, con punte oltre il 12% in alcuni ambiti territoriali, a fronte di una riduzione di poco superiore al 4% per i restanti Comuni. Infine, lo spazio finanziario aggiuntivo per pagamenti di spesa in conto capitale va visto anche in rapporto alle nuove compensazioni territoriali, che andranno a sostituire gli attuali meccanismi dei Patti di solidarietà regionali. Nel passaggio al nuovo sistema degli equilibri di bilancio delle Regioni con conseguente superamento del Patto di stabilità regionale, è comunque previsto che strumenti di compensazione orizzontale e verticale continuino a garantire, a livello regionale, quella flessibilità degli obiettivi che nelle ultime versioni del Patto si era tradotta in un alleggerimento di oltre 1 miliardo annuo, destinato ai pagamenti di spesa in conto capitale. Tra i differenti meccanismi che potevano essere attivati, al Patto verticale incentivato vanno ascritti i risultati migliori in termini di efficacia, soprattutto perché ha consentito l’accesso ai benefici previsti dalle norme anche ad enti appartenenti ai

territori più svantaggiati, dove le amministrazioni regionali erano più in difficoltà nella concessione di spazi finanziari. Dunque andrà osservato e valutato l’effetto che l’introduzione degli equilibri di

bilancio per le Regioni potrà avere sul sistema delle compensazioni a favore degli enti del proprio territorio e pertanto sugli obiettivi di Patto di questi ultimi.

Le Regioni

Il concorso delle Regioni agli obiettivi di finanza pubblica è affidato a tre diversi interventi:

– una modifica delle disposizioni introdotte con il Dl. n. 66/14 volta ad incrementare per gli anni 2015-2018 la riduzione di risorse a disposizione delle regioni a statuto ordinario per circa 3,5 miliardi e delle regioni a statuto speciale per 548 milioni. Definito il riparto per le Regioni a statuto speciale, per le

ordinarie è prevista una determinazione in sede di auto-coordinamento e, in mancanza, una applicazione dei tagli da parte dello Stato, ivi comprese anche le risorse destinate al finanziamento della sanità;

– il passaggio al pareggio di bilancio delle Regioni a statuto ordinario dal 2015, con conseguente ridefinizione di alcune voci e importi da ricomprendere nei saldi;

– l’abolizione del Patto di stabilità sempre per le RSO, con la conseguente riscrittura del sistema sanzionatorio con riferimento ai saldi, la ridefinizione delle somme relative a particolari spesa da escludere dagli equilibri perché già escluse dai limiti del Patto, la revisione delle modalità di funzionamento dei Patti orizzontale e verticale.

Il contributo richiesto alle Regioni appare molto impegnativo anche tenuto conto che si aggiunge a quello già previsto con il Dl. n. 66. Esso comporterebbe in un solo anno una riduzione del 15% della spesa aggredibile (quella al netto dei trasferimenti alle altre amministrazioni pubbliche e alla sanità). Le Sezioni Riunite osservano che tale intervento si colloca a valle dei tagli di risorse introdotti negli ultimi anni, che hanno portato ad una flessione delle spese dirette regionali di circa il 10% nell’ultimo triennio. L’anticipazione nel passaggio al pareggio di bilancio comporta, secondo la relazione tecnica, effetti finanziari di rilievo. Il miglioramento in termini di indebitamento netto legato alle modalità di calcolo dei saldi, il cui impatto è stimato in 2 miliardi, è compensato dalla possibilità per le amministrazioni di ricomprendere, ai fini dell’equilibrio, un importo di pari ammontare redistribuito tra Regioni. Al riguardo resta da valutare, tuttavia, una volta completata la revisione dei residui attivi e passivi, e tenuto conto del passaggio alla competenza rinforzata, la sostenibilità dei bilanci regionali alla luce dei nuovi vincoli di equilibrio e/o la necessità di disporre modifiche alla Legge n. 243/12.

Il nuovo Patto della salute

Recependo quanto previsto dal nuovo Patto della salute siglato nello scorso mese di luglio, dato un livello di finanziamento del SSN per il 2014 pari a 109,9 miliardi, il Ddl. di stabilità fissa gli importi per il biennio 2015 e 2016 in misura pari, rispettivamente, a 112,1 miliardi e a 115,4 miliardi. Essi sono determinati sulla base della c.d. regola di variazione a legislazione vigente che prevede, per tale comparto, una crescita del finanziamento in linea con la dinamica attesa per il Pil nominale come indicato nelle stime ufficiali: 2,5 e 3,1% nei due anni secondo il Def presentato nell’aprile scorso, superiore quindi agli incrementi previsti nella Nota di aggiornamento presentata a metà ottobre. Inoltre, secondo quanto previsto dall’art. 39, comma 3 che conferma la previsione del Patto, eventuali risparmi nella gestione della sanità rimangono all’interno del comparto. Ciò potrà contribuire al miglioramento della qualità delle prestazioni e a facilitare il percorso di efficienza basato sui costi standard, avviato in anni caratterizzati da una continua rimodulazione delle risorse. La norma fa salvo il meccanismo previsto dal comma 80 della Legge n. 191/09, che consente alle Regioni in Piano di rientro, che presentano un disavanzo sanitario inferiore al gettito derivante dalla massimizzazione delle maggiorazioni dell’aliquota Irap e dell’addizionale regionale all’Irpef, di ridurre le predette maggiorazioni, garantendo comunque una copertura adeguata del disavanzo, o di destinare il gettito eccedente a finalità extrasanitarie. Come la Corte ha avuto modo di osservare, tale ultimo meccanismo (introdotto dal Dl. n. 120/13) fa venir meno il legame diretto tra formazione di disavanzi sanitari e attivazione della leva fiscale a copertura che pure, secondo il Legislatore, era diretto ad innestare una sanzione politica nei confronti dell’amministratore regionale inadempiente/inefficiente. Infine le Sezioni rilevano che pur in assenza di una manovra che riguardi direttamente il comparto sanitario, per il quale sono confermate le risorse a legislazione vigente, un contenimento delle stesse potrebbe derivare quale effetto indiretto dei risparmi di spesa richiesti alle Regioni nell’ambito della legge in esame: in mancanza di un’Intesa entro il 31 gennaio 2015, lo Stato potrà procedere autonomamente ad una riduzione delle risorse regionali, ivi comprese quelle destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale. Tagli alla sanità non sembrerebbero, invece, essere proponibili da parte delle Regioni, stante il divieto di distogliere per fini extra-sanitari le risorse stanziate a garanzia dei livelli essenziali di assistenza.

Le misure per le Società partecipate

La Razionalizzazione delle Società partecipate, cui è dedicato l’art. 43 del Ddl di stabilità, è argomento di primaria attenzione nel processo di revisione della spesa pubblica, essendo evidenti le esigenze di un profondo riordino in un settore ad alto rischio per gli equilibri della finanza pubblica e con ampi margini di efficientamento. Però il Disegno di Legge di stabilità si limita, soltanto a dettare disposizioni che disciplinano il percorso di adesione agli Ambiti territoriali ottimali (Ato) e l’affidamento e gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica a rete, integrando e modificando quanto già previsto dall’art.3-bis del Dl. n. 138/11, al fine espresso di superare l’attuale frammentazione del settore, di promuovere la gestione aggregata e industriale e di favorire economie di scala e di scopo. A fronte della riscontrata inerzia/resistenza degli enti tenuti ad organizzare la gestione dei servizi pubblici in questione per ambiti territoriali, allo scopo di assicurare l’effettività delle disposizioni viene prevista l’attivazione di poteri sostitutivi. E’, infatti, affidato al Presidente della Regione, previa diffida ad adempiere agli Enti Locali che entro il 1° marzo 2015 non abbiano aderito agli Enti di governo degli Ato, il potere di sostituirsi ad essi, stabilendone l’adesione. Un affidamento che appare in linea con i principi derivanti dall’art.120 della Costituzione. Per garantire maggiormente l’efficacia della norma, potrebbe essere valutata l’opportunità di introdurre un limite temporale per l’esercizio del potere sostitutivo. Nell’affidamento del servizio pubblico a rete particolare rilievo deve assumere la programmazione di adeguati investimenti, oltre che la capacità e sostenibilità degli stessi. Gli enti di governo, che per i servizi pubblici di competenza comunale o provinciale saranno principalmente le Province nel nuovo assetto istituzionale (art. 1, comma 90, della Legge n. 56/14), all’atto di affidamento del servizio sono tenuti a pubblicare sul proprio sito web una relazione (già prevista dall’art. 34, comma 20, del Dl. n. 179/12) orientata anche a far conoscere gli investimenti programmati e la capacità di interventi infrastrutturali, e che dovrà contenere, tra l’altro, il piano economico finanziario, da asseverarsi da parte di istituto di credito o Società di revisione. Nel caso di affidamento in house, la relazione dovrà anche specificamente informare circa la solidità finanziaria della Società, dando conto dell’assetto economico-patrimoniale, del capitale proprio investito e dell’ammontare dell’indebitamento da aggiornare ogni triennio. Onde evitare che da investimenti di capitale proprio possano derivare rischi di perdite che si riverbererebbero sul bilancio degli enti proprietari, gli stessi sono tenuti ad accantonare in bilancio pro quota una somma pari all’impegno finanziario corrispondente al capitale investito. Condivisibile appare la previsione di detto accantonamento di carattere prudenziale che, peraltro, potrebbe aggiungersi a quello previsto dal comma 551 della Legge n. 147/13 destinato alla copertura delle perdite pregresse degli organismi partecipati. Al riguardo, sembrerebbe opportuno che, oltre alla previsione di tale nuovo accantonamento, venisse anche espressamente affermato il principio che la gestione societaria dei servizi pubblici locali, da svolgersi sotto il controllo dell’ente di governo dell’ambito, fosse improntata all’efficienza, economicità ed efficacia, requisiti che, ex se, dovrebbero garantire contro il rischio di perdite future. La modifica introdotta all’art. 3 del Dl. n. 138/11 prevede la possibilità di revisione del Piano economico finanziario dell’operatore economico affidatario nel caso in cui operazioni societarie possano rendere necessario l’accertamento della permanenza dei criteri qualitativi e delle condizioni di equilibrio precedenti. In tale evenienza è prevista anche la possibilità di aggiornare il termine di scadenza originario, richiamando l’art. 143, comma 8 del Dlgs. n. 163/06. Opportunamente, la verifica delle condizioni previste dal comma citato è rimessa all’Autorità di regolazione competente, in quanto un prolungamento non giustificato del termine della concessione potrebbe configurare violazioni dei principi di concorrenza. Poiché il soggetto gestore dovrà assicurare solidità economica ed efficienza gestionale, il nuovo art. 3-bis, comma 4 del Dl. n. 134 stabilisce che le principali risorse che sostengono i piani economico-finanziari di investimento approvati dagli enti di governo, dovranno provenire dal soggetto gestore stesso, in quanto i finanziamenti concessi a valere su risorse statali relativi a servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica potranno soltanto essere aggiuntivi o di garanzia di realizzazione del piano. Applicando concetti di premialità cui il Legislatore ha già fatto più volte ricorso, le risorse statali saranno destinate prioritariamente ai gestori selezionati con gara o di cui comunque l’Autorità di regolazione (o l’ente di governo) attesti l’efficienza gestionale e la qualità del servizio reso. Tali risorse potranno essere destinate anche a soggetti gestori che abbiano deliberato operazioni di aggregazione societaria. Infine è prevista, l’esclusione dal Patto di stabilità delle spese di investimento effettuate utilizzando le risorse provenienti dalla dismissione totale o parziale di partecipazioni in Società. La certezza nella determinazione di tali importi è opportunamente assicurata attraverso l’espresso richiamo al codice Siope degli incassi derivanti dall’alienazione di partecipazioni in imprese di pubblici servizi (E4121) e di partecipazioni in altre imprese (E4122). La norma non determina effetti sull’indebitamento netto, trattandosi di spesa per acquisto di partecipazioni nelle imprese effettuata a valere sulle entrate da dismissioni immobiliari: né tali spese né le entrate da dismissioni concorrono ai fini dell’indebitamento netto.

Considerazioni conclusive

In conclusione, la manovra proposta con la “Legge di stabilità” conferma l’impianto annunciato con la Nota di aggiornamento. Nonostante il minor peggioramento dei saldi prefigurato nel nuovo quadro programmatico in risposta ai rilievi della Commissione europea, le misure disposte confermano le indicazioni programmatiche: esse mirano a cambiare le aspettative degli operatori economici e a sostenerne la fiducia, con interventi strutturali di modifica del mercato del lavoro e del sistema fiscale. Così, a misure sul lato della domanda interna (bonus fiscale, intervento per i nuovi nati) si accompagnano interventi sul lato dell’offerta (taglio dell’Irap, decontribuzione, nuovi contratti di lavoro). Una azione di stimolo che, ridotto a poco meno di 6 miliardi il ricorso al peggioramento dei saldi, per la gran parte continua a basarsi su interventi di carattere redistributivo. Una opzione non priva di rischi ma giustificata dalle difficili condizioni economiche del Paese. Occorrerebbe, pertanto, una riflessione accurata sui provvedimenti assunti nei tempi e nelle modalità proposte. La mobilitazione di risorse consistenti, specie se poste in rapporto con i vincoli di finanza pubblica, richiede un attento monitoraggio degli interventi per assicurarne, in fase di attuazione, l’efficacia e, soprattutto, l’effettivo carattere aggiuntivo. A questo fine, alcuni aggiustamenti potrebbero essere opportuni, come ad esempio in tema di sgravi contributivi per i nuovi assunti. Si tratta anche di leggere gli interventi individuati in relazione all’effettiva capacità di affrontare una crisi del sistema produttivo, che è sì riconducibile ad un eccesso di pressione fiscale ma è anche connessa alla stagnazione della produttività totale dei fattori. Crisi che richiede un adeguato intervento sulle condizioni di contesto in cui vanno ad operare le imprese e, tra queste, una amministrazione non più percepita quale elemento di freno ma di supporto alla crescita. In particolare nel caso delle misure di contenimento della spesa degli apparati pubblici, è urgente che esse siano accompagnate da un processo di riforma della P.A. che ne delinei funzioni e limiti. Le coperture individuate, specie quelle dal lato della spesa delle Amministrazioni territoriali, mantengono margini di incertezza per il timore sia che da esse derivino peggioramenti nella qualità dei servizi, sia che esse inducano ad aumenti delle imposte. Occorre infine sottolineare il crescente impegno che grava sul futuro per ulteriori tagli di spesa, al momento sostituiti da clausole di salvaguardia: 16 miliardi nel 2016, oltre 23 miliardi nel 2017, che si aggiungono ai 3 miliardi di ulteriori tagli alla spesa a partire dal 2016. In conclusione, gli spazi di azione per la politica economica con riguardo alle difficoltà del Paese sono molto angusti. Il forte ruolo che rivestono in questa fase le aspettative di operatori economici e famiglie impegna tutti a rendere certa e spedita la direzione verso cui muovere e a cui concorrere.

di Carolina Vallini


Tags assigned to this article:
audizioneCorte dei contiLegge di stabilità

Related Articles

Trasferimenti erariali: rimborso della spesa sostenuta nel 2020 per il personale degli Enti Locali ex Fime e Insud

Entro il 1° aprile 2021, deve essere trasmesso all’Ufficio territoriale di Governo competente per territorio (Utg), pena la mancata erogazione

Appalti: approvato il Disegno di legge delega per la riforma del Codice

Con 170 sì, 30 no e 40 astensioni, il Senato ha approvato in via definitiva il Disegno di legge delega

Società pubbliche: il rispetto del principio di riduzione dei costi del personale

La disposizione principe in tema di politiche assunzionali e retributive (anche) delle Società a partecipazione pubblica locale totale o di