Effetto crisi energetica, caro materiali ed elezioni sull’attuazione del PNRR: quali prospettive per i Comuni?

DOSSIER A CURA DI CENTRO STUDI ENTI LOCALI

L’Italia ha incassato pochi giorni fa il via libera della Commissione europea per l’esborso della seconda rata di finanziamenti provenienti dal Recovery fund.

Occorreranno circa due mesi per il trasferimento dei 21 miliardi collegati ai 45 obiettivi previsti dal PNRR per il primo semestre 2022, il cui raggiungimento è stato certificato da Bruxelles. Lo sguardo delle istituzioni è però già focalizzato sui prossimi 55 obiettivi, in scadenza il 31 dicembre, dal conseguimento dei quali dipende lo sblocco della prossima tranche, che vale 19 miliardi.

A che punto siamo? Che impatto avrà il cambio di Governo sul cronoprogramma dell’attuazione del Piano? Secondo quanto osservato da Centro Studi Enti Locali, i timori sui ritardi collegati alle elezioni e alla prematura conclusione del Governo Draghi, sembrano essersi rilevati, almeno ad oggi, eccessivi.

A livello centrale non sembra esserci stato quel rallentamento che si temeva si sarebbe verificato a causa delle vicende elettorali. Ministeri, dipartimenti ed esecutivo uscente hanno lavorato alacremente per giocare il più possibile d’anticipo, cercando di mettere in sicurezza il maggior numero possibile degli obiettivi in scadenza per fine anno e focalizzandosi prioritariamente su quelle riforme che potevano essere più ardue da “portare a casa”, considerati i tempi tecnici di stallo legati allo scioglimento delle camere e all’insediamento del nuovo Governo. Basti pensare, ad esempio, alla riforma della concorrenza o del processo tributario che sono state approvate con significativo anticipo proprio per prevenire possibili intoppi.

Positivo anche il fatto che le figure chiave della governance PNRR (es. vertici segreteria tecnica, servizio centrale per il PNRR) non siano legate al meccanismo dello spoil system. A meno che qualcuno dei soggetti in causa decida di dimettersi sua sponte, questi potranno infatti tenere dritta la barra dell’implementazione del piano e garantire continuità anche laddove nuove turbolenze politiche dovessero irrompere sulla scena da qui al 2026.

Come evidenziato dalla Segretaria nazionale Anci, Veronica Nicotra, in occasione dell’ultimo tavolo tecnico del progetto “Next generation EU: EuroPA Comune”, organizzato da Centro Studi Enti Locali e Dipartimento di Economia e Management dell’Università di Pisa, il grosso dei 40 miliardi complessivi destinati ai comuni è già stato assegnato. Mancano solo alcuni avvisi marginali ma sostanzialmente gli enti locali adesso sanno quali sono le risorse che spettano loro e cosa devono fare. Il grosso delle graduatorie sono uscite anche se alcuni decreti attendono la registrazione della Corte dei conti. Adesso la sfida vera riguarda la progettazione (ove necessaria) e l’avvio delle gare nei tempi strettissimi contemplati dal PNRR.

“La nostra vera preoccupazione – ha detto Veronica Nicotra – attiene alle autorizzazioni di varia natura che impattano sulle procedure di realizzazione delle opere. Tutte le istituzioni preposte a questo devono correre. Posto che ci sono scadenze legate al PNRR che sono prioritarie, che non dipendono da noi e non saranno modificabili, bisogna che tutte le autorizzazioni che saranno richieste alle autorità preposte (dalle soprintendenze, che sappiamo essere un problema, al Dipartimento dei vigili del fuoco, alle autorizzazioni regionali) arrivino in tempi rapidi perché le lungaggini molto spesso derivano da questo. Questo sarà uno dei problemi principali che prefiguriamo”.

L’altra grande incognita che rischia di compromettere la riuscita di questo piano su cui l’UE ha scommesso per uscire dalla terribile crisi economica innescata dalla pandemia e al quale è legato, in qualche modo, il futuro del Paese, è l’elemento costi. Nell’arco di questo primo anno di vita del PNRR sono intervenuti elementi esogeni che erano difficilmente prevedibili nell’aprile del 2021. Quale l’impatto del caro materiali e della crisi energetica ed inflazione innescate dal conflitto russo-ucraino? Ci sarà spazio per rinegoziare il PNRR con Bruxelles come ipotizzato durante la campagna elettorale?

L’impianto del regolamento europeo del 2021 che ha istituito gli aiuti prevede la possibilità di apportare modifiche ai piani dei singoli Paesi ma la procedura è tutt’altro che snella e in generale l’idea alla base della norma è che si debba muovere in questa direzione soltanto per specifici problemi circostanziati e non sembra esserci, ad oggi, alcuno spazio per immaginare una apertura verso una vera e propria revisione generalizzata e complessiva dei piani. Oltretutto il meccanismo per emendare i piani per la ripresa e la resilienza è abbastanza complesso e prevede una nuova valutazione da parte della Commissione e una nuova approvazione da parte del Consiglio.

Bruxelles non è però rimasta immobile di fronte alle esigenze che si sono manifestate. Una novità importante che è stata introdotta per cercare di rispondere alla crisi in atto è la possibilità di aggiungere un capitolo al PNRR legato alle misure che servono per affrontare le conseguenze della crisi energetica in linea con il pacchetto RE-POWER EU, lanciato dalla Commissione per ridurre la dipendenza dai combustibili fossili della Russia. Questo capitolo dovrebbe avere tre fonti principali di finanziamento aggiuntivo:

1.         i prestiti non utilizzati del dispositivo della ripresa e della Resilienza (l’Italia ha già chiesto tutti i prestiti possibili, 122,5 miliardi, ma se qualcuno degli altri stati membri non fosse interessato ad accedere per intero alla propria quota di prestiti, si aprirebbe la possibilità per chi ha già chiesto la propria quota, di accedere a dei fondi aggiuntivi);

2.         c’è poi una proposta in discussione – che per l’Italia varrebbe circa 4 miliardi – sulla possibilità di usare i proventi del meccanismo dello scambio delle quote di riserva per avere dei fondi aggiuntivi;

3.         c’è poi la possibilità di trasferire una parte (fino al 12,5%) dei Fondi della politica di coesione e della politica agricola al PNRR e questo sarebbe un vantaggio sia in termini di tempistiche che per il fatto che il PNRR, diversamente dai Fondi della politica di coesione, non richiede il cofinanziamento nazionale.

A questa attività della Commissione europea volta a reperire nuove risorse si sono affiancate le misure adottate dai singoli paesi. Nel nostro caso sono state battute due strade principali. La prima è il fondo per la compensazione dei prezzi, istituito dal Decreto Sostegni bis e incrementato poi dai decreti Energia e Aiuti, e che ha messo sul tavolo: 1,2 miliardi (700 milioni per il 2022 e 500 milioni per il 2023) per evitare il blocco delle opere finanziate dal PNRR, dal PNC e i lavori per i quali è stato nominato un commissario straordinario; circa 1,3 miliardi (770 milioni per il 2022 e 550 milioni per il 2023) per consentire la prosecuzione delle altre opere, considerate non prioritarie.

La seconda è il Fondo per l’avvio delle opere indifferibili, istituito dal Decreto Aiuti (Dl. n. 50/2022) con una dotazione complessiva di 7,5 miliardi di euro fino al 2026 (1,5 miliardi per il 2022, 1,7 miliardi per il 2023, 1,5 miliardi per ciascuno degli anni 2024 e 2025 e 1,3 miliardi per il 2026).

“Per le opere che andranno a gara da qui alla fine dell’anno il Fondo per l’avvio delle opere indifferibili è una misura sufficiente come capienza e gli enti ci stanno confermando che l’approccio adottato è stato efficace – ha detto Sonia Caffù, Dirigente Mef nel corso dell’ultimo tavolo tecnico del progetto “Next generation EU: EuroPA Comune”, organizzato da Centro Studi Enti Locali e Dipartimento di Economia e Management dell’Università di Pisa. L’incognita è invece legata a tutte quelle che opere che andranno a gara dal 2023 in poi, in merito alle quali la Dirigente, in forza all’Ispettorato Generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni, ha evidenziato: “Affronteremo le cose strada facendo, adesso mettiamo in sicurezza tutte le opere che devono andare a gara entro l’anno e poi vedremo come mettere a garanzia anche quelle che sono rimaste fuori dal perimetro”.

Per gli enti locali attuatori di misure PNRR è stata prevista una procedura semplificata per l’accesso al fondo. In buona sostanza i comuni possono considerare come importo aggiuntivo preassegnato a ciascun intervento la percentuale indicata nell’Allegato del DPCM che regola il fondo e la preassegnazione delle risorse costituisce già di per sé titolo per l’accertamento delle stesse a bilancio. Non devono quindi essere formulate delle istanze per accedere a queste risorse. Queste le misure delle risorse aggiuntive stanziate dalla norma:

• Investimenti in soft mobility (Piano nazionale delle ciclovie): + 15%
• Programma innovativo della qualità dell’abitare (Pinqua): + 20%
• Investimenti in infrastrutture idriche primarie per la sicurezza dell’approvvigionamento idrico: + 25%
• Sviluppo trasporto rapido di massa (metropolitana, tram, autobus): + 20%
• Investimenti in progetti di rigenerazione urbana, volti a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale: + 10%
• Interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei comuni: + 10%
• Programmi per valorizzare l’identità di luoghi; parchi e giardini storici: + 20%
• Attrattività dei borghi: + 20%
• Miglioramento dell’efficienza energetica nel cinema, nei teatri e nei musei: + 20%
• Piano per l’estensione di tempo pieno e mense: + 10%
• Piano di messa in sicurezza e riqualificazione dell’edilizia scolastica: + 10%
• Piano per asili nido e scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia           : + 10%
• Strategia nazionale per le aree interne; infrastrutture sociali: + 10%
• Valorizzazione dei beni confiscati dalle mafie: + 10%
• Sport e inclusione sociale: + 20%