La “Legge di stabilità 2014” e i recenti orientamenti della Cassazione: le novità in materia di Società pubbliche locali

La “Legge di stabilità 2014” e i recenti orientamenti della Cassazione: le novità in materia di Società pubbliche locali

Il Legislatore, in materia di Società partecipate dagli Enti Locali, con la Legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante “Disposizioni per la formazione del  bilancio  annuale  e  pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)” e la recente giurisprudenza, hanno architettato un sistema che mira a tenere sotto controllo l’andamento economico degli Organismi esterni, a garanzia dell’efficienza, attraverso la responsabilizzazione, da un lato, delle Amministrazioni partecipanti in funzione degli effetti che possono determinarsi sui loro bilanci, dall’altro, dei gerenti delle Imprese collettive che divengono passibili responsabilità amministrativo-contabili e di misure sanzionatorie in presenza di gestioni in perdita. Non senza distinguere però il tipo di attività esercitata: Società che erogano servizi pubblici locali, e fra esse quelle che espletano il servizio su area vasta, e Società che svolgono servizi funzionali (o meglio strumentali) all’attività degli Enti Locali di riferimento.

Pertanto i parametri presi a riferimento dalle nuove norme non sono tesi a scongiurare, almeno in prima battuta, la sottocapitalizzazione delle Società pubbliche locali, cercando di tenere sotto controllo il loro stato di indebitamento, come invece avviene ad opera dell’art. 6, comma 19, del Dl. n. 78/10, bensì quello di perseguire l’efficienza gestionale degli Organismi paralleli e più in generale, del “Gruppo pubblico locale”. Più verosimilmente, il risultato di contenere l’indebitamento, potrà essere conseguito in via indiretta a fronte di un miglioramento della situazione economica delle Imprese in parola che a sua volta poi riverbera effetti positivi sul loro patrimonio netto.

Le disposizioni contenute nei commi 550, 551 e 552 dell’art. 1, della Legge 27 dicembre 2013, n. 147, infatti, stabiliscono che le Amministrazioni Pubbliche locali, dovranno stanziare nel proprio bilancio di previsione un apposito fondo vincolato di ammontare pari alla perdita non immediatamente ripianata, conseguita da Società da esse detenute, riproporzionata alla propria quota di partecipazione. Ad essere interessati dalle disposizioni oggetto di esame saranno gli strumenti di programmazione riferiti ad annualità successive al 2014, in conseguenza dei risultati di gestione delle Società partecipate relativi all’anno precedente della programmazione stessa.

Ciò detto, occorre precisare che da una lettura unitaria del successivo comma 553, in parola si desume che per raggiungere la richiamata sana gestione, le Società a partecipazione pubblica locale siano tenute a rispettare, se esercenti servizi pubblici locali, “parametri standard dei costi e dei rendimenti” previamente individuati, se gerenti servizi strumentali, “parametri standard di riferimento [che] sono costituiti dai prezzi di mercato.

I commi 554 e 555 dell’art. 1 della Legge 27 dicembre 2013, n. 147, ciascuno secondo una propria scansione temporale, a loro volta attribuiscono rilevanza (a fini sanzionatori) ai risultati di esercizio negativi conseguiti dalle Società partecipate[1] a maggioranza, direttamente e indirettamente, dalle Amministrazioni locali (censite nell’elenco Istat) il cui valore della produzione è formato per più dell’80 per cento da componenti positivi di reddito che derivano dalla gestione di affidamenti diretti di servizi.

Occorre precisare che il menzionato comma 555 lascia indenni dalle previste penalità, consistenti essenzialmente nella riduzione del 30% dei compensi dei componenti degli organi di amministrazione e nell’obbligo di messa in liquidazione, le Società gerenti servizi pubblici locali, colpendo di riflesso le Società che producono servizi strumentali all’attività delle Amministrazioni socie, nonché quelle che svolgono funzioni amministrative di competenza degli Enti “partecipanti” che chiudono per 4 esercizi su 5 in perdita, salvo che i risultati negativi non siano coerenti con un piano di risanamento preventivamente adottato dagli stessi Enti Locali soci.

Con queste premesse il Legislatore ha espunto dal mondo del diritto sia la disciplina tesa ad evitare la polverizzazione delle stesse Imprese collettive, che prevedeva il divieto (salvo eccezioni) di costituire Società e possedere partecipazioni da parte dei Comuni minore dimensione demografica[2] (il tutto rinvenibile nell’art. 14, comma 32, Dl. n. 78/10, convertito con modificazioni dalla L. n. 122/10, ora espressamente abrogato dall’art. 1, comma 380, della Legge 27 dicembre 2013, n. 147) che la disciplina che sanciva, per il combinato disposto dell’art. 3-bis, comma 5, nel Dl. n. 138/11, convertito con modificazioni dalla Legge n. 148/11, e dell’art. 18, comma 2-bis, del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08, la sottoposizione al Patto di stabilità interno delle Società esercenti “servizi pubblici locali” o “strumentali” c.d “in house”, e più in generale delle “… Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della Pubblica Amministrazione a supporto di ‘funzioni amministrative’ di natura pubblicistica…”.

Tale ultimo risultato è il frutto dell’abrogazione del comma 5 dell’art. 3-bis menzionato ad opera del comma 559, lettera a), dell’art. 1 della Legge 27 dicembre 2013, n. 147, nonché delle modifiche che il comma 557 dell’art. 1 menzionato ha apportato al corpo testuale del comma 2-bis dell’art. 18 del citato Dl. n. 112/08. Ciò, sempreché si voglia qualificare, anche per le gestioni parallele affidate alle Società costituite o partecipate dagli Enti Locali, il Patto di stabilità interno quale strumento di vincolo alla finanza pubblica teso a ridurre l’indebitamento e a drenare risorse dalla parte corrente (rectius dal risultato della gestione caratteristica) del Bilancio per impiegarle in spese di investimento. Perché altrimenti se per “Patto” viene ad intendersi una qualsiasi modalità di applicazione dei vincoli di finanza pubblica per perseguire la sana gestione finanziaria dei servizi erogati dalle Società partecipate, non può non rilevarsi come la nuova disciplina in commento preservi l’utilizzo di tali finalità.

La “responsabilizzazione” nei risultati di gestione delle Società partecipate dalle Amministrazioni locali ha altresì riverberato i propri effetti anche sulla legislazione speciale in materia di dismissione delle Imprese collettive aventi natura “strumentaleex art. 4 del Dl. n. 95/12, convertito con modificazioni dalla Legge n. 135/12, che è stata praticamente falcidiata dal comma 562 dell’art. 1 della “Legge di stabilità 2014”, che ne ha abrogato tutti i commi fondamentali, tra cui in particolare l’1 ed il 2 che ne imponevano lo scioglimento; conseguenza questa che, come sopra segnalato, ora rappresenta unicamente l’effetto della chiusura dei bilanci in perdita per 4 esercizi su 5.

Nel campo dei “servizi strumentali”, in una logica di risanamento delle gestioni, è stata confermata la possibilità, prevista dal comma 8 dell’art. 4 del Dl. n. 95/12 che non ha subito modificazioni, di affidamenti diretti in favore di Società aventi i requisiti richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria per la gestione “in house” ma tutto ciò fermo restando che per le Società gerenti tali tipi di servizi, le ipotesi di crisi aziendali “cronicizzate” sopra citate, divengono causa obbligatoria di cessazione dell’attività per scioglimento (Cfr. comma 555 dell’art. 1 della Legge 27 dicembre 2013, n. 147).

Venuti meno i vincoli alla detenzione di partecipazioni strumentali previsti dalla “Spending Review”, il quadro normativo di riferimento delle gestioni “in house” di “servizi strumentali” rimane quello da tempo delineato dalle disposizioni di carattere generale contenute nell’art. 3, comma 27 della Legge n. 244/07 (“Finanziaria 2008”) e nell’art. 13 del Dl. n. 223/06 (cd. “Decreto Bersani”), le quali, attraverso:

❑      il divieto di costituire Società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, nè assumere o mantenere direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di minoranza in tali Società,

❑      la separazione tra attività amministrativa svolta in forma privatistica ed attività di impresa di Enti pubblici, evitando che quest’ultima possa essere svolta beneficiando dei privilegi dei quali un soggetto può godere in quanto P.A.,

perseguono la finalità di “(…) evitare che soggetti dotati di particolari privilegi svolgano attività economica al di fuori dei casi nei quali ciò è imprescindibile per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche al fine di eliminare eventuali distorsioni della concorrenza[3].

Nell’ottica del risanamento economico-finanziario delle gestioni in perdita, che produce conseguenze anche sul futuro del personale alle dipendenze delle Società che ricadono nell’ambito soggettivo di applicazione delle norme sopra esaminate, il Legislatore ha reintrodotto le misure tese alla “salvaguardia” dei posti di lavoro e alla razionalizzazione della spesa di personale delle Pubbliche Amministrazioni locali a livello complessivo (Cfr. comma 563 dell’art. 1 menzionato) già previste dall’art. 3, commi da 2 a 7,  del Dl. 31 agosto 2013, n. 101, ma poi “cestinate” con l’art. 1, comma 1, dalla Legge 30 ottobre 2013, n. 125, in sede di conversione del Decreto stesso.

È infatti stato riesumato l’istituto della “mobilità” fra Società controllate da Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del Dlgs. n. 165/01, quale soluzione per il ricollocamento del personale in sovrannumero.

Sempre in tema di Società partecipate, si segnala che la “Legge di stabilità 2014” ha introdotto, per il tramite dei commi 557, 558 e 559, lett. b), dell’art. 1, nuove norme in tema di vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive.

Con le novità apportate dal comma 557 dell’art. 1 della “Legge di stabilità 2014”, i citati “divieti” e “limiti” alle assunzioni di personale, nonché l’obbligo di contenimento delle dinamiche retributive, si applicano in via diretta (senza l’intermediazione di alcun atto interno) solo alle Società, a partecipazione pubblica locale almeno di controllo, che svolgono in affidamento diretto dalla P.A., funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, nonché a quelle che hanno un rapporto di strumentalità con gli Enti Locali soci. Mentre per le Società esercenti “servizi pubblici locali a rilevanza economica” gli stessi precetti di cui sopra non trovano diretta attuazione. Tant’è che all’Ente Locale controllante è attribuito il compito di stabilire per la propria Società controllata “… modalità e applicazione…”, tanto dei “divieti” e “limitazioni” alle assunzioni di personale, quanto dell’obbligo di contenimento delle dinamiche retributive. Tutto ciò fermo restando che l’adattamento del regime limitativo previsto per l’Amministrazione controllante trova il seguente confine: le previsioni contenute nell’art. 76, comma 7, del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08, che impone il limite massimo del 50% del risultato del rapporto “spesa del personale/spesa corrente”, comprensive di quelle sostenute da alcune tipologie di gestioni parallele, devono essere considerate comunque attuali e di diretta applicazione. Si tratta di disposizioni che in larga parte sono state anticipate dalla Corte dei conti – Sezione Lombardia con il Parere n. 447/13 e che soprattutto appaiono perfettamente in linea con i recenti orientamenti della Cassazione che ha ritenuto assoggettabili al fallimento le Società pubbliche[4], estendendo anche la giurisdizione contabile nei confronti di illeciti commessi dai loro Amministratori e Organi di controllo[5] e nel contempo affermando la tendenziale prevalenza dei Ccnl. di natura privatistica nella gestione dei rapporti di lavoro dipendente[6], a conferma che l’autonomia patrimoniale delle Società aventi personalità giuridica rispetto a quella dei singoli soci trova vigenza anche nei casi in cui il loro capitale sia detenuto da Amministrazioni locali.

Da ultimo, si segnalano le modifiche dei termini in materia di “servizi pubblici locali” stabilite dal Dl. n. 150/13, art. 13 (“Milleproroghe”) che al comma 1 dispone, in deroga all’art. 34, comma 21 del Dl. n. 179/12, che laddove l’Ente di governo dell’Ambito o Bacino territoriale ottimale e omogeneo abbia già avviato le procedure per l’affidamento, i gestori attuali continuano ad operare fino al subentro di quello nuovo e comunque non oltre il 31 dicembre 2014, mentre al comma 2 viene previsto che la mancata istituzione o designazione dell’Ente di governo dell’Ambito o Bacino territoriale ottimale e omogeneo, ai sensi del comma 1 dell’art. 3-bis del Dl. n. 138/11, ovvero la mancata deliberazione dell’affidamento entro il termine del 30 giugno 2014, comportano l’intervento del Prefetto competente per territorio il quale provvede agli adempimenti necessari, attraverso l’esercizio dei poteri sostitutivi con spese a carico dell’ente inadempiente, entro il 31 dicembre 2014. Al comma 3 infine il Legislatore ha sancito che il mancato rispetto dei commi 1 e 2 comporta la cessazione degli affidamenti di “servizi pubblici locali” non conformi alla normativa comunitaria, e quindi alla disciplina del modello ”in house providing”nel caso di Società a totale partecipazione pubblica locale o non risultanti da una procedura ad evidenza pubblica a doppio oggetto nel caso di Società miste pubblico private.

In ultimo, il comma 4 dell’art. 13 del Dl. n. 150/13 precisa che le disposizioni dello stesso art. 13 non si applicano, rispettivamente, per espresso rinvio operato al comma 25 dell’art. 34 della Legge n. 221/12, al “Servizio di distribuzione di gas naturale” di cui al Dlgs. n. 164/00, al “Servizio di distribuzione di energia elettrica” di cui al Dlgs. n. 79/99 e alla Legge n. 239/04, nonché alla gestione delle “Farmacie comunaliex Legge n.  475/68.

 di Ivan Bonitatibus e Edoardo Rivola

[1] Escluse quelle emittenti strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati e le loro controllate.

[2] Alle Civiche amministrazioni con popolazione compresa tra 30.000 e 50.000 abitanti era consentito detenere le partecipazioni di una sola Società, mentre nessuna per quelli con popolazione sino a 30.000 abitanti.

[3] Corte Costituzionale, Sentenza n. 229/13

[4] Cassazione, Sezione Unite, Sentenza n. 22209/13.

[5] Cassazione, Sezione Unite, Sentenza n. 26283/13.

[6] Cassazione, Sezione Lavoro, Sentenza n. 237702/13; Corte Costituzionale, Sentenza n. 227/13.


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