Il testo del quesito:
“Dopo la pubblicazione del Decreto di indizione dei comizi elettorali per il rinnovo del Consiglio comunale, fino a quando è possibile deliberare, sia in Giunta che in Consiglio comunale, le variazioni di bilancio e la salvaguardia degli equilibri?”
La risposta dei ns. esperti:
L’art. 38, comma 5, del Dlgs. n. 267/00 (Tuel) prevede che “i Consigli durano in carica sino all’elezione dei nuovi, limitandosi, dopo la pubblicazione del Decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili”.
Con tale norma, il Legislatore ha voluto evitare che l’Organo consiliare in carica possa condizionare lo svolgimento della campagna elettorale attraverso atti che vanno ad incidere sulla formazione della volontà popolare e favorire i Consiglieri in carica che potrebbero anche rivestire la qualità di candidati al rinnovo del Consiglio (Tar Veneto, Sentenza n. 1273/96 e Consiglio di Stato – Sezione I, Sentenza n. 2955/03).
Altro principio giuridico che ha indotto il Legislatore ad operare tale limitazione è le regola secondo la quale i poteri delle Amministrazioni si affievoliscono nel periodo di avvicinamento alla loro scadenza, per evitare che un Organo, in scadenza di mandato, con le sue scelte produca effetti permanenti per il futuro, vincolando così o condizionando le scelte dei nuovi titolari delle potestà amministrative (Tar Puglia – Sentenza n. 382/04).
Sul cosa si debba intendere con “atti urgenti ed improrogabili”, da poter emanare nei 45 giorni antecedenti le elezioni, la dottrina prevalente ritiene che il Consiglio comunale possa deliberare su:
a) adozione di atti obbligatori i cui termini siano in scadenza o già scaduti o sui quali pende una diffida a provvedere;
b) nomina di rappresentanti del Comune, imposti da termini perentori, presso Enti, Istituzioni od Aziende;
c) approvazione del bilancio di previsione e del conto consuntivo;
d) ratifica delle variazioni di bilancio.
La giurisprudenza, oltre i casi sopra elencati, ha cercato di definire la nozione di atti “urgenti ed improrogabili” ed individuare l’Organo a cui compete la valutazione della loro sussistenza, esprimendosi nel modo seguente: “Quando l’Organo consiliare è chiamato a pronunciarsi su questioni vincolate nei quali siano coinvolti diritti fondamentali dell’individuo costituzionalmente garantiti o quando vi siano scadenze improrogabili fissate per legge oppure rischi di rilevante danno in caso di ritardo, il potere del Consiglio può essere esercitato anche dopo la pubblicazione del Decreto di convocazione dei comizi” (Tar Puglia – Sentenza n. 382 del 15 gennaio 2004). Anche il Consiglio di Stato ed il Tar Umbria sono intervenuti in materia, stabilendo che il divieto di adottare atti che non siano connotati dal requisito di urgenza ed improrogabilità da parte del Consiglio non può riguardare l’emanazione di provvedimenti imposti per legge o a contenuto vincolato o, ancora, casi in cui dal ritardo nell’adozione degli atti possano derivare rilevanti danni per l’Amministrazione (Consiglio di Stato, Sezione IV, Sentenza n. 3894 del 30 giugno 2006; Tar Umbria, Perugia, Sentenza n. 165/98).
Pertanto, le condizioni di urgenza ed improrogabilità costituiscono i requisiti di legittimità degli atti che vengono approvati dal Consiglio; sono, cioè, i presupposti giuridici in base ai quali è da considerarsi legittima l’azione amministrativa messa in atto dal Consiglio.
Sulla base di tale orientamento giurisprudenziale il Ministero dell’Interno, con Circolare 7 dicembre 2006, ha chiarito che l’estensione della nozione di urgenza ed improrogabilità debba essere valutata caso per caso dal Consiglio comunale (che ne assume la responsabilità politica), tenendo presente che l’adozione degli atti è legittima, sia in presenza di scadenze improrogabili stabilite per legge o di rischi di danni rilevanti in caso di ritardo nell’adozione dell’atto, sia per gli atti per i quali non sia prescritto un termine perentorio per la loro adozione purché corredati da adeguata motivazione.
La valutazione del presupposto dell’urgenza, quindi, rientra nell’apprezzamento discrezionale dello stesso Consiglio.
Provando ad esemplificare, la “urgenza” si configura quando vi è l’esistenza di un pericolo imminente, attuale, concreto per la collettività di un danno grave o di effetti indesiderati che impone una risposta “provvedimentale” immediata, dovendo versarsi in una situazione di fatto che implichi l’assenza di soluzioni alternative rispetto all’adozione di quel determinato provvedimento, il cui contenuto deve richiamarsi causalmente alla situazione di fatto, negando a contrario che l’atto possa soddisfare esigenze prevedibili e ordinarie. In termini diversi, la “urgenza” si fonda sulla esigenza di dare risposta immediata a situazioni assolutamente eccezionali e non prevedibili, e deve altresì specificamente basarsi non già su generiche esigenze, bensì sull’esistenza concreta di “gravi pericoli” incombenti, di dimensioni tali da costituire una concreta ed effettiva minaccia per la incolumità dei cittadini, caratterizzando l’urgenza per la sua matrice temporale (durata) che non può attendere soluzioni diverse, pena l’aggravarsi della situazione esistente.
Riguardo alla “improrogabilità”, è in primo luogo da rilevare che, in ambito civilistico, questa segnala la presenza di un termine essenziale e perentorio stabilito per dar corso ad una precisa obbligazione o contratto. La “improrogabilità”, in ambito amministrativo, richiede necessariamente che la scadenza sia esattamente individuata o individuabile, privando l’Amministrazione del potere di provvedere per l’assolvimento di una funzione a ciò preposta per legge, tale da implicare, se non osservato il termine, il venir meno della competenza per l’impossibilità di procedere con altre azioni, venendo meno la sussistenza del potere, ovvero il formarsi ex lege dell’inadempimento. A prescindere dall’esistenza di uno specifica disposizione normativa impositiva dell’obbligo per la Pubblica Amministrazione di provvedere, la giurisprudenza ha comunque ritenuto il medesimo sussistente in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano l’adozione di un provvedimento pena il sacrificio di un diritto positivo.
In sintesi, l’urgenza si ha quando la situazione di estrema gravità richiede che si debba necessariamente provvedere con immediatezza per non pregiudicare l’interesse pubblico, mentre l’improrogabilità è connotata dall’esigenza che la situazione non possa subire dilazioni per la presenza di un termine che rende indifferibile l’adozione dell’atto.
Il procedimento azionabile, nelle more dell’insediamento del nuovo Consiglio comunale, presuppone che, per dar legittimo corso alla convocazione dell’Organo, sia presente una situazione che necessita di un provvedimento urgente e non rinviabile, evidenziando la necessità della sussistenza di entrambi i caratteri imposti dal Legislatore, “urgenza ed improrogabilità”, che devono coesistere per legittimare l’intervento e che si manifestano in relazione ad un evento che non può essere dilazionato in avanti, senza possibilità di proroga.
La norma va letta in relazione ai 2 profili, che devono coesistere ed essere rispettati, per rispondere efficacemente ai principi generali di buona amministrazione e che condizionano la legittimità dell’esercizio del potere nel periodo successivo all’indizione dei comizi, presupposti che se presenti, in relazione a situazione di urgenza associata ad un termine non ritraibile, abilitano il Consiglio comunale ad azionarsi senza indugio per garantire la cura dell’interesse pubblico di merito.
Alla luce di quanto detto, ciò che deve emergere nel corpo del provvedimento adottato dal Consiglio comunale è inevitabilmente la descrizione analitica delle ragioni di opportunità ed indifferibilità, oltre alla dimostrazione del termine non differibile, che presiede l’adozione del provvedimento, una motivazione pregnante, sia sugli elementi di fatto che di diritto (ex art. 3 della Legge n. 241/90), dando contezza delle esigenze del Comune di dare corso all’adozione del provvedimento: una motivazione particolarmente stringente ed approfondita in ordine agli elementi dell’urgenza e improrogabilità.
Il provvedimento dovrà contenere una motivazione che accerti la presenza della situazione di fatto (urgenza e/o gravità) e degli elementi che impediscano all’Amministrazione di attendere oltre (termine perentorio), atteso che suo connotato essenziale è l’esercizio di un potere straordinario – in regime di prorogatio – per far fronte ad una situazione determinata e speciale (non ordinaria), sostenendo che per tale adozione non esiste, in astratto, un metro di valutazione fisso da seguire, ma la soluzione va individuata di volta in volta, secondo la natura del rischio da fronteggiare e del termine non procrastinabile.
Infatti, sono le esigenze obiettive ed indilazionabili che si riscontrano nel caso concreto che determinano la misura dell’intervento, anche se la soluzione deve corrispondere alle finalità del momento, senza che possa assumere i caratteri della rinviabilità oltre all’insediamento del nuovo Consiglio comunale: questo in relazione alla necessità – postulata dalla giurisprudenza – della concreta dimostrazione, non solo della effettiva sussistenza, sotto un profilo generale, dell’interesse pubblico posto a fondamento dell’atto, ma anche – come si è accennato – della concreta giustificazione sotto i profili della “urgenza” e della “improrogabilità”.
La dottrina ritiene che la valutazione dei presupposti di adozione dell’atto sia rimessa all’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione.
Nel caso oggetto del quesito, spetterà quindi al Consiglio comunale valutare se la Deliberazione (sia di Giunta che di Consiglio) con oggetto la variazione di bilancio e la salvaguardia degli equilibri contiene i requisiti di urgenza ed improrogabilità sopra indicati.
Resta inteso infine che, a seguito dalla abolizione degli Organi di controllo esterni all’Ente, l’ipotesi di illegittimità degli atti mancanti di presupposti di urgenza e improrogabilità, non potrà che essere vagliata dalla giurisdizione amministrativa su ricorso di un soggetto portatore di uno specifico interesse a ricorrere.
di Giuseppe Vanni e Alessia Rinaldi
