Si è scritto spesso, su questa testata giornalistica, sulla proposta di “Piano nazionale di ripresa e resilienza” (“Pnrr”) presentato dal Governo Conte e adesso in fase di revisione da parte del Governo Draghi.
Di seguito, si cercherà di capire “cosa bolle in pentola”, tenendo conto che il “Piano” dovrà essere trasmesso entro il 30 aprile 2021. Lo si farà riportando (parzialmente) i testi dell’audizione dell’8 marzo scorso del Ministro dell’Economia e Finanze, Daniele Franco, presso le Commissioni congiunte, delle conclusioni contenute nelle Relazioni di Camera e Senato (sostanzialmente simili)[1], approvate con apposite Risoluzioni, rispettivamente il 31 marzo e il 1° aprile 2021, e dell’intervento del Ministro Franco in occasione della discussione nelle stesse Commissioni relativamente alle Risoluzioni proposte.
Tali testi saranno organizzati rispetto a temi evidenziati in precedenti articoli apparsi in questa Rivista, come in una sorta di dialogo, di botta e risposta, tra i Tecnici ed i Giornalisti di Centro Studi Enti Locali, il Ministro Daniele Franco e il Parlamento.
I Giovani, la Parità di genere e le Disparità territoriali
Centro Studi Enti Locali – “La nostra situazione verso le generazioni future era già compromessa. La necessità di fare ulteriore deficit pubblico, che porterà il debito al 160% del Pil, non fa altro che aggravarla. Le risorse messe a disposizione, quelle del ‘Recovery Fund’ come quelle del ‘QFP’, non sono nostre, non sono dell’attuale generazione, ma di quelle prossime. L’Italia ha qualche motivo in più per sviluppare il ‘Piano’ avendo gli occhi proiettati verso un orizzonte lontano, oltre i meri orizzonti elettorali di questa Legislatura e, probabilmente, anche della prossima. La speranza è che di tutto ciò, al di là dei Principi e delle Linee-guida presentate dal Governo, se ne tenga conto per sviluppare concretamente la Proposta definitiva, anche attraverso un grande coinvolgimento di coloro ai quali queste misure sono rivolte” (settembre 2020).
Relazioni Senato e Camera – “… la denominazione stessa dello strumento finanziario predisposto dalla Commissione europea – ‘Next Generation EU’ – impone di orientare e modulare tutte le politiche attuative del ‘Pnrr’ in funzione del beneficio che dovrà derivarne, nel medio e lungo periodo, in favore delle giovani generazioni. In tale contesto, non va dimenticato che gli obiettivi trasversali del ‘Pnrr’ sono rappresentati dalla Parità di genere, dalle Politiche per i giovani e dal Mezzogiorno. Ne consegue la necessità che le singole misure di implementazione di ciascuna Missione siano calibrate anche secondo modalità idonee al perseguimento dei predetti Obiettivi trasversali, unitamente a quelli istituzionali della singola Missione, Componente o Linea di intervento” (da Relazione Senato).
“… dovrebbe essere fornito, in relazione a ciascuna delle 3 Priorità trasversali – Giovani, Parità di genere e Sud e Riequilibrio territoriale – un riepilogo informativo che ne indichi gli Obiettivi di breve, medio e lungo termine, e individui per ogni Missione i Progetti ad esse correlati e le risorse ad esse destinate, prevedendo, in particolare, per quanto riguarda la Parità di genere, Indicatori volti a misurare i principali aspetti del fenomeno, individuando, oltre al valore attuale, anche un valore target, ovvero l’obiettivo specifico e misurabile da raggiungere e, per quanto riguarda i Giovani, una serie di interventi a favore delle nuove generazioni, soprattutto sul fronte del Lavoro, a partire da un Piano straordinario per promuoverne l’Occupazione e per sviluppare ulteriormente i modelli di integrazione Scuola/Lavoro”.
“…dovrebbe essere applicato, con eventuali aggiustamenti, anche in ambito nazionale (tra le Regioni e le Macro-aree), il criterio di riparto tra i Paesi previsto per le sovvenzioni dal ‘Dispositivo di ripresa e resilienza’ (Popolazione, Pil pro-capite e Tasso di disoccupazione), superando in maniera significativa la quota del 34% di investimenti al Mezzogiorno”
Ministro (rispetto alle Risoluzioni) – “Vorrei anche soffermarmi su come la predisposizione del ‘Piano’, che ci vede impegnati in questi giorni, stia incorporando i 3 Temi trasversali riguardanti l’inclusione che il ‘Piano’ si prefigge di affrontare: la Parità di genere, i Giovani e gli Squilibri territoriali. L’intero ‘Piano’ è improntato a una prospettiva di riequilibrio dei Differenziali di genere e include misure volte a garantire una parità sostanziale nei diversi ambiti, non solo lavorativo, ma anche sociale e culturale. In questo quadro, il ‘Piano’ prevede azioni di sostegno all’occupazione e all’imprenditorialità femminile e l’attuazione di diversi interventi abilitanti, a partire da un deciso rafforzamento dei Servizi sociali, quali gli Asili nido. Inoltre, l’obiettivo di garantire la piena partecipazione dei giovani alla vita culturale, economica e sociale del Paese, investendo in Istruzione e Ricerca e intervenendo con politiche per incrementare il livello di Occupazione giovanile, nel breve e nel lungo periodo, è trasversale a tutto il ‘Piano’. Al di là degli effetti indiretti a favore dei giovani, derivanti dallo sviluppo dei nuovi Settori perseguito dal ‘Piano’, si prevedono impatti diretti sulle nuove generazioni, in particolare nella Missione ‘Istruzione e Ricerca’, con Progetti dedicati al contrasto dell’Abbandono scolastico, alla Digitalizzazione della didattica, al potenziamento della Ricerca; e nella Missione ‘Inclusione e Coesione’, con interventi sulle Politiche attive e sul Lavoro e il potenziamento del ‘servizio civile universale’. Scuola, Università, Capitale umano sono cruciali per il nostro Paese”.
“Il ‘Piano nazionale’ contribuirà a ridurre gli squilibri territoriali. Anche in questo caso opererà con 2 modalità: una diretta, attraverso il finanziamento di interventi localizzati nel Mezzogiorno, e una indiretta, attraverso azioni di carattere trasversale che hanno un forte impatto sulle aree del Sud e delle Isole. Nel complesso, le risorse destinate alle aree territoriali del Mezzogiorno supereranno significativamente la quota del 34%”.
Un maggiore dettaglio degli Interventi del Piano
Centro Studi Enti Locali – “Il Regolamento (della UE che istituisce e disciplina il ‘Dispositivo per la ripresa e la resilienza’) chiarisce la concretezza e il dettaglio come caratteristiche proprie dei ‘Piani’ e delle relative misure (definizione Obiettivi, Traguardi e loro monitoraggio)”. “Il ‘Piano’ italiano, tuttavia, sembra essere deficitario in termini di cronoprogrammi e target” (febbraio 2021).
Ministro (Audizione 8 marzo 2021) – “Il Governo intende rafforzare il ‘Piano’ in alcune parti, individuando quali elementi su cui puntare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’abbattimento dell’inquinamento dell’Aria e delle Acque, la Rete ferroviaria veloce, le Reti di distribuzione dell’Energia per i veicoli a propulsione elettrica, la produzione e distribuzione di Idrogeno, la Digitalizzazione, la Banda larga e le Reti di comunicazione, secondo i 3 Assi strategici condivisi a livello europeo della Digitalizzazione e Innovazione, della Transizione ecologica e dell’Inclusione sociale. Sono confermate le 6 Missioni in cui si articola il ‘Piano’, il valore dei Progetti verrà tarato sulle risorse effettivamente disponibili e si valuterà la possibilità di modulare diversamente il riparto delle risorse tra Progetti in essere (che attualmente ammontano a Euro 65 miliardi) e nuovi Progetti”. “I Progetti devono essere contraddistinti da realizzabilità, accountability e monitorabilità, per cui per ogni intervento dovranno essere individuati gli Organi responsabili e le modalità di coordinamento tra loro”.
Relazioni Camera e Senato – “… dovrebbero essere indicati espressamente gli obiettivi qualitativi e quantitativi misurabili (target) per ciascuna Missione e per ciascuna Componente, fissando per il 2026 traguardi coerenti con quelli previsti per la fine del decennio dall’Agenda ‘ONU 2030’ per lo Sviluppo sostenibile e definendo gli opportuni indicatori in conformità con tale strategia, che forniscano indicazioni anche in merito al raggiungimento dei ‘livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali’ (‘Lepta)’; dovrebbe inoltre essere dimostrato per ogni Progetto e per le singole riforme il rispetto del Principio del non nuocere in modo significativo all’ambiente”. “…dovrebbero essere indicati gli Obiettivi (Target), intermedi e finali, misurabili in termini qualitativi e quantitativi, riferiti a ciascuna Missione e a ciascuna Componente“.“…dovrebbero essere fornite informazioni in merito alla tempistica di realizzazione degli Interventi programmati, nonché in merito alla ripartizione della spesa tra spesa in conto capitale e spesa di parte corrente, sia al fine dell’effettivo conseguimento delle risorse europee, sia al fine della valutazione dell’effettivo ritorno macroeconomico del ‘Piano’, specie in termini di crescita del Prodotto e dell’Occupazione”.
Ministro (rispetto alle Risoluzioni) – “La bozza del ‘Piano’ su cui stiamo lavorando ha un contenuto informativo che diventa via via più ricco, in coerenza con i requisiti europei ma anche e soprattutto per consentire una valutazione approfondita da parte delle istituzioni e dell’opinione pubblica. Ogni Euro che verrà impegnato, ogni Euro che verrà speso dovrà essere rendicontato. Ricordo che anche i contributi a fondo perduto impongono un onere per il bilancio europeo a cui il nostro Paese è poi tenuto a contribuire”.
La partecipazione nella stesura del “Piano”
Centro Studi Enti Locali –(rispetto al coinvolgimento dei giovani) “Il tema allora diventa il seguente: almeno su temi che sono loro, come si fa a far contare le opinioni delle nuove generazioni, di quelle che ci sono e di quelle che verranno, se la struttura della Popolazione e del Corpo elettorale (e l’animo umano) non aiutano ? Non so quali possano essere le risposte istituzionali, ma il problema è reale. Una risposta è certa: di questa occasione unica e probabilmente irripetibile non possono occuparsi soltanto i partiti e bisogna trovare il modo di coinvolgere tutto il corpo sociale ed economico nella progettazione e nel monitoraggio”(gennaio 2021). (rispetto al coinvolgimento degli Enti Locali) “… dobbiamo evidenziare che: a) serve comunque una strategia nazionale alla cui definizione gli enti locali devono partecipare ed esserne attuatori …” (ottobre 2020).
Ministro (Audizione 8 marzo 2021) – “E’ necessario, poi, attraverso l’interlocuzione stretta con le autonomie territoriali, il coinvolgimento dei territori per selezionare Progetti in grado di soddisfare i bisogni di Cittadini e Imprese.”
Relazioni Camera e Senato – “… per quanto riguarda il coinvolgimento del Parlamento nella fase di predisposizione del ‘Piano’, si evidenzia l’esigenza di un ulteriore passaggio parlamentare sulla versione definitiva dello stesso”.
Ministro (in merito alle Risoluzioni): “La buona riuscita del Piano richiede uno sforzo corale delle diverse istituzioni coinvolte e un dialogo aperto e costruttivo; richiede una strategia del Paese, una visione per quello che sarà il Paese nel 2026, nel 2030 e possibilmente nei decenni successivi”. “Il Parlamento in questi mesi ha svolto un prezioso lavoro di interlocuzione con istituzioni e parti sociali. Il lavoro svolto dalle Commissioni riunite Bilancio e Politiche dell’Unione europea, congiuntamente alle altre Commissioni permanenti nei diversi ambiti di competenza, è stato serrato e impegnativo. Sono state raccolte le osservazioni e le istanze di numerosissimi soggetti (Istituzioni, Associazioni di categoria, Esperti); …si è trattato di un grande esercizio di ascolto della società italiana. Il lavoro di sintesi del Parlamento, che confluisce nelle Relazioni delle Commissioni sul ‘Piano nazionale’ e nelle Risoluzioni votate dal Senato e dalla Camera, contribuirà decisamente alla fase finale di definizione del ‘Piano’ di qui alla fine del mese di aprile. È un lavoro ricognitivo molto approfondito che va pienamente utilizzato. L’impegno del Governo di avvalersi delle indicazioni contenute nelle Risoluzioni, nelle relative Relazioni, nella redazione della nuova versione del Piano e l’impegno di coinvolgere il Parlamento prima della sua trasmissione alla Commissione europea non discende solo da mero obbligo di ottemperanza nei confronti delle Risoluzioni, ma anche e soprattutto dal convincimento che una condivisione strategica del ‘Piano’ sia possibile soltanto attraverso il pieno coinvolgimento di tutte le Istituzioni, in primo luogo del Parlamento. Questo, ovviamente, non riguarda soltanto la fase di predisposizione attuale, ma anche tutta la successiva fase di attuazione fino al 2026”.
L’importanza delle riforme
Centro Studi Enti Locali –(rispetto al coinvolgimento degli Enti Locali) “… dobbiamo evidenziare che: … come anche Anci e Upi in qualche modo sottolineano, sia pure con modalità differenti, serve, a parere di chi scrive, che tra le riforme ce ne sia anche una del Sistema delle Istituzioni locali su cui più volte si è intervenuti su questa Rivista” (ottobre 2020).
“Le riforme sono … parte essenziale per realizzare gli investimenti e taluni investimenti sono fondamentali per realizzare le riforme. Ma i tempi sono molto stretti e una vigilanza attiva sull’attuazione del piano è parte essenziale dello stesso” (febbraio 2021).
Ministro (Audizione 8 marzo 2021) – “Per quanto concerne le riforme che dovranno accompagnare la definizione e l’implementazione del ‘Piano’, evidenzia l’importanza della Riforma della Giustizia e della Pubblica Amministrazione, nonché di interventi di semplificazione normativa trasversale, che con pragmatismo dovranno essere inseriti entro una cornice che prevede tempi serrati e scadenze precise”.
Relazioni Camera e Senato – “… dovrebbero essere precisate la natura, la tempistica e le modalità di realizzazione delle riforme strutturali prefigurate nel ‘Pnrr’, tra cui, in particolare, quelle considerate nelle Raccomandazioni specifiche per il nostro Paese, formulate dalla Commissione europea nel biennio 2019-20, che costituiscono il necessario presupposto per attingere alle risorse europee del ‘Ngeu’ e per generare una crescita sostenibile, inclusiva e duratura, fornendo in particolare una stima dei relativi costi complessivi e delle connesse fonti di finanziamento, interne ed esterne al ‘Pnrr’”. “…dovrebbe essere effettuata una ricognizione degli effettivi fabbisogni di nuovo personale connessi all’attuazione del ‘Piano’ nei diversi settori, anche al fine di colmare, soprattutto nel primo biennio in cui avrà luogo l’attuazione medesima, le differenze di organici tra le diverse pubbliche amministrazioni, il cui costo, in quanto di natura corrente, non appare finanziabile a regime a valere sulle risorse dei dispositivi europei …; in questa prospettiva, una prima stima dell’aumento della spesa corrente, conseguente agli investimenti aggiuntivi del ‘Pnrr’, potrebbe essere opportunamente evidenziata nel ‘Def2021’[…] … sia affidata l’attuazione del processo riformatore delineato nel ‘Piano’ principalmente a leggi delega organiche, caratterizzate sia da termini stringenti e princìpi di delega sufficientemente dettagliati sia da un forte coinvolgimento parlamentare in sede di attuazione, evitando per quanto possibile il ricorso a Decreti-legge”.
Ministro (in merito alle Risoluzioni) – “Come sapete, la Commissione europea ha definito, attraverso le sue Linee-guida, i ‘Piani di ripresa e resilienza’ come ‘Piani’ che devono essere di riforma e di investimento. L’accento sulle riforme è fondamentale, non solo per garantire l’efficacia e la rapida attuazione degli stessi investimenti, ma anche per superare quei nodi strutturali che hanno per lungo tempo determinato nel nostro Paese una crescita insoddisfacente e livelli occupazionali inadeguati soprattutto per i giovani e per le donne”.
“La questione delle procedure … è la sfida più importante con cui dobbiamo confrontarci. Su questo punto, come su quello delle riforme, che è fondamentale nella costruzione di un ‘Piano’ efficace, il Parlamento avrà un ruolo centrale nell’assicurare un contributo significativo o un dibattito ampio, ma anche una concreta capacità di individuare in tempi rapidi le soluzioni più opportune nei vari passaggi parlamentari, richiesti nei prossimi mesi ed anni per la realizzazione delle riforme”.
La semplificazione per l’attuazione degli investimenti e l’importanza degli Enti Locali
Centro Studi Enti Locali –(rispetto al coinvolgimento degli Enti Locali) “… dobbiamo evidenziare che: …. serve un supporto agli investimenti che gli enti locali devono fare per la progettazione ed esecuzione delle opere (capacità che è stata depotenziata in questi anni di disinvestimento, specie per le Province), perché i tempi per impegnare e spendere le risorse che verranno date sono davvero molto stretti…” (ottobre 2020).
Ministro (audizione 8 marzo 2021) – “E’ … prevista la possibilità di assicurare un supporto tecnico specialistico alle Amministrazioni che dovranno realizzare gli interventi, anche a livello locale”.
Relazioni Camera e Senato – “… ai fini di una efficiente allocazione delle risorse, si rileva la necessità di una semplificazione degli adempimenti burocratici indispensabili per l’assegnazione delle risorse, anche attraverso la previsione di forme dirette di negoziazione con gli Enti Locali, posto che gli stessi, in particolar modo i comuni, rappresentano i principali investitori pubblici, nonché i principali destinatari delle Politiche di efficientamento e rigenerazione, coesione sociale e territoriale individuate dal Piano”. “…dovrebbe essere introdotta una disciplina semplificata in materia di appalti applicabile ai Progetti del ‘Pnrr’, salvaguardando, anche procedendo per fasi di attività costruttive, la continuità degli investimenti funzionali ai progetti la cui attuazione travalica il 2023 ed il 2026”.
Ministro (in merito alle Risoluzioni) – “Occorrerà evitare che la spesa aggiuntiva per investimenti prevista dal ‘Piano’ sia compensata da una minore spesa ordinaria, come accaduto in altri casi in passato. Per questo, dobbiamo migliorare la nostra capacità di gestire Progetti di investimento, il che richiede procedure più efficaci e snelle … e anche strutture tecniche, nelle pubbliche amministrazioni, centrali e non centrali, che siano più solide. […] Inoltre, al fine di facilitare un’efficace e tempestiva attuazione del ‘Piano’, è prevista la definizione di un pacchetto di norme di semplificazione procedurale che agevoli la concreta messa in opera degli interventi, anche nel caso di interventi la cui realizzazione sarà responsabilità degli Enti territoriali”.
La Governance
Centro Studi Enti Locali –“Il monitoraggio delle misure non è cosa su cui scherzare. In primo luogo perché è lo strumento per garantire l’efficacia del ‘Piano’ secondo una logica ‘plan-do-check’ anche al fine dell’eventuale proposta di modifica, ma anche perché il ritardo nell’attuazione delle misure sottopone il Paese al rischio della sospensione dei pagamenti se non, in caso, di inerzia di disimpegno della Commissione. Tale rischio è ancor più da evidenziare, tenendo conto dei tempi a disposizione, stretti dopo tutto, e della capacità nostrana di dare concretezza a investimenti e riforme”. “Come detto, il ‘Piano’ italiano non comprende un aspetto essenziale che è oggetto di definizione da parte dell’attuale Governo Draghi: la governance”. “… la Francia … ha investito sul monitoraggio e sulla promozione dell’attuazione del Piano con la costituzione di un comitato a livello nazionale e di altri a livello locale, su un sistema di monitoraggio trasparente che favorisce il controllo sociale, oltre che su un partenariato forte a livello territoriale che in Francia, a differenza che in Italia, è più facile da realizzare considerato il differente Sistema delle Istituzioni territoriali. Quel che è certo è che per l’Italia questa partita è troppo grande per essere giocata con superficialità e concedendosi errori. È necessario il massimo impegno. Bisogna giocare una partita perfetta. È la partita per il futuro delle prossime generazioni” (febbraio 2021).
Ministro (audizione 8 marzo 2021) – “Il modello organizzativo in corso di definizione individua compiti e responsabilità basati su 2 livelli di governance strettamente interconnessi. Da un lato, una Struttura centrale di monitoraggio del ‘Pnrr’, presso il Mef, a presidio e supervisione dell’efficace attuazione del ‘Piano’. Tale Struttura si occuperà del supporto alla gestione e monitoraggio degli Interventi, della gestione dei flussi finanziari con l’Unione Europea, della rendicontazione degli avanzamenti del ‘Pnrr’ alla Commissione europea, del controllo della regolarità della spesa, della valutazione di risultati e impatti. Questo Organismo centrale sarà affiancato da un’Unità di audit, indipendente, responsabile delle verifiche sistemiche, a tutela degli interessi finanziari dell’UE e della sana gestione del progetto. Dall’altro lato, a livello di ciascuna Amministrazione di Settore (essenzialmente i Ministeri) si costituiranno Presidi di monitoraggio e controllo sull’attuazione delle misure di rispettiva competenza, le quali si interfacceranno con la Struttura centrale del Mef per aggregare i dati e le informazioni sullo stato di avanzamento dei lavori e delle riforme, ai fini della rendicontazione all’Unione europea e al Governo, anche per le eventuali azioni correttive”.
Relazioni Camera e Senato – “… per quanto riguarda il coinvolgimento del Parlamento nella fase di attuazione del ‘Piano’ si potrebbe prevedere, da un lato, la trasmissione di una Relazione periodica, ad esempio quadrimestrale, da parte del Governo alle Camere sullo stato di attuazione del’ Pnrr’, dall’altro, l’attribuzione alle Commissioni permanenti – ovvero ad una Commissione bicamerale appositamente istituita – dell’esame di tali relazioni periodiche, al fine di consentire alle stesse di esprimere le loro valutazioni per le parti di rispettiva competenza, ferma restando, tra l’altro, la possibilità di istituire nelle medesime Commissioni appositi Comitati permanenti con il compito di svolgere il monitoraggio della complessiva fase di attuazione del Piano. In questo quadro, si potrebbe prevedere la realizzazione di una Piattaforma digitale nell’ambito della quale il Governo dia conto dello stato di avanzamento dei progetti contenuti nel ‘Pnrr’”.
Ministro(in merito alle Risoluzioni)- “Un
ultimo aspetto su cui vorrei soffermarmi riguarda la governance del ‘Piano’, in
particolare relativamente all’interlocuzione tra Governo centrale ed enti
territoriali. Come giustamente sottolineato nelle Relazioni del Senato e della
Camera, la definizione di una governance snella e ben definita a livello
centrale e delle Autonomie territoriali è senz’altro un nodo cruciale. Nel
raccogliere la sollecitazione del Parlamento su questo punto, vi anticipo che
la proposta finale di ‘Piano’ conterrà la descrizione di un modello organizzativo
basato su una Struttura di coordinamento centrale, collegata a specifici Presidi
settoriali preso tutte le Amministrazioni coinvolte, unitamente a strumenti e
strutture di valutazione, sorveglianza e attuazione degli Interventi. Questa
cornice assicurerà una sana gestione finanziaria, il rispetto delle regole
europee e nazionali e il rispetto degli Obiettivi quantitativi e dei traguardi
intermedi”. “Infine, la governance
prevista assicurerà adeguate modalità di aggiornamento del Parlamento sullo
stato di attuazione degli Interventi e sul raggiungimento degli Obiettivi. In
particolare, sarà resa disponibile una Piattaforma digitale pubblica
centralizzata con i dati relativi all’attuazione dei Progetti del ‘Piano’”.
di Giovanni Viale
[1] Se non specificato diversamente, quando si farà riferimento a Relazioni Camera e Senato, le citazioni saranno un estratto delle “Indicazioni di carattere generale ai fini della stesura definitiva del Piano” contenute nella Relazione della Camera.
